Réf. : TA.2003.218-AC
A. H., domicilié à La Chaux-de-Fonds, au chômage depuis le 1er janvier 2001, a déposé le 30 septembre 2002 une demande de contribution aux frais de déplacement quotidien, dans le cadre de l'emploi temporaire qu'il a occupé du 12 mars à fin août 2002 auprès de l'Entreprise X., à Marin. Par décision du 10 octobre 2002, l'ORP a rejeté sa demande. Il a considéré que l'assuré doit présenter cette dernière à l'Autorité cantonale avant de prendre un emploi à l'extérieur. Les modalités du dépôt de la demande sont régies par l'article 95 OACI qui renvoie à l'article 81 al.3 OACI. Selon cette dernière disposition, le participant doit remettre sa demande à l'office compétent, au plus tard 10 jours avant le début du cours. Lorsqu'il présente sa demande après le début du cours, sans excuse valable, les prestations ne lui sont versées qu'à partir de ce moment-là. H. n'a fait parvenir sa demande que le 30 septembre 2002, soit plus de 6 mois après le début de son emploi et n'a dès lors pas droit à ladite contribution.
Par décision du 20 mai 2003, le département de l'économie publique a confirmé cette décision, bien qu'elle soit motivée de manière incomplète. Il a considéré qu'au sens de l'article 68 al.1 LACI, il ne peut y avoir contribution aux frais de déplacement que pour les assurés qui ont accepté un emploi hors de leur région de domicile pour ne pas tomber au chômage ou y rester. Or, l'activité que H. a déployée à Marin ne lui a pas permis de faire cesser l'intervention de l'assurance-chômage en sa faveur puisqu'il a continué à solliciter les prestations de l'assurance-chômage en complément du gain intermédiaire réalisé. Il ne peut y avoir cumul de contribution aux frais de déplacement quotidien avec un gain intermédiaire puisque ce dernier ne met pas définitivement fin au chômage.
B. H. interjette recours devant le Tribunal administratif contre la décision du département de l'économie publique. Il conclut implicitement à son annulation et demande une contribution à ses frais de déplacement pour la période du 12 mars à fin août 2002. Il précise qu'il n'a pas pu agir beaucoup plus promptement étant donné que son engagement s'est effectué le 11 mars au soir par téléphone pour le 12 mars au matin. Par ailleurs, il a accepté ce poste en pensant qu'il pourrait à court terme se transformer en poste de travail fixe. Enfin, son conseiller en personnel l'a dissuadé de faire une telle demande.
C. Le département de l'économie publique conclut au rejet du recours, sans formuler d'observations.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. La loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales du 6 octobre 2000 (LPGA) est entrée en vigueur le 1er janvier 2003, entraînant la modification de dispositions légales en matière d'assurance-chômage. Ce nonobstant, le cas d'espèce reste régi par les dispositions de la loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI) en vigueur jusqu'au 31 décembre 2002, eu égard au principe selon lequel les règles applicables sont celles en vigueur au moment où les faits juridiquement déterminants se sont produits (ATF 127 V 467 cons.1).
3. Selon l'article 68 LACI (teneur en vigueur jusqu'au 30 juin 2003, applicable au cas d'espèce), les travailleurs auxquels il n'a pas été possible d'attribuer un travail convenable dans la région de leur domicile et qui ont accepté un emploi hors de celle-ci pour ne pas tomber au chômage ou y rester, peuvent bénéficier à certaines conditions d'une indemnité pour les frais de déplacement quotidien.
4. a) Le département a procédé à une interprétation littérale de l'article 68 LACI, à savoir a déduit des termes "pour ne pas tomber au chômage ou y rester" que le versement d'une contribution aux frais de déplacement n'est pas compatible avec l'hypothèse où l'assuré réalise un gain intermédiaire étant donné qu'il reste partiellement à charge de l'assurance-chômage.
Or, ce mode d'interprétation suppose que le texte ne soit susceptible que d'une seule interprétation, qu'il soit un texte dit "clair", ce qui est très rare (Knapp, Précis de droit administratif, no 417). Si l'article 68 LACI vise l'hypothèse où l'assuré accepte un emploi pour ne pas rester au chômage, l'on ne peut exclure à priori que le législateur a entendu ne pas englober ceux qui restent partiellement au chômage, soit qui réalisent un gain intermédiaire. Si plusieurs interprétations sont possibles, il y a lieu d'utiliser toutes les méthodes reconnues pour déterminer le sens du texte, telles que la prise en considération du but et du sens de la loi, des valeurs à la base du texte et du contexte dans lequel la règle est insérée (Knapp, op.cit., p.418 et la jurisprudence mentionnée). Le seul véritable mode d'interprétation qui permet de donner au droit administratif tout son sens utile dans l'intérêt public est l'interprétation téléologique, c'est à dire que la loi doit recevoir le sens le plus conforme à l'intérêt public pour qu'elle puisse répondre au but recherché (Knapp, op.cit. no 422).
