Arrêt du Tribunal Fédéral Arrêt du 28.01.2008 Réf. 1C_290/2007
TA 2004.304
A. R. est propriétaire des articles a. et b. du cadastre de X. L’article a. a été acquis en 1967 et l’article b. provient d’un ajout à l'ancien article c. (acquis en 1968), de 1'882 m2 détachés de l'ancien article g. en 1998.
Selon le plan et le règlement d’aménagement communal de 1965, l’actuel article b. était situé en zone de grève ONC IV, et lors de son acquisition, la parcelle a. était colloquée en zone ONC III. Par la suite, selon le plan d’aménagement du 26 septembre 1975, ces deux articles ont été colloqués en zone d’utilisation différée.
En vertu d’un nouveau plan d’aménagement sanctionné par le Conseil d'Etat le 27 octobre 1999, la plus grande partie des articles b. (soit 5'975 m2 ) et a. (soit 2'673 m2 ) a été classée en zone d’urbanisation, savoir la zone touristique. Il en va de même d’une parcelle voisine (art. f.), propriété d’un tiers. Dès lors, le service de l’aménagement du territoire a informé R. que cette modification conduisait à la perception d’une contribution de plus-value, représentant le 20 % de l’augmentation de valeur des parcelles, savoir de la différence de prix par m2 entre les terrains dits de nature agricole (zone d’utilisation différée) et les terrains constructibles dans la région. Après que le service eut écarté les objections formulées par l’intéressé, le Département de la gestion du territoire (ci-après : le département) a fixé, par décision du 8 novembre 2004, les contributions dues par ce dernier selon le calcul suivant :
Article b.
Surface de 5'975 m2 calculée
sur la base du prix de Fr. 117.- le m2 = Fr. 699'075.-dont à déduire le prix moyen du terrain
en zone d’utilisation différée, soit Fr. 30.- le m2 = Fr. 179'250.--
Plus-value = Fr. 519'825.-dont 20 % dû à l’Etat = Fr. 103'965.--
Article a.
Surface de 2'673 m2 calculée
sur la base du prix de Fr. 80.50 le m2 = Fr. 215'176.50
dont à déduire le prix moyen du terrain
en zone d’utilisation différée, soit Fr. 30.- le m2 = Fr. 80'190.--
Plus-value = Fr. 134'986.50
dont 20 % dû à l’Etat = Fr. 26'997.30
B. R. recourt contre cette décision dont il demande l’annulation, en concluant très subsidiairement au renvoi de la cause à l’intimé pour nouvelle décision. Il invoque la violation du droit y compris l’excès ou l’abus de pouvoir d’appréciation et la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents. Il conteste l'existence d'un avantage majeur et d'une plus-value consécutive à l'affectation de ses parcelles à la zone touristique et fait valoir, en résumé, comme déjà devant le service de l'aménagement du territoire, que lorsqu'il les avait acquises, les parcelles se trouvaient en zone constructible ONC III et IV et que si elles ont été, par la suite, classées en zone d'utilisation différée, cela ne veut pas dire qu’elles sont devenues inconstructibles de ce fait, puisque selon le règlement d'urbanisme du 18 février 1974 le Conseil communal pouvait proposer un statut définitif à chacun des secteurs de cette zone ainsi que des règles de construction et exiger l'élaboration d'un plan de quartier. Le recourant objecte en outre que, ainsi que le relève le rapport des architectes chargés de déterminer la valeur objective des parcelles en cause, la servitude qui grève l'article b. rend cette parcelle inconstructible car elle limite la construction à des maisons de caractère familial, ce qui est incompatible avec la zone touristique.
C. Le département intimé renonce à formuler des observations et conclut au rejet du recours.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. Selon l’article 33 LCAT, les avantages et les inconvénients résultant de mesures d’aménagement du territoire font l’objet d’une compensation s’ils sont majeurs. L’augmentation de valeur d’un bien-fonds consécutive à son affectation à la zone d’urbanisation (art.47 LCAT) ou à une zone spécifique (art.53 LCAT) est réputée avantage majeur constituant une plus-value (art.34 al.1 LCAT). En cas de plus-value, une contribution correspondant à 20 % de celle-ci est due à l’Etat par le propriétaire du bien-fonds (art.35 al.1 LCAT). Le département arrête le montant de la plus-value et celui de la contribution au moment où la mesure d’aménagement entre en vigueur (art.36 LCAT). Selon l’article 37 LCAT, après consultation de la commune, le département fixe le délai de perception en tenant compte des besoins en terrains à bâtir et de la possibilité d’utiliser le bien-fonds (al.1); la perception peut être différée ou échelonnée à la demande d’un propriétaire qui justifie de circonstances particulières (al.2); elle intervient cependant au plus tard lors de l’aliénation du bien-fonds (al.3); l’article 48 al.4 est réservé (al.4). Aux termes de cette dernière disposition, la perception de la plus-value est différée aussi longtemps que dure l’assimilation à la zone agricole ou viticole.
Ainsi que cela ressort du texte et de la systématique de la loi, le droit neuchâtelois limite le prélèvement d’une plus-value aux deux affectations mentionnées à l’article 34 LCAT. En outre, l’affectation en zone à bâtir est seulement réputée avantage majeur aux termes de l’article 34 al.1 LCAT, présomption qui est réfragable (RJN 2003 p.362, 2001 p.264, 1998, p.275). Autrement dit, le législateur neuchâtelois a entendu percevoir une contribution uniquement lorsque la plus-value résulte de l’affectation d’un bien-fonds à la zone d’urbanisation ou à une zone spécifique. A contrario, il apparaît que l’Etat ne prélève notamment aucune contribution lorsqu’une plus-value provient de la modification des prescriptions concernant une zone déjà constructible antérieurement, en particulier si des prescriptions spéciales en matière de police des constructions augmentent les possibilités d’exploitation du bien-fonds concerné, ni lorsque est accordée une dérogation permettant une utilisation d’un bien-fonds plus intensive que celle prévue par le régime ordinaire de la zone concernée, toutes situations qui peuvent apparaître comme des avantages offerts par les mesures d’aménagement (RJN 2001 p.264 et références citées).
3. En l’espèce, les immeubles du recourant étaient situés, selon l'ancien plan d'aménagement communal, en zone d'utilisation différée régie par l'article 77 de l'ancien règlement d'urbanisme sanctionné par le Conseil d'Etat le 26 septembre 1975 (aRU). Comme l'a relevé à juste titre l'intimé, cette réglementation exigeait, pour rendre constructible un immeuble classé dans cette zone, que soit engagée une nouvelle procédure de planification impliquant un arrêté du Conseil général. Selon l'article 77 aRU en effet, le conseil communal se réservait, après consultation de la commission d'urbanisme, de proposer un statut définitif à chacun des secteurs réservés, quand il le jugerait opportun, au fur et à mesure que les nécessités pourraient être précisées. Le conseil communal devait proposer des règles à appliquer à chacun des secteurs de la zone. Il pouvait exiger l'élaboration d'un plan de quartier conformément à l'article 23 de la loi sur les constructions en vigueur à l'époque.
Le département a exposé, dans la décision entreprise, notamment ce qui suit: "L'article précité du règlement d'aménagement communal précise clairement que la décision appartient au Conseil général. Les terrains compris dans cette zone ne pouvaient donc pas être construits sans qu'un arrêté soit pris par le Conseil général. De plus, dans la mesure où ce secteur n'était pas affecté à une zone du plan d'aménagement (ni zone d'ordre contigu, ni zone d'ordre non contigu par ex.), une modification du plan d'aménagement et de son règlement (de compétence du Conseil général) était nécessaire. Le fait que les terrains se trouvaient compris dans le périmètre de localité n'est nullement déterminant. La procédure précitée était également applicable dans le cas d'espèce, les terrains n'étant pas affectés à l'une des zones constructibles de la commune (par ex. zone de faible densité).(…). Selon le principe de parallélisme des formes, un plan ne peut être modifié ou abrogé que selon la procédure prévue pour son adoption. Ce principe a été repris à l'article 39 de la loi sur les constructions, du 12 février 1957, puis à l'article 99 LCAT. De plus, selon l'étude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, la révision des plans s'opère selon la procédure qui a présidé à leur établissement (DFJP/OFAT. Etude précitée, 1981, Introduction no 50). Pour ce motif également, il faut considérer que la modification de la zone d'utilisation différée nécessitait une procédure complète de planification et donc l'approbation du Conseil général. Au surplus, selon l'article 52 LCAT, la zone d'utilisation différée sera ouverte à la construction suite à une modification du plan d'aménagement. Il résulte en outre de l'article 47 LCAT que la zone d'utilisation différée ne fait pas partie de la zone d'urbanisation. Par conséquent, la zone d'utilisation différée de la commune X., à tout le moins pour le secteur en question, ne doit pas être considérée comme une zone à bâtir. Les dispositions applicables à ce secteur étaient donc celles relatives aux constructions se trouvant hors de la zone à bâtir (ou hors de la zone d'urbanisation). Or, les dispositions relatives aux constructions et transformations hors de la zone à bâtir étaient et sont toujours très restrictives (…)".
Ces considérations sont pertinentes et il y a lieu de s'y rallier. Le tribunal fédéral a d'ailleurs récemment exposé, dans une cause concernant aussi la zone d'utilisation différée de la commune X., que l'art. 18 al. 2 LAT permet aux cantons de réglementer de telles zones, nommées également zones de réserve, et que celle-ci ne sont pas considérées comme constructibles (ATF 132 II 401, cons. 2.2.1, et les références citées). Il s'ensuit que l'attribution des deux parcelles du recourant à la zone touristique, constructible, constitue bien, en principe, une mesure entraînant un avantage majeur susceptible de conduire à la perception d'une contribution au sens des articles 33 ss LCAT. Par ailleurs, le fait que ces parcelles aient été affectées, antérieurement à leur attribution à la zone d'utilisation différée, en zone constructible, n'est pas déterminant, ainsi que cela a déjà été jugé dans la cause opposant le recourant au DGT au sujet de la plus-value concernant les article d. et e. (arrêt du 25.02.2002 [TA.2001.151] et arrêt du 31.05.2006 [TA.2004.226] confirmé par arrêt du Tribunal fédéral du 27.11.2006 [1A.134/2006]), car chaque mesure d'aménagement peut donner lieu à une compensation lorsqu'elle constitue soit un avantage (art.34 LCAT) soit un inconvénient majeur (art.38 LCAT).
4. a) Selon le nouveau règlement d’aménagement communal (art. 12.3.1 ss), la zone touristique (ZT) dans laquelle sont classées désormais les deux parcelles du recourant (ainsi que la parcelle voisine, art. f.) a pour but de favoriser le tourisme de passage. Afin de préserver la qualité du site, un plan de quartier sera exigé. La zone est réservée à la construction de bâtiments destinés à l’hébergement et de leurs dépendances et installations de plein air. L’ordre non contigu est applicable. Le regroupement des constructions est possible dans le cadre du plan de quartier.
Le département a chargé les architectes B. et T. de déterminer la valeur objective des parcelles en cause. Le rapport qu'ils ont établi au sujet de l'article b. indique ce qui suit: "Les distances à respecter restreignent les possibilités d'implantation; ceci est toutefois relatif car l'énorme potentiel constructif réglementaire dû à la grande taille de la parcelle dépasse les besoins même d'un programme ambitieux. La proximité du lac est un plus essentiel vu l'affectation touristique, encore que cette parcelle ne dispose d'aucun droit d'accès au lac et qu'aucune liaison ne soit matérialisée. Aussi sa valorisation passe par l'exploitation conjointe des articles b. et f., qui pourraient accueillir un projet d'envergure et de haut standing. L'obligation d'établir un plan de quartier sur l'ensemble du secteur va dans le sens d'une valorisation globale, quitte à ce que la réalisation se fasse par étapes. Cette valorisation d'ensemble résoudrait aussi le problème posé par la servitude limitant les constructions à des "maisons à caractère familial" et qui rend de fait la parcelle inconstructible vu la contradiction de cette affectation avec les clauses réglementaires". Au sujet de la constructibilité du terrain le rapport observe que, "selon les instructions du SAT, cette servitude n'est toutefois pas prise ne considération pour l'estimation dans la mesure où les motifs de droit privé ne sont pas examinés par les autorités administratives dans les procédures de permis de construire".
La décision entreprise retient, en effet, qu'il convient de ne pas prendre en compte la servitude existante pour l'évaluation des terrains, ni pour le calcul de la plus-value. Elle relève que, en matière de construction et d'aménagement, il n'y a pas lieu de se prononcer sur l'incidence des différentes servitudes sur un projet de construction, le but de la procédure d'autorisation de construire consistant uniquement dans la vérification de la conformité du projet aux dispositions édictées par la collectivité publique en matière de droit des constructions; les moyens tirés essentiellement de rapports de droit privé sont irrecevables et relèvent de la compétence du juge civil (RJN 1989, p.322, 1988, p.250, ZBl 82/1981, 463; arrêt du TA du 21.6.1999 dans la cause V. c/DGT, cons.4c non publié dans le RJN 1999, p.210). Par conséquent, en l'espèce, l'existence de la servitude ne ferait obstacle ni à l'octroi d'un permis de construire ni à l'adoption d'un plan de quartier. Par ailleurs, selon le département, rien n'empêcherait les propriétaires des fonds de se mettre d'accord pour supprimer la servitude, une fois la plus-value déterminée. L'intimé rappelle, finalement, que tant le fonds dominant (f.) que le fonds servant (b.) sont affectés à la zone touristique soumise à plan de quartier; il serait alors envisageable de procéder par regroupement des constructions au sens des articles 68 et 80 LCAT. Il note encore que les propriétaires ne se sont pas opposés, lors de la mise à l'enquête publique, au plan d'aménagement communal.
Le recourant conteste ce point de vue, en rappelant que selon la jurisprudence, si l'affectation en zone à bâtir est réputée avantage majeur, il ne s'agit que d'une présomption réfragable. En l'espèce, il ne bénéficie d'aucun avantage de la nouvelle zone, vu l'existence de la servitude.
b) La jurisprudence a précisé que le caractère majeur de l'avantage procuré par la mesure d'aménagement devait être apprécié au regard de la variation réelle et concrète de la valeur de l'immeuble en cause et non dans l'abstrait. Ce qui est déterminant, en définitive, c'est la possibilité effective d'utiliser la parcelle pour la construction d'une manière conforme à la zone dont elle fait désormais partie. A cet égard il n'y a pas lieu de tenir compte d'un éventuel futur remaniement parcellaire ou d'une vente ultérieure pour provoquer une réunion avec les articles adjacents. Il découle en effet de la loi que la plus-value soumise en principe à contribution est la différence présumée entre la valeur d'un bien-fonds avant et après la mesure d'aménagement (art.34 al.2 LCAT), le moment déterminant étant celui où cette mesure entre en vigueur (art.36 LCAT). En revanche, le caractère objectif des valeurs à comparer impose qu'il soit tenu compte de toutes les caractéristiques de l'immeuble en question, telles que la situation, les équipements existants, l'accessibilité, la qualité du sol, etc. (RJN 2003 p.362 [362 cons.4a], et les références citées).
En outre, dans deux arrêts récents, déjà cités plus haut (ATF 132 II 401 et arrêt du 27.11.2006 [1A.134/2006] ), concernant la commune X., le Tribunal fédéral a relevé que l'adverbe "équitablement" qui figure à l'art. 5 al. 1 LAT montre que le prélèvement d'une contribution doit s'effectuer par rapport à l'ensemble de la situation et que l'avantage majeur doit être de nature économique. En effet, le seul critère possible pour déterminer l’avantage majeur est celui de l’avantage pécuniaire que la mesure crée. Les Recommandations du DFJP/OFAT concernant le régime de la compensation des avantages résultant de mesures d’aménagement selon l’art. 5, premier alinéa, LAT, prévoient qu’il y a lieu de se fonder sur les valeurs vénales et non pas sur des valeurs officielles ou comptables. Le caractère majeur de l’avantage implique que les différences de valeur peu importantes ou insignifiantes ne doivent pas être prises en considération. La plus-value doit donc avoir un certain poids par rapport à la valeur normale du bien-fonds (ATF 132 II 401, cons. 2.1).
Dès lors, le fait – invoqué par l’intimé – que les moyens tirés de rapports de droit privé, tels que l’existence d’une servitude, sont irrecevables en matière de construction et d'aménagement, ne constitue pas à lui seul un argument pertinent dans le cadre d'un litige portant sur la détermination d’une plus-value au sens de l'article 34 LCAT, car il concerne seulement la recevabilité des moyens permettant de s'opposer à une projet de construction. Il n'existe pas de principe général interdisant à l'administration ou au juge de tenir compte d'éléments de fait régis par le droit privé, susceptibles d'influer sur la décision à rendre. En l’espèce, il n’est pas contesté que la servitude qui grève l’article b. n'autorise que la construction de maisons à caractère familial, restriction qui fait obstacle à la valorisation de cette parcelle compte tenu des exigences de la zone touristique. Cette circonstance a pour conséquence que la mesure d’aménagement est sans effet pratique sur la constructibilité du bien-fonds, à moins que la servitude soit supprimée ou du moins modifiée, ce qui suppose un accord entre les propriétaires des fonds dominant et servant ou une décision judiciaire. Il ne semble pas, car le dossier ne contient pas d’éléments dans ce sens, qu’une telle éventualité ait été concrètement envisagée et serait en voie de se réaliser. Il s’agirait donc d'une possibilité trop aléatoire pour que la parcelle puisse être considérée comme effectivement constructible. Sur ce point, la situation est analogue à celle de la cause tranchée par le Tribunal fédéral, déjà citée (1A.134/2006), concernant l’éventualité de l’octroi, par le département de la gestion du territoire, d’une future dérogation à l’interdiction de construire à moins de trente mètres de la lisière de la forêt, jugée trop aléatoire pour admettre la constructibilité d’une parcelle. Toutefois, cette question n’a pas fait l’objet d’un véritable examen de la part de l’intimé, celui-ci ayant écarté d’emblée la prise en considération de la servitude. Il y a lieu par conséquent de lui renvoyer à cet effet la cause pour complément d’instruction et nouvelle décision éventuelle. Par ailleurs, étant donné que la plus-value est fonction de la différence de valeur objective de la parcelle avant et après la mesure d’aménagement, il convient de réserver la faculté pour l’intimé de vérifier l’existence d’un avantage majeur par la détermination de la valeur de cet immeuble en tenant compte de la servitude existante, dont le sort ultérieur resterait ainsi sans incidence sur la compensation litigieuse.
5. Au vu de ce qui précède, le recours doit être partiellement admis, dans la mesure où il concerne l'article b.. En revanche, la détermination du montant de la plus-value n'étant par ailleurs pas contestée en soi par le recourant en ce qui concerne l'article a., il doit être rejeté pour le surplus. Vu l'issue du litige, les frais de la cause doivent être mis partiellement à la charge du recourant (art.47 al.1 et 2 LPJA) et celui-ci a droit à des dépens partiels (art.48 LPJA).
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Admet partiellement le recours en ce sens que la décision entreprise est annulée dans la mesure où elle concerne la perception d’une plus-value pour l'article b., la cause étant renvoyée à l’intimé pour complément d’instruction et nouvelle décision éventuelle sur ce point.
2. Rejette le recours pour le surplus.
3. Met à la charge du recourant un émolument de décision de 200 francs et les débours par 40 francs et ordonne la restitution du solde de son avance.
4. Alloue au recourant une indemnité de dépens de 800 francs.
Neuchâtel, le 13 août 2007
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier Le président
Art. 5 LAT
Compensation et indemnisation
1 Le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d’aménagement.
2 Une juste indemnité est accordée lorsque des mesures d’aménagement apportent au droit de propriété des restrictions équivalant à une expropriation.
3 Les cantons peuvent prescrire la mention au registre foncier du versement d’indemnités dues par suite de restrictions au droit de propriété.