Réf. : TA.2004.266-AMTC
A. Les époux B. ont présenté le 23 février 2004 une demande de permis de construire un hangar agricole pour machines et véhicules à moteur sur l'article 2090 du cadastre de la Commune X., accompagnée d'une demande d'autorisation spéciale s'agissant d'une construction en zone agricole.
Le service de l'économie agricole a émis un préavis défavorable pour ce projet, motif pris que la propriété des requérants ne constituait ni une entreprise agricole selon l'article 7 LDFR ni une exploitation agricole.
Par décision du 24 septembre 2004, le Département de la gestion du territoire a refusé l'octroi d'une dérogation, le projet ne pouvant pas être considéré comme conforme à l'affectation de la zone agricole. Se référant au préavis susmentionné, le département a exposé, en résumé, que le domaine en cause, où les intéressés font de l'élevage de chevaux, est une exploitation où l'agriculture est pratiquée en tant que loisir et que des constructions ou installations de ce genre d'exploitations ne sont pas réputées conformes à la zone agricole. Au surplus, il est douteux que le hangar soit nécessaire et non surdimensionné. Par ailleurs, une dérogation n'entre pas en ligne de compte, l'implantation de la construction n'étant pas imposée par sa destination (art.24 LAT) et la construction projetée n'étant pas attenante à la ferme mais constituant un bâtiment de plus de 100 m2, de sorte qu'il ne s'agit pas d'une transformation ou d'un agrandissement susceptible d'être autorisé au sens de l'article 24c LAT.
B. Les époux B. interjettent recours devant le Tribunal administratif contre cette décision, concluant à l'annulation de celle-ci, à ce qu'il soit dit que le hangar projeté est conforme à l'affectation de la zone agricole ou à ce qu'une dérogation leur soit accordée. Ils font valoir qu'ils ont acquis l'immeuble en cause sur autorisation de la Commission foncière agricole du 22 juin 2000, laquelle a relevé que le bâtiment avait une vocation résidentielle et non agricole, qu'ils envisageaient de s'y établir pour garder des chevaux et qu'ils avaient un intérêt digne de protection à acquérir l'immeuble; que le refus litigieux est en contradiction avec cette prise de position; qu'ils habitent l'immeuble et élèvent quatre chevaux; que, pour le foin, ils vivent en autarcie et qu'ils ont besoin d'un hangar pour y mettre le foin, la paille, voire plusieurs machines agricoles ou véhicules qui ne peuvent pas être entreposés ailleurs; que le chef du service de l'économie agricole leur avait indiqué que leur projet était conforme aux exigences; que le bâtiment projeté mesure 120 m2 (et non pas 150 m2 comme indiqué dans la décision attaquée), qu'il serait démontable s'il n'y avait un jour plus de chevaux dans leur propriété, et qu'il ne se verrait "pratiquement pas dans la nature"; que des projets semblables ou autres bâtiments non agricoles ont été autorisés dans la région, de sorte qu'ils seraient victimes d'une inégalité de traitement.
C. Dans ses observations sur le recours, le département intimé conclut au rejet de celui-ci. La Commune X. propose, pour sa part, d'admettre le recours en observant que les intéressés ont besoin d'un abri à fourrage faute de quoi ils ne peuvent pas continuer la garde de chevaux et risquent de devoir vendre le domaine. L'époux B. s'est par ailleurs vu autoriser récemment par la Commission foncière agricole d'acquérir des terres agricoles dans la Commune Y.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Selon l'article 22 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al.1). L'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (al.2 litt.a). Le nouvel article 16a al.1 1re phrase LAT (en vigueur depuis le 01.09.2000) pose le principe selon lequel sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Cette définition correspond à celle que la jurisprudence avait élaborée sur la base de l'ancien article 16 LAT : seules les constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol peuvent donner lieu à une autorisation ordinaire au sens de l'article 22 al.2 litt.a LAT. En d'autres termes, le sol doit être le facteur de production primaire et indispensable et les modes d'exploitation dans lesquels le sol ne joue pas un rôle essentiel ne sont pas agricoles (v. ATF 125 II 278 cons.3a, p.281 et les arrêts cités). Il est de jurisprudence qu'un élevage de chevaux pratiqué notamment comme simple loisir, n'a pas de caractère agricole au sens de l'article 16 LAT (ATF 122 II 160 cons.3b, p.162 et la jurisprudence citée, 111 Ib 217 cons.3b). Lorsque l'appréciation globale à long terme du système d'exploitation révèle que l'élevage des chevaux est une activité qui ne correspond pas à l'engraissement du bétail ou à une autre activité accessoire usuelle et nécessaire à une exploitation agricole traditionnelle, la conformité des installations y relatives à la destination de la zone agricole ne saurait être admise, et cela même si le fourrage nécessaire à alimenter le bétail ou les chevaux provient de la production propre à l'exploitation et que les exploitants retirent un revenu accessoire de l'élevage de chevaux (ZBl 95/1994, p.81 cons.2c, p.84; v. également Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001 ch.533, p.239; arrêts du Tribunal fédéral des 22.04.2003 [1A.26/2003] et 01.05.2001 [1A.210/2000]).