b) L'article 68 LACI figure au chapitre 6 de la loi fédérale qui a trait aux prestations au titre des mesures destinées à prévenir et à combattre le chômage (mesures relatives au marché du travail). Or, la réalisation d'un gain intermédiaire au sens de l'article 24 LACI constitue également une mesure préventive pour combattre le chômage (Gerhards, Arbeitslosenversicherung, Band I, p.308 ad art.24 LACI, Band II, p.609 ad art.59-75 LACI). Par ailleurs, est réputé convenable un travail qui procure à un assuré une indemnité inférieure à 70 % du gain assuré pour autant que des indemnités compensatoires conformément à l'article 24 LACI (gains intermédiaires) soient touchées (art.16 al.2 litt.i LACI). De plus, un travail hors du lieu de domicile peut être considéré comme convenable et donc imposé à un assuré (art.17 al.3 LACI) (Cattaneo, Les mesures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage, p.494). Il en résulte qu'un assuré peut être tenu d'accepter un travail qui lui permet de réaliser un gain intermédiaire et qui se trouve hors de son lieu de domicile, ce travail devant être considéré comme convenable. Si, dans une telle hypothèse, l'on refuse à l'assuré la contribution aux frais de déplacement, alors qu'elle serait versée aux assurés qui travaillent hors de leur lieu de domicile et réalisent une rémunération supérieure à 70 % du gain assuré, il y aurait manifestement inégalité de traitement. Or, aucun motif ne permet de justifier une telle inégalité.
c) Il est également intéressant, dans le cadre de l'interprétation téléologique, de se pencher sur les nouvelles dispositions de l'assurance-chômage en vigueur depuis le 1er juillet 2003. Le législateur n'a pas entendu modifier les conditions de l'article 68 LACI, mais la révision a consisté à regrouper toutes les conditions posées antérieurement par les articles 68 et 71 LACI (Feuille fédérale 2001, p.2123). Or, le nouvel article 68 LACI ne contient plus la mention "pour ne pas tomber au chômage ou y rester", mais prévoit que l'assurance verse à l'assuré une contribution aux frais de déplacement quotidien ou aux frais de déplacement et de séjour hebdomadaire aux conditions suivantes :
a) Aucun travail n'a pu lui être attribué dans la région de son domicile;
b) Il remplit les conditions relatives à la période de cotisations fixées à l'article 13.
Par ailleurs, le nouvel article 59 LACI (en vigueur depuis le 01.07.2003) qui constitue une disposition générale qui s'applique à toutes les mesures relatives au marché du travail ne permet pas non plus d'exclure les assurés qui réalisent un gain intermédiaire. Selon l'alinéa 1, l'assurance alloue des prestations financières au titre des mesures relatives au marché du travail en faveur des assurés et des personnes menacées de chômage (al.1). Les mesures relatives au marché du travail visent à favoriser l'intégration professionnelle des assurés dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au marché de l'emploi. Ces mesures ont notamment pour but d'améliorer l'aptitude au placement des assurés (al.2 litt.a) et de diminuer le risque de chômage de longue durée (al.2 litt.c). Par ailleurs, peuvent participer aux mesures relatives au marché du travail prévues aux articles 60 à 71d LACI les assurés qui remplissent notamment les conditions définies à l'article 8 (al.3 litt.a). Or, il ne résulte pas non plus de cet article 8 qu'un assuré qui réalise un gain intermédiaire ne pourrait pas prétendre à une mesure relative au marché du travail. De plus, il résulte du message du Conseil fédéral (Feuille fédérale 2001, p.2165) que le législateur n'a pas entendu modifier les principes consacrés par la loi en vigueur jusqu'en juillet 2003.
5. Il résulte de ce qui précède que le législateur n'a pas entendu exclure le versement d'une contribution aux frais de déplacement aux assurés qui trouvent hors de leur région de domicile un emploi leur procurant un gain intermédiaire au sens de l'article 24 LACI. A cet égard, la circulaire du Seco relative aux mesures du marché du travail (MMT) valable dès le 1er janvier 2000 prévoit (L 42) qu'il ne peut y avoir de cumul de contributions aux frais de déplacement quotidien ou aux frais de déplacement et de séjour hebdomadaires avec un gain intermédiaire, puisque ce gain ne met pas définitivement fin au chômage.
Cette circulaire a été édictée en vertu de l'article 110 LACI qui autorise le Seco, en tