Réf. : TA.2006.284-RESP/vb
A. La Commune de X. est propriétaire du bien-fonds no 6260 de la commune X. Selon l'extrait cadastral de la commune de X., il s'agit d'une parcelle de forêt, nommée forêt de […]. Selon l'extrait du registre foncier du district de Boudry du 4 novembre 2005, A. et B., membres de l'hoirie C., et D. sont copropriétaires du bien-fonds no 6263 contigu de la commune X.
Le plan annuel des travaux de la commune de X., adopté par le Conseil communal le 1er juillet 1996 et approuvé par l'inspecteur cantonal des forêts le 2 août 1996, a attesté que des coupes sélectives et des soins aux plantations avaient été effectués dans les forêts appartenant à la commune de X.. Les plans annuels des travaux de la commune de X., adoptés respectivement les 11 septembre 2000 et 2 juillet 2004, ont attesté de coupes et de soins aux plantations et aux jeunes peuplements. Selon le décompte intermédiaire de l'exercice 2005 de la Commune de X., établi le 29 novembre 2005 par l'ingénieur forestier du 3ème arrondissement, des mesures sylvicoles de soins en lisière de forêt ont été entreprises. S'agissant des soins à la jeune forêt et aux lisières, il a été précisé que seuls les travaux les plus urgents avaient été effectués en 2005 et que les interventions mentionnées avaient toutes été conduites par du personnel formé et réalisées dans les règles de l'art.
Durant la nuit du 10 au 11 mars 2006, un arbre situé sur la parcelle no 6260 est tombé sur la parcelle no 6263 de la commune X, endommageant une partie de la clôture située en bordure de cette parcelle, de même qu'un véhicule appartenant à D. qui y était stationné. Les frais de réparation se sont montés à hauteur de 380 francs pour la réparation de la clôture et à 4'333.02 francs pour celle du véhicule.
Par courrier du 23 mars 2006 adressé à D., l'assureur responsabilité civile de la commune de X. a nié toute responsabilité suite à la chute de l'arbre survenu pendant la nuit du 10/11 mars 2006. Un échange de correspondance s'en est suivi, à l'issue duquel l'assureur précité a maintenu sa position par courrier du 20 avril 2006.
Par courrier du 12 juin 2006, D. et l'hoirie C. (composée de A. et B.) ont réclamé à la commune de X. le paiement de 380 francs et D. a réclamé le paiement de 4'333.02 francs. Ils ont considéré que la commune était responsable du dommage survenu car elle connaissait les risques de chute de l'arbre et n'avait pas procédé à l'élagage nécessaire. Dans un courrier du 6 juillet 2006, l'assureur responsabilité civile de la commune de X. a confirmé son refus de prestations, considérant en substance qu'aucune faute, respectivement aucune responsabilité, ne pouvait être reprochée à un agent de la commune de X.
B. Par demande du 6 septembre 2006, A. et B., membres de l'hoirie C., et D. ouvrent action devant le Tribunal administratif et concluent, sous suite de frais et dépens, à ce que la commune de X. soit condamnée à leur verser un montant de 380 francs plus intérêt à 5 % dès le 31 mars 2006 et à ce qu'un montant de 4'333.02 plus intérêt à 5 % dès le 31 mars 2006 soit versé à D. En résumé, ils soutiennent que la commune a été informée par son ingénieur forestier de la nécessité d'abattre l'arbre en question en raison de son risque de chute et que, n'ayant pas pris les mesures qui s'imposaient, celle-ci doit répondre du dommage causé à la clôture leur appartenant et au véhicule de D.
C. La Commune de X. se prévaut de l'irrecevabilité de la demande, en soutenant que le litige relève exclusivement du droit privé, et que le Tribunal administratif n'est pas compétent. Subsidiairement, elle conclut au rejet de la demande, considérant que son garde-forestier a effectué son travail avec diligence. Les demandeurs ont répliqué et la défenderesse a renoncé à dupliquer.
CONSIDERANT en droit
1. a) Au sens de l'article 58 LPJA, le Tribunal administratif connaît en instance unique des actions fondées sur le droit administratif et portant sur des prestations pécuniaires découlant des rapports de service des agents de l'Etat et des communes, y compris les prestations d'assurance (litt.a), des prestations découlant de contrats de droit public (litt.b), des cas d'enrichissement sans cause (litt.c), des contestations d'ordre pécuniaire entre communes (litt.d), des prestations d'assurances sociales (litt.e), des contestations opposant les institutions de prévoyance, employeurs et ayants droit (litt.f), et des affaires réglées par l'action de droit administratif en vertu d'une autre loi (litt.g). Selon l'article 21 de la loi sur la responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents, du 26 juin 1989 (LResp; RSN 150.10), les actions fondées sur cette loi sont de la compétence du Tribunal administratif. L'énumération de l'article 58 LPJA est exhaustive (RJN 1980-1981, p.144) et dans le cas présent, l'éventuelle compétence du Tribunal administratif pour connaître de l'action ne peut se fonder, à défaut d'une autre norme attributive de compétence en la matière, que sur la loi sur la responsabilité (ATA du 05.09.2006 [TA.2006.55] cons.1).
b) D'après l'article 11 LResp, les prétentions de tiers contre la collectivité publique doivent être adressées au Département de la justice, de la sécurité et des finances, s'il s'agit de dommages résultant de l'activité d'agents de l'Etat, ou à l'organe exécutif des autres collectivités publiques s'il agit de dommages résultant de l'activité d'agents rattachés à l'une d'elles (al.1 litt.a et b). Si la collectivité publique conteste les prétentions ou si elle ne prend pas position dans les 3 mois, le tiers lésé doit introduire action dans un délai de 6 mois sous peine de péremption (al.2). Si la collectivité publique entre en pourparlers, le délai de 6 mois court dès sa dernière prise de position (al.3).
Ainsi que cela résulte clairement du texte de cette disposition et comme l'a relevé la Cour de céans, le délai de 6 mois fixé par la loi pour ouvrir action est un délai de péremption qui, sous réserve des correctifs déduits du principe de la bonne foi, ne peut pas être interrompu ni suspendu (RJN 1995, p.140). Le délai de péremption de l'article 11 al.2 LResp commence à courir dès que la collectivité publique ou son mandataire (par exemple son assureur responsabilité civile) conteste pour la première fois les prestations demandées, et non lorsque celle-ci confirme son refus (ATA du 05.09.2006 [TA.2006.55] cons.2a et b).
c) En l'espèce, par courrier du 23 mars 2006 adressé à D., l'assureur responsabilité civile de la commune de X. a nié toute responsabilité suite à la chute de l'arbre survenu pendant la nuit du 10/11 mars 2006. Il a maintenu sa position dans ses courriers des 20 avril 2006 et 6 juillet 2006, adressés respectivement à D. et au mandataire des demandeurs. La demande du 6 septembre 2006, postée ce même jour, a donc été déposée dans le délai de six mois de l'article 11 al.2 LResp, le délai ayant commencé à courir le 23 mars 2006.
2. Il convient d'examiner la compétence du Tribunal de céans pour connaître du présent litige, contestée par la défenderesse, à l'aune des dispositions en matière de responsabilité selon le droit public et compte tenu des articles 58 CO et 679 CC.
a) Selon la jurisprudence et la doctrine dominante, le juge du contentieux administratif peut être amené, sous réserve des dispositions contraires, à trancher à titre préjudiciel les questions qui, posées isolément, relèvent d'un autre organe mais dont dépend sa décision. La solution des questions préjudicielles n'apparaît toutefois que dans les considérants de la décision; elle n'acquerra pas l'autorité de la chose jugée et ne liera pas l'autorité compétente pour en connaître normalement (RJN 2005, p.209 cons.2a; Moor, Droit administratif, vol.II, 2e édition, 2002, no 2.2.5.1, p.238 et vol.I, 2e édition, 1994, no 3.4.2, p.277 ss; Grisel, Traité de droit administratif, 1984, p.187 ss et les références citées).
Selon l'article 61 al.1 CO, la législation cantonale peut déroger aux dispositions du code des obligations en ce qui concerne la responsabilité encourue par des fonctionnaires et employés publics pour le dommage ou le tort moral qu'ils causent dans l'exercice de leur charge. Cette disposition habilite les cantons à soustraire au droit privé fédéral et à soumettre à des règles de droit public cantonal la responsabilité de la collectivité publique, de ses magistrats et fonctionnaires (ATF 128 III 76 cons.1a; 122 III 101 cons.2a/bb et les références citées). Lorsque de telles normes existent, la responsabilité des agents publics échappe au droit civil fédéral, ce qui découle aussi de l'article 59 al.1 CC (ATF non publié du 23.11.2004 [2P.230/2003] cons.1.1; ATF 128 III 76 cons.1a; 122 III 101 cons.2), qui prévoit que le droit public de la Confédération et des cantons demeure réservé pour les corporations ou les établissements qui lui sont soumis et pour ceux qui ont un caractère ecclésiastique. L'article 61 al.2 CO exclut toutefois cette possibilité lorsqu'il s'agit d'actes se rattachant à l'exercice d'une industrie, par quoi il faut entendre une activité qui ne relève pas des tâches de l'Etat, notamment une activité exercée dans le seul but de tirer des ressources (ATF 128 III 76 cons.1a; 113 II 424 cons.1a; ATA du 24.05.2007 [TA.2006.208] cons.1a).
b) La LResp régit la responsabilité de la collectivité publique (Etat, commune, autre collectivité de droit public cantonal, communal ou inter-communal) pour les actes de ses agents accomplis dans l'exercice de leurs fonctions (RJN 2003, p.219 cons.1). La responsabilité de l'Etat ou de la collectivité publique n'est toutefois engagée au sens de cette loi que si l'acte dommageable est régi par le droit public. Il faut donc qu'il existe des motifs liés aux caractéristiques des tâches publiques. Il n'y a en effet aucune raison que l'Etat ne soit pas soumis aux mêmes règles que toute autre personne lorsque son activité ne présente aucune spécificité. En conséquence, si la relation au cours de laquelle le dommage s'est produit n'est pas régie par le droit public, ce sont les règles ordinaires du droit privé qui s'appliquent. La responsabilité de l'Etat à raison des actes de ses agents sera ainsi soumise aux articles 55 ou 101 CO, les cantons n'étant pas autorisés à légiférer en la matière (art.61 al.2 CO ci-dessus; Moor, Droit administratif, vol.II, 2e éd., p.705 ss, 728; Grisel, op.cit., p.797).
c) Selon les critères définis par la jurisprudence, le régime est de droit public si l'activité administrative a un caractère de souveraineté, procède de l'exercice de la puissance publique (ATF 113 II 424), ou encore si elle a une fonction proprement étatique (Moor, op.cit., p.707 et les références). Il faut ainsi que le lésé soit dans un rapport de subordination avec l'Etat ou la commune. En revanche, les activités publiques qui poursuivent un but lucratif impliquent l'application du droit privé (ATF 126 III 370 cons.7b, 113 II 424). Tel est par exemple le cas de la gestion et la surveillance par la commune d'une piscine communale (ATF 113 II précité, p.426 cons.1a).
3. En l'espèce, il sied d'examiner s'il existe en droit cantonal ou communal une règle de droit public applicable à la responsabilité d'une collectivité publique en raison du défaut d'entretien d'une forêt, respectivement de la chute d'un arbre, à l'égard d'un propriétaire voisin lésé.
a) Selon l'article 5 al.1 litt.j de la Constitution cantonale, dans les limites de leurs compétences et en complément de l'initiative et de la responsabilité des autres collectivités et des particuliers, l'Etat et les communes assument les tâches que la loi leur confie, notamment la protection et l'assainissement de l’environnement, ainsi que la sauvegarde du paysage et du patrimoine.
