Réf. : TA.2004.323-FISC
A. Le 12 janvier 2004, les époux T. ont recouru devant le Département des finances et des affaires sociales (renommé entre-temps le Département de la justice, de la sécurité et des finances, ci-après : DJSF) contre une décision du Conseil communal de Neuchâtel du 17 décembre 2003, qui déclarait irrecevable pour tardiveté un recours interjeté par les prénommés contre une décision de la Direction des finances portant sur les arriérés d'impôts pour les années 2001, 2000, 1998, 1997, 1996 et 1995. La décision du Conseil communal indiquait comme voie de droit le département des finances et des affaires sociales.
Suite à un échange de vues entre le Tribunal fiscal, les services juridiques du département et de la Ville de Neuchâtel, le Tribunal fiscal s'est déclaré compétent pour connaître du recours. Par courrier du 16 juin 2004, il en a accusé réception et a requis des intéressés le paiement d'une avance de frais. En réponse à ce courrier, les époux T. se sont plaints d'avoir été écartés de la procédure d'échange de vues et ont demandé à être informés de la teneur des discussions qui ont conduit les autorités à retenir la compétence du Tribunal fiscal. Après plusieurs correspondances et suite à une demande formelle des époux T., le Tribunal fiscal a rendu une décision incidente le 15 novembre 2004 par laquelle il se déclarait compétent pour statuer dans la cause.
B. Les époux T. ont formé un recours de droit administratif auprès du Tribunal de céans contre le prononcé incident. Ils concluent principalement à ce que le Tribunal administratif tranche le problème de la compétence dans la présente affaire et, subsidiairement, qu'il constate la nullité de la décision du Conseil communal, le tout avec suite de frais et dépens.
C. Dans ses observations du 25 février 2005, le Tribunal fiscal conclut au rejet du recours, se référant aux motifs de sa décision querellée. La Ville de Neuchâtel conclut quant à elle à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement au rejet. Le département a renoncé à présenter des observations.
CONSIDER A N T
en droit
1. La décision par laquelle une autorité se déclare compétente est une décision incidente au sens de l'article 27 al.2 litt.a LPJA et est susceptible de causer un dommage irréparable de nature formelle et idéale à celui qui la réfute (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p.123 et la référence; ATF 131 V 42 cons.1.1). En outre, comme il sera démontré ci-après (cons.3b), le recours de droit administratif est ouvert contre une décision finale en matière de contributions directes, plus particulièrement de perception de créances fiscales (art.29 litt.a LPJA).
Le recours a par ailleurs été déposé dans les formes et délai légaux.
2. La décision attaquée délimite le "cadre" matériel admissible de l'objet du litige. Ainsi, l'autorité de recours ne peut pas en principe examiner les prétentions et les griefs qui n'ont pas fait l'objet du prononcé de l'instance inférieure et le recourant ne peut pas prendre des conclusions qui sortent de ce cadre (ATF non publié du 03.06.2004 rendu dans la cause X. [2A.248/2004] cons.2; Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p.390-391; Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2e éd., Zurich 1998, nos 404-405 et les références). Comme déjà évoqué, le Tribunal fiscal ne s'est prononcé dans la décision attaquée que sur sa compétence pour connaître du recours déposé par les époux T. contre la décision du Conseil communal du 17 décembre 2003. En conséquence, la conclusion des recourants par laquelle ceux-ci demandent au Tribunal de céans de constater la nullité de la décision du Conseil communal est irrecevable.
3. a) Nonobstant les remarques des recourants (recours, p.2), la question de fond porte sur la perception de créances fiscales, puisque le litige concerne des arriérés d'impôts (1995 à 1998, 2000 à 2001), plus particulièrement le solde de ces arriérés après prise en compte des montants prétendument versés par les recourants entre mai 2001 et septembre 2003 à l'autorité fiscale. Il s'agit donc de déterminer quelle est l'autorité compétente pour traiter les recours interjetés contre des décisions rendues en cette matière.
Le Tribunal fiscal a fondé sa compétence sur l'article 216 LCdir, aux termes duquel le contribuable peut interjeter recours au Tribunal fiscal contre les décisions sur réclamation et les autres décisions prises par l'autorité fiscale. Dans une correspondance avec le Tribunal fiscal, les recourants ont laissé entendre que le département (des finances et des affaires sociales) devait être déclaré compétent. Ils n'ont toutefois guère motivé cette opinion.
b) En matière de contributions directes, on distingue d'un point de vue fonctionnel trois types d'autorités fiscales: l'administration fiscale centrale, l'autorité de taxation et l'autorité de perception de l'impôt (Rivier, Droit fiscal suisse, L'imposition du revenu et de la fortune, 2e éd., 1998, p.125 ss). Cette dernière autorité est chargée d'encaisser l'impôt et de procéder aux mesures d'exécution forcée que cela implique.
