Réf. : TA.2004.35 + 2006.34-AMTC
A. Propriétaire de la parcelle (...) du cadastre de La Chaux-de-Fonds, sise en zone d'habitation à moyenne densité, T. a présenté, le 2 juin 2003, une demande de permis de construire (sanction préalable) un immeuble de 7 appartements et un garage collectif en lieu et place du bâtiment existant. Ce projet nécessitant l'octroi de dérogations au nombre de niveaux apparents et à la profondeur de la construction, le Conseil communal de La Chaux-de-Fonds (ci-après : le conseil communal) a transmis le dossier au service de l'aménagement du territoire. Ce faisant, il a précisé qu'à l'instar de sa commission d'urbanisme, il émettait un préavis négatif pour le motif que l'architecture du projet était banale et navrante compte tenu de la situation et de la beauté du terrain à disposition. Mis à l'enquête publique du 26 septembre au 16 octobre, le projet n'a suscité aucune opposition.
Par décision du 29 janvier 2004, le Département de la gestion du territoire (ci-après : le département), a accordé les dérogations au nombre de niveaux et à la profondeur du bâtiment. D'une part, il a retenu que le rez-de-chaussée n'était visible que sur la façade sud, que, sur les autres façades, le projet était conforme à la législation en vigueur qui autorise au maximum quatre niveaux, qu'il répondait en outre aux besoins en logements de La Chaux-de-Fonds et qu'avec un niveau de moins, il ne serait pas viable. D'autre part, il a relevé que la profondeur supplémentaire de 50 centimètres ne concernait pas la partie principale du bâtiment et qu'elle permettait d'améliorer le confort des appartements en offrant une terrasse plus abritée. Il a de plus considéré que ces dérogations ne portaient pas atteinte à un intérêt public prépondérant et ne causaient aucun préjudice sérieux aux voisins.
B. Le conseil communal interjette recours devant le Tribunal administratif contre cette décision en concluant à son annulation, sous suite de frais. Il fait valoir que c'est de manière arbitraire que le département a accordé les dérogations litigieuses puisque celles-ci ne sont justifiées par aucune circonstance particulière. Il fait observer que ni l'usage optimal d'un bien, ni la pénurie de grands appartements à La Chaux-de-Fonds ne constituent de telles circonstances et qu'il n'est par ailleurs pas établi que le projet serait condamné avec un niveau en moins et une profondeur réduite de 50 centimètres.
Le département ne formule aucune observation sur le recours, tandis que, dans les siennes, T. conclut à son rejet.
Par ordonnance du 2 juin 2004 du Tribunal administratif, la procédure de recours a été suspendue jusqu'à ce que le conseil communal ait statué sur la demande de permis de construire de la requérante.
C. Par décision du 8 juin 2004, le conseil communal a refusé à T. ses demandes de dérogation et sa demande de sanction préalable. Reprenant les arguments développés dans son recours contre l'octroi des dérogations, il a considéré que dans la mesure où la loi lui donnait la compétence d'accorder celles-ci, après approbation du département, il pouvait les refuser, en dépit de cette approbation, s'il jugeait que les conditions de leur octroi n'étaient pas réunies. Par ailleurs, il a indiqué que si seule la question de la sanction préalable était en cause, les plans déposés laissaient toutefois deviner le traitement architectural final. Or celui-ci devrait être mieux travaillé et faire l'objet d'une étude d'intégration au site plus affinée.
Saisi d'un recours contre cette décision par T., le département l'a admis, par décision du 22 décembre 2005, a déclaré nul l'acte attaqué, dans la mesure où il se prononçait sur les conditions d'octroi d'une dérogation, et l'a annulé pour le surplus. Il a retenu qu'afin d'éviter des décisions contradictoires, la compétence exclusive de statuer sur les conditions d'octroi des dérogations au sens de l'article 40 al.1 LConstr. revenait à l'autorité cantonale. Il a en outre estimé qu'il était prématuré de régler au stade de la sanction préalable des questions d'esthétique et d'accès piétonnier.
D. Le conseil communal interjette recours devant le Tribunal administratif également contre cette décision, dont il demande l'annulation, sous suite de frais. D'une part, il fait valoir que l'octroi d'une dérogation ne signifie pas que le permis doit obligatoirement être accordé. En retenant que la dérogation admise force la sanction, la décision attaquée rend inutile l'examen d'autres éléments, tels que l'esthétique ou les accès, qui peuvent conduire l'autorité communale à refuser la sanction. D'autre part, il estime qu'il est malvenu de lui reprocher d'avoir statué sur la demande de sanction préalable et de ne pas s'être limité à recourir contre la décision octroyant les dérogations.
E. Dans ses observations sur le recours, à l'irrecevabilité duquel il conclut sous suite de frais, le département soutient qu'il possède la compétence exclusive pour statuer sur les dérogations et que, dès lors, dans ce domaine, l'autonomie communale ne trouve pas place.
Sans formuler d'observations, T. conclut au rejet du recours.
CONSIDERANT
en droit
1. Vu la connexité des causes et l'identité des parties, les deux recours peuvent faire l'objet d'un seul arrêt. Interjetés dans les formes et délai légaux, le deux recours sont recevables sur ce point.
2. a) Aux termes de l’article 32 LPJA, a qualité pour recourir toute personne, corporation et établissement de droit public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée (litt.a), ainsi que toute autre personne, groupement ou autorité qu’une disposition légale autorise à recourir (litt.b). S'agissant de la qualité pour recourir des communes, le Tribunal administratif a eu l'occasion de préciser, en se référant à la volonté du législateur d'élargir le droit de recours des corporations de droit public, qu'il convenait de reconnaître ce droit aux communes non seulement lorsqu'elles sont lésées comme de simples particuliers, mais aussi lorsqu’elles défendent leur autonomie communale garantie par la loi ou la constitution cantonale (RJN 2002, p.327, 1998, p.241-242 et les références). Toutefois, ce principe connaît une exception : la commune qui intervient principalement comme simple organe d’exécution n’a pas qualité pour attaquer les actes de son supérieur hiérarchique, sauf si elle est dépossédée sans droit d’une prérogative légale. Tel est le cas, notamment lorsque l’autorité supérieure annule une décision communale fondée sur un règlement communal pris en exécution de dispositions cantonales ou d’une loi pour l’application de laquelle la commune dispose d’un certain pouvoir d’appréciation (ATF 128 I 140 cons.2.1 et les références). Dans cette hypothèse, la commune peut recourir en démontrant que la décision qui la casse résulte d’une fausse application de son règlement ou encore que l’autorité supérieure a porté atteinte au pouvoir d’appréciation que lui confère la loi (RJN 2002, p.327, 1998, p.241-242 et les références).
b) En l’espèce, le département considère que le conseil communal ne peut pas faire valoir la violation de son autonomie en matière de dérogations dans la zone d'urbanisation, ce domaine relevant de la compétence exclusive de l'autorité cantonale, de sorte que son recours contre la décision du 22 décembre 2005 doit être déclaré irrecevable. Dans la mesure où le conseil communal tend précisément à démontrer qu'il n'est pas lié par l'approbation d'une dérogation par le département, sa qualité pour recourir contre cette décision doit être admise, au risque sinon que des litiges en matière de compétence entre autorités communale et cantonale ne puissent jamais être tranchés par le Tribunal administratif.