La loi cantonale sur les forêts du 6 février 1996 (RSN 921.1; LCFo) prévoit que les arbres de futaie destinés à être abattus doivent être préalablement martelés par un agent du service forestier. Il est interdit d'abattre un arbre non martelé (art.51). Les travaux d'exploitation et d'entretien doivent être exécutés dans les règles de l'art et donner toutes garanties en matière de sécurité, d'ergonomie et de respect de la forêt. Dans la règle, leur exécution est réservée à du personnel formé (art.52).
Le règlement d'exécution de la loi cantonale sur les forêts du 27 novembre 1996 (RSN 921.10) prévoit, à son article 3 al.1, que le service des forêts a notamment pour tâches de réaliser les buts de la législation forestière fédérale et cantonale en suscitant la collaboration des autorités locales, des propriétaires forestiers, des exploitants, des associations d'économie forestière, des milieux intéressés et du public (litt.a), d'aménager, de gérer et de surveiller les forêts selon la conception directrice et les principes découlant de la politique forestière définie par le Conseil d'Etat (litt.b).
Le règlement d'aménagement de la commune de X. prévoit que les arbres existants sont protégés. Le Conseil communal peut autoriser l'abattage de certains éléments pour des raisons d'ordre sanitaire ou économique (art.13.14). Les forêts sont soumises à la législation fédérale et cantonale y relative (art.17.01).
b) On peut se demander si l'article 52 LCFo, qui prévoit que les travaux d'exploitation et d'entretien doivent être exécutés dans les règles de l'art et donner toutes garanties en matière de sécurité, permet de fonder une action de droit administratif selon l'article 21 LResp. Avant, le cas échéant, d'examiner cette question, il convient toutefois de déterminer si une règle de droit fédéral est applicable au cas d'espèce, étant donné que l'article 4 LResp prévoit que le droit fédéral est réservé, ainsi que les dispositions spéciales du droit cantonal en la matière. Cette disposition concrétise notamment le principe de la primauté du droit fédéral sur le droit cantonal (BCG 1989 155/1, p.127). Dès lors, si la responsabilité résultant de la chute de l'arbre est en l'occurrence régie par une loi fédérale, celle-ci sera alors applicable en dérogation de l'article 21 LResp.
4. a) Outre les articles 59 CC et 61 CO, plusieurs règles spéciales applicables à la responsabilité de l'Etat ou de ses agents ont en principe la priorité sur les dispositions de droit public édictées par la Confédération ou les cantons (Werro, La responsabilité civile, 2005, p.13). Tel est le cas d'une part de l'article 58 CO (Werro, op.cit., p.13; Werro, in Thévenoz/Werro (éditeurs), Commentaire romand du CO I, 2003, no 23 ad art.61 CO; Tuor/Schnyder/Schmid, Das schweizerische Zivilgesetzbuch, 12e édition, 2002, p.131) et d'autre part des articles 679 et 684 CC (Tuor/Schnyder/Schmid, op.cit., p.131).