En droit neuchâtelois, la perception de l'impôt sur le revenu et la fortune est principalement réglée par la LCdir (art.225 ss LCdir), son règlement général d'application (ci-après: RELCdir) et le règlement concernant la perception de l'impôt cantonal direct, de l'impôt communal direct et de leurs contributions annexes (ci-après : règlement sur la perception). Les autorités compétentes en matière de contributions directes sont définies aux articles 167 ss LCdir et 42 ss RELCdir. En bref, le DJSF est l'autorité chargée de l'application de la loi sur les contributions directes et est compétent pour accorder la remise de l'impôt cantonal et communal ainsi que pour autoriser la consultation de données fiscales par informatique (art.168 LCdir, 42 al.2 litt.a et b RELCdir). Le service des contributions est chargé de la procédure de taxation (art.168 al.2 LCdir, art.43 al.1 RELCdir). La perception des impôts incombe soit au service financier de l'Etat de Neuchâtel (par son office de perception, art.168 al.2 LCdir, art.43 al.2 RELCdir), soit à la commune de Neuchâtel ou de Colombier en ce qui concerne l'impôt cantonal et communal direct dû par les personnes physiques et les personnes morales qui ont leur domicile ou leur siège dans ces deux communes (art.169 al.2, 226 al.4 LCdir; 44 RELCdir, art.1 al.2 et 26 ss du règlement sur la perception, arrêté du Conseil d'Etat concernant la perception de l'impôt communal direct par les communes de Neuchâtel et Colombier du 26 novembre 2003 pour l'année 2004 et du 20 décembre 2000 pour les années antérieures, FO 2000, no 99). Les autorités de recours sont le Tribunal fiscal et le Tribunal administratif (art.171 LCdir). Le premier nommé se prononce en première instance contre les décisions sur réclamation et les autres décisions prises par l'autorité fiscale (art.216 LCdir). L'ensemble du contentieux fiscal relatif aux contributions directes, tel qu'il résulte de la LCdir et l'ensemble des contestations fiscales relatives à l'impôt fédéral direct lui sont soumis (Rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil à l'appui d'un projet de loi portant révision de la LCdir du 21.03.2000 et création d'un Tribunal fiscal, BGC 2000 I, p.1191). Les jugements de ce tribunal peuvent être déférés par le contribuable ou l'autorité fiscale devant l'Autorité de céans, laquelle fonctionne en qualité de deuxième instance de recours (art.216e LCdir).
Bien que les autorités de perception (office de perception, communes de Neuchâtel et Colombier) ne soient pas rattachées administrativement à l'autorité de taxation, elles officient d'un point de vue fonctionnel en qualité d'autorités fiscales (v. ci-dessus, cons.3b). De plus, comme développé ci-avant, la juridiction contentieuse (appelée également secondaire, v. Schaer, op.cit., p.12) dans le domaine des contributions directes est clairement du ressort du Tribunal fiscal et du Tribunal administratif, à l'exclusion de toute autre autorité et, partant, du DJSF. C'est dès lors à juste titre que le Tribunal fiscal s'est déclaré compétent pour connaître du recours des époux T. contre la décision du conseil communal de Neuchâtel du 17 décembre 2003. On relèvera par ailleurs, avec l'intimé, que le fait de réfuter la compétence du Tribunal fiscal pour connaître des recours contre des décisions touchant à la perception de l'impôt et, partant, de reconnaître celle du DJSF, reviendrait à instaurer une voie de recours que la loi ne prévoit pas, ce qui irait à l'encontre du principe de légalité qui prévaut tout particulièrement dans le domaine fiscal.
On relèvera encore que, au cours de la procédure devant le Tribunal fiscal, les époux T., tout en exigeant de ce tribunal qu'il rende une décision sur sa compétence, ont surtout fait valoir des violations de nature formelle et n'ont guère motivé leur opinion selon laquelle ils considéraient qu'une autre autorité devait être saisie de l'affaire. Tout au plus ont-ils laissé entendre que le DJSF était compétent. Il en va de même devant l'Instance de céans, où ils se sont pour l'essentiel contentés de relever que l'argumentation du Tribunal fiscal était insuffisante et qu'il subsistait des doutes sur la compétence de celui-ci. On peut ici se demander quelles étaient les véritables motivations des recourants, semble-t-il plus soucieux de s'attacher aux formes et aux règles de procédure, au risque de prolonger la durée de la procédure, qu'à leur propre intérêt à voir un litige de nature fiscale traité par un tribunal spécialisé dans un délai raisonnable.
4. Se révélant mal fondé, le recours doit être rejeté et la décision entreprise confirmée. Les recourants qui succombent doivent supporter les frais de justice.
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours, dans la mesure où il est recevable.
2. Met à la charge des recourants un émolument de décision et des débours par 770 francs, montant compensé par leur avance.
Neuchâtel, le 31 janvier 2006
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier Le président