3. En vertu de l'article 40 al.1 de la loi sur les constructions (LConstr.), du 25 mars 1996, des dérogations au plan d'aménagement et à la présente loi peuvent être octroyées si les trois conditions cumulatives suivantes sont remplies : elles sont justifiées par des circonstances particulières (litt.a), elles ne portent pas atteinte à un intérêt public important, notamment à l'aspect historique, esthétique ou pittoresque d'une localité, d'un quartier, d'une rue ou d'un bâtiment (litt.b) et elles ne causent pas un préjudice sérieux aux voisins (litt.c). Les dérogations sont accordées par le conseil communal, après l'approbation du département (art.40 al.2 LConstr.). Avant d'être intégrée à la LConstr., cette disposition était rattachée à la loi sur l'aménagement du territoire (LCAT) du 2 octobre 1991, entrée en vigueur le 1er avril 1992. En effet, l'article 61 LCAT – abrogé par l'article 65 litt.c LConstr. – disposait que des dérogations aux normes d'aménagement du territoire définies dans le plan d'aménagement, ainsi que celles relatives aux constructions d'une hauteur supérieure à 20 m, pouvaient être accordées aux trois conditions reprises à l'article 40 al.1 litt.a à c LConstr. A cette époque déjà, les dérogations étaient accordées par le conseil communal après l'approbation du département (art.61 al.2 LCAT). Auparavant, la question des dérogations dans la zone d'urbanisation était codifiée dans le règlement d'exécution de la LCAT (du 24.06.1986), du 15 avril 1987 (RELCAT87). Selon l'article 16 RELCAT87, à l'échéance du délai de mise à l'enquête, le conseil communal envoyait avec son préavis le dossier complet à l'office de l'aménagement du territoire pour approbation. La décision de cet office était notifiée au requérant, au conseil communal et, le cas échéant, aux opposants qui pouvaient recourir contre cette décision auprès du département (art.17 RELCAT87). Dès que l'approbation était devenue définitive, le dossier était remis au conseil communal pour qu'il accorde la dérogation (art.18 RELCAT87 : "délivrance par le Conseil communal"). C'est parce qu'il a estimé que ces dispositions devaient dorénavant figurer dans la loi que le législateur a adopté l'article 61 LCAT. Il a par ailleurs considéré, en ce qui concerne la procédure d'octroi de la dérogation, que "le canton, approuvant les plans d'aménagement, doit également pouvoir approuver les dérogations à ces mêmes plans"; condition selon lui d'une application uniforme du droit sur tout le territoire cantonal (BCG 1991 II, p.1165). Il s'ensuit que la formulation de l'article 61 al.2 LCAT, reprise par la suite à l'article 40 al.2 LConstr., est quelque peu maladroite; elle ne reflète pas une volonté législative d'étendre les compétences du conseil communal au-delà de la simple délivrance des dérogations approuvées par le département.
L'octroi ou le refus d'une dérogation relevant de la compétence du département, c'est donc à bon droit que celui-ci a déclaré nulle la décision du conseil communal du 8 juin 2004, dans la mesure où elle refusait les dérogations au nombre de niveaux et à la profondeur de la construction – qu'il avait lui-même précédemment approuvées (décision du 29.01.2004) – en faisant application de l'article 40 LConstr. Cela étant, d'une manière générale, l'approbation par le département d'une dérogation n'oblige pas l'autorité communale à accorder le permis de construire si, pour des questions qui dépendent de sa compétence, telle que l'esthétique, elle ne juge pas le projet satisfaisant. Dans sa décision – dont le recourant fait une lecture approximative – le département ne dit pas autre chose.
Il résulte de ce qui précède que, mal fondé, le recours contre la décision du département du 22 décembre 2005 doit être rejeté.
4. Compte tenu de ce qui vient d'être exposé, le recourant ne saurait prétendre avoir été dépossédé sans droit d'une prérogative légale. Sa qualité pour recourir contre la décision du département du 29 janvier 2004 approuvant les dérogations requises doit en conséquence être niée, de sorte que le Tribunal administratif ne peut pas entrer en matière sur le fond.
5. Il sera statué sans frais, les collectivités publiques n'en payant pas (art.47 al.2 LPJA). Représentée par un mandataire dans les deux procédures de recours, T. peut prétendre une indemnité de dépens à la charge du recourant.
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours contre la décision du département du 22 décembre 2005.
2. Déclare le recours contre la décision du département du 29 janvier 2004 irrecevable.
3. Statue sans frais.
4. Alloue à T. une indemnité de dépens globale de 1'200 francs à la charge du recourant.
Neuchâtel, le 6 septembre 2006