b) Selon l'article 58 al.1 CO, le propriétaire d’un bâtiment ou de tout autre ouvrage répond du dommage causé par des vices de construction ou par le défaut d’entretien. Constitue un ouvrage tout objet, ou ensemble d'objet, créé ou disposé par la main de l'homme et rattaché au sol de manière stable (Werro, in Thévenoz/Werro (éditeurs), Commentaire romand du CO I, 2003, remarque 7 ad art.58 CO et les références citées; Brehm, Berner Kommentar, 1998, remarques 27 ss ad art.58 CO; Engel, Traité des obligations, 2e édition, 1997, p.548). En tant que chose naturelle, un arbre né naturellement et non planté par l'homme n'est pas un ouvrage. Il en va différemment lorsqu'un arbre a été planté par l'homme pour être intégré dans un ouvrage existant, ou lorsqu'il a été emménagé artificiellement, ce qui est le cas d'une haie d'arbres servant d'abris contre le vent (Werro, op.cit., remarque 9 ad art.58 CO et les références citées; Brehm, op.cit., remarque 30 ad art.58 CO). Le Tribunal fédéral a laissé ouverte la question de savoir si un arbre imposant, implanté sur la terrasse d'un bâtiment exploité comme établissement public, et dont les petites branches, à l'exception des branches principales, devaient être taillées chaque année était un ouvrage (ATF 112 II 439 cons.1a).Une forêt boisée n'est pas un ouvrage (Brehm, op.cit., remarque 47 ad art.58 CO et la référence citée).
Lorsqu'un ouvrage défectueux appartenant à l'Etat cause un dommage, l'article 58 CO est une lex specialis par rapport à la réglementation de droit public sur la responsabilité des fonctionnaires (ATF 116 II 645 cons.3a; Werro, Commentaire romand du CO I, 2003, remarque 27 ad art.58 CO). Toutes les actions fondées sur cette disposition dirigées contre des collectivités de droit public relèvent de la compétence des tribunaux civils, ce qui exclut la compétence du Tribunal de céans sur la base de la LResp (RJN 1992, p.77). A contrario, cela signifie que la compétence du Tribunal administratif ne peut être donnée que lorsque l'on ne se trouve pas en présence d'un ouvrage.
En l'espèce, l'arbre qui est tombé dans la nuit du 10 au 11 mars 2006 est situé dans une forêt et ne constitue pas un élément aménagé par l'homme. Il ne s'agit donc pas d'un ouvrage au sens de l'article 58 CO, de sorte que cette disposition ne saurait prendre le pas sur l'éventuelle application de la LResp.
c) Selon l'article 679 CC, celui qui est atteint ou menacé d’un dommage parce qu’un propriétaire excède son droit, peut actionner ce propriétaire pour qu’il remette les choses en l’état ou prenne des mesures en vue d’écarter le danger, sans préjudice de tous dommages-intérêts. La qualité pour agir, respectivement pour défendre, suppose un rapport de voisinage entre le demandeur et le défendeur (ATF 132 III 689 cons.2; 109 II 304 cons.2; Steinauer, Les droits réels II, 3e édition, 2002, p.223 ss). Le concours est admis entre les articles 58 CO et 679 CC (ATF 111 II 429 cons.2c; Werro, op.cit., remarque 23 ad art.58 CO; Steinauer, op.cit., p.223, remarque 1901).
La responsabilité d'une collectivité publique en raison de l'atteinte provoquée à un tiers est régie par l'article 679 CC, que la collectivité agisse elle-même comme propriétaire ou se limite à exercer sa souveraineté sur le fonds (ATF 91 II 474 cons.5; JT 1966 I 551 cons.5; ZBL 2007, p.471; Werro, La responsabilité civile, 2005, p.173; Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e édition, 2002; p.483; Steinauer, op.cit., p.226).
Les moyens de défense du droit privé contre les immissions excessives (art. 679 CC) ne sont plus disponibles si ces atteintes proviennent de l'utilisation, conforme à sa destination, d'un ouvrage d'intérêt public et que le droit fédéral prévoit l'octroi du droit d'expropriation. La prétention au versement d'une indemnité d'expropriation se substitue aux actions du droit privé et il appartient non plus au juge civil, mais au juge de l'expropriation de statuer sur l'existence du droit ainsi que sur la nature et le montant de l'indemnité (ATF 129 II 72 cons.2.4; 124 II 543 cons.3; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne, 2001, p.463, no 1076). En revanche, lorsque l'excès est évitable sans frais disproportionnés et que l'ouvrage est utilisé conformément à sa destination, la collectivité répond toujours sur la base de l'article 679 CC(Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op.cit., p.464, no 1078).