b) En l'espèce, le domaine des intéressés comprend quelque 9000 m2 occupés par un verger exploité par des tiers en vertu d'un bail à ferme ainsi que 9000 m2 environ, utilisés pour l'élevage des chevaux, le reste de la surface étant couvert par l'habitation, le rural, les accès, etc. Les recourants ne contestent pas cela ni ne prétendent qu'ils exerceraient eux-mêmes une activité d'exploitants agricoles allant au-delà de la production de paille et de foin pour leurs chevaux. Cela résulte notamment des explications fournies par eux à l'intention du service de l'aménagement du territoire le 30 mars 2004. D'après la requête adressée en 2000 par les intéressés à la Commission foncière agricole en vue de l'acquisition du domaine, l'époux B. a la profession d'inspecteur d'arrondissement de la régie fédérale des alcools; que, en outre, il ait une formation d'agriculteur n'est manifestement pas décisif en soi dans le cadre du présent litige, même si cette circonstance semble avoir influencé ladite commission dans sa décision d'autoriser l'acquisition, quand bien même la vocation du bâtiment situé sur l'immeuble a été qualifiée de "résidentielle et non agricole". Les recourants n'apportent pas d'autres éléments susceptibles de remettre en cause l'appréciation du service de l'économie agricole selon laquelle leur domaine ne peut pas être considéré comme une exploitation agricole ou une entreprise agricole au sens de l'article 7 de la LDFR. On ne voit donc pas, dans ces conditions, que le projet puisse être admis comme conforme à l'affectation de la zone.
3. a) Selon l'article 24c al.1 LAT, hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise. L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites (al.2). Le champ d'application de cette disposition est restreint aux constructions et installations sises hors de la zone à bâtir et qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone à la suite d'un changement de réglementation (art.41 OAT; ATF 127 II 209 cons.2c). La garantie de la situation acquise ne profite ainsi qu'aux constructions érigées ou transformées de manière conforme au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone après un changement de réglementation. Par changement de réglementation, on entend, en règle générale, l'entrée en vigueur, le 1er juillet 1972, de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution qui a, pour la première fois, introduit une séparation stricte des territoires constructibles et non constructibles (ATF 129 II 396 cons.4.2.1 et les références citées).
Selon l'article 42 OAT, les constructions et installations pour lesquelles l'article 24c LAT est applicable peuvent faire l'objet de modifications si l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique (al.1). Selon l'alinéa 2 de cette disposition, la question de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. Elle n'est en tout cas plus respectée lorsque la surface utilisée pour un usage non conforme à l'affectation de la zone est agrandie de plus de 30 %, les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant comptant pour moitié (litt.a) ou lorsque la surface utilisée pour un usage non conforme à l'affectation de la zone à l'intérieur ou à l'extérieur du volume bâti existant est agrandie de plus de 100 m2 au total (litt.b).
b) En l'espèce, comme le relève le département dans ses observations, une application de l'article 24c LAT présuppose qu'au 1er juillet 1972 le bâtiment qu'il s'agit d'agrandir ou de transformer avait déjà une vocation non agricole (art.41 OAT). Or, tel n'est pas le cas, car à cette date, l'article 2090 du cadastre de la Commune X. avait, selon les indications du recourant dans sa demande d'autorisation spéciale du 23 février 2004, chiffre 1.5, encore une vocation agricole. En outre, à supposer que l'article 24c LAT soit applicable, les conditions auxquelles les dispositions susmentionnées subordonnent l'autorisation d'effectuer des travaux de transformation ne seraient de toute façon manifestement pas remplies, s'agissant d'un bâtiment supplémentaire de cette importance, ce qu'il n'est pas nécessaire de démontrer plus avant.
4. Les recourants ne prétendent pas, par ailleurs, que les conditions d'une autorisation de construire exceptionnelle au sens de l'article 24 LAT seraient remplies, ce que l'intimé a nié à bon droit. Comme le relève la décision attaquée, la question de savoir si la destination d'une construction ou d'une installation impose une implantation en dehors de la zone à bâtir s'apprécie selon des critères objectifs; les points de vue subjectifs du constructeur, les considérations financières ou les motifs de convenance personnelle n'entrent pas en ligne de compte dans l'appréciation (ATF 129 II 63 cons.3.1, p.68 et les arrêts cités). L'implantation, au sens de l'article 24 LAT d'une construction en zone agricole s'examinant selon les mêmes critères que la conformité à la destination de cette zone au sens de l'article 22 al.1 litt.a LAT (ATF 123 II 499 cons.3b/cc, p.508 et les arrêts cités), l'objet projeté en l'espèce ne saurait donc en principe être considéré comme imposé par sa destination hors de la zone à bâtir pour les raisons exposées au considérant 2 ci-dessus. Une dérogation selon l'article 24 LAT peut, il est vrai, être éventuellement envisagée à titre exceptionnel lorsqu'il s'agit de l'extension d'une exploitation existante. La jurisprudence a en effet admis dans certains cas que l'implantation hors de la zone à bâtir d'un nouvel ouvrage non conforme à la zone puisse être imposée par sa destination à titre "dérivé", lorsqu'il constitue une annexe à une exploitation principale existante. Il faut cependant que l'implantation hors de la zone à bâtir de l'ouvrage principal ait elle-même été imposée par sa destination, et que des impératifs techniques et économiques sérieux rendent indispensable la réalisation de la nouvelle construction à l'endroit et dans les dimensions prévues (ATF 124 II 252 cons.4c, p.256 et les arrêts cités). Tel n'est pas le cas des constructions et installations liées à l'élevage de chevaux pratiqué à titre de hobby par un non-agriculteur, qui doivent trouver place en zone à bâtir (ZBl 95/1994, p.81 cons.2d, p.85). Le seul fait qu'elles bénéficient d'une situation acquise ne suffit pas pour admettre qu'elles seraient imposées par leur destination hors de la zone à bâtir et qu'il conviendrait d'autoriser toutes les autres constructions et installations servant à l'exploitation (arrêt du Tribunal fédéral du 22.04.2003 no 1A.26/2003).
Il faut relever, enfin, que les circonstances dont fait état la Commune X. ne sont pas propres à influer sur le sort de la cause. Le fait que le recourant a été autorisé à acquérir des terres agricoles dans la Commune Y. n'est, en particulier, pas décisif pour l'issue du présent litige.
5. Les recourants invoquent, enfin, une inégalité de traitement, alléguant qu'il y aurait "deux poids deux mesures dans l'appréciation de situations analogues", étant donné que "dans la région, plusieurs projets de hangars ou d'agrandissement de bâtiments non exclusivement agricoles ont été autorisés; il s'agit en particulier d'un projet S. à Gorgier, d'un autre projet d'agrandissement d'une ancienne ferme et d'un projet O.. En outre, à Thielle-Wavre, une parcelle déjà bâtie a été dézonée par la suite".
Il y a inégalité de traitement lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions soumettent deux situations de fait semblables à des règles juridiques différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 130 I 70 cons.3.6 et les références citées).
En l'espèce, les recourants n'établissent pas que l'intimé aurait autorisé, en zone agricole, la réalisation de projets comparables au leur. Le département intimé relève par ailleurs de manière convaincante que les photos produites par les intéressés illustrent tout au plus l'existence de hangars semblables à celui qu'ils projettent, relevant que malgré des recherches approfondies il n'a rien trouvé concernant un éventuel projet déposé par O., dont il ignore le nom et le lieu. D'autre part, le département relève que le projet de halle de débourrage déposé par S. à Gorgier n'a pas encore fait l'objet d'une décision de sa part. Quant au cas de Thielle-Wavre, il concerne les villas réalisées sur des parcelles empiétant sur la zone non constructible, et n'a pas de similitude avec le cas présent.
6. La décision entreprise n'est ainsi pas critiquable et doit être confirmée, ce qui conduit au rejet du recours. Les frais de la cause doivent être mis à la charge des recourants qui succombent (art.47 al.1 LPJA). Vu l'issue du litige, il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art.48 LPJA).
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Met à la charge des recourants un émolument de décision de 500 francs et les débours par 50 francs, montants compensés par leur avance de frais.
Neuchâtel, le 14 décembre 2005
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier Le président