En matière de responsabilité de l'Etat, les dispositions spéciales du droit privé - notamment le devoir de répondre des immissions excessives provenant d'un immeuble sur la base des articles 679 et 684 CC - l'emportent sur le régime général prévu par le droit public. Il n'y a pas de concours de responsabilités, même si l'activité dommageable s'inscrit dans le cadre de l'exécution d'une tâche publique. Cas échéant, le régime général de responsabilité institué par le droit public se verra donc écarté au profit des responsabilité spéciales prévues par le droit privé (Moor, op.cit., p.728, 730 ss et la référence citée). Les règles spéciales applicables à la responsabilité de l'Etat et de ses agents ont en principe le pas sur les dispositions de droit public édictées par les cantons; tel est le cas des règles fondant une responsabilité objective simple (Werro, La responsabilité civile, 2005, p.13, remarque 33). Or, l'article 679 CC institue une responsabilité objective simple (Werro, op.cit., p.171, remarque 650).
Lorsque l'article 679 CC est applicable à l'égard d'une collectivité publique, cette disposition s'applique à titre de droit privé, non comme droit public supplétif; le litige est alors tranché par le juge civil ordinaire (Steinauer, op.cit., p.226, remarque 1906; Grisel, op.cit., p.567 ss; sur ce dernier point: ATF 134 III 248 cons.2; 129 II 72 cons.2.4 et les références citées).
d) En l'espèce, il n'est pas contesté que la parcelle no 6263 des demandeurs est adjacente de la parcelle no 6260 appartenant à la défenderesse, et qu'un arbre se trouvant sur celle-ci est tombé sur celle-là. Il s'agit d'un rapport de voisinage selon les articles 679 et 684 CC, de sorte que le Tribunal de céans, au vu de ce qui précède, n'est pas compétent pour connaître du présent litige.
5. La demande doit ainsi être déclarée irrecevable. L'administration de preuves proposée par les parties à l'appui de leurs conclusions au fond n'est ainsi pas utile. Les frais de la cause doivent être mis à la charge des demandeurs qui succombent (art.47 al.1 LPJA par analogie), mais réduits en raison du fait que la cause n'aboutit pas à un jugement au fond (art.12 de l'arrêté concernant le tarif des frais de procédure). Il n'y a en outre pas lieu d'allouer des dépens (art.48 LPJA a contrario).
Par ces motifs, LA COUR DE DROIT PUBLIC
1. Déclare la demande irrecevable.
2. Met à la charge des demandeurs un émolument de décision de 300 francs et les débours par 60 francs, montants déduits de l'avance de frais de 550 francs, le solde leur étant restitué.
3. Dit qu'il n'est pas alloué de dépens.
Neuchâtel, le 11 février 2009
Art. 679 CC
V. Responsabilité du propriétaire
Celui qui est atteint ou menacé d’un dommage parce qu’un propriétaire excède son droit, peut actionner ce propriétaire pour qu’il remette les choses en l’état ou prenne des mesures en vue d’écarter le danger, sans préjudice de tous dommages-intérêts.
Art. 684 CC
III. Rapport de voisinage
1. Exploitation du fonds
1 Le propriétaire est tenu, dans l’exercice de son droit, spécialement dans ses travaux d’exploitation industrielle, de s’abstenir de tout excès au détriment de la propriété du voisin.
2 Sont interdits en particulier les émissions de fumée ou de suie, les émanations incommodantes, les bruits, les trépidations qui ont un effet dommageable et qui excédent les limites de la tolérance que se doivent les voisins eu égard à l’usage local, à la situation et à la nature des immeubles.
Art. 58 CO
E. Responsabilité pour des bâtiments et autres ouvrages
I. Dommages-intérêts
1 Le propriétaire d’un bâtiment ou de tout autre ouvrage répond du dommage causé par des vices de construction ou par le défaut d’entretien.
2 Est réservé son recours contre les personnes responsables envers lui de ce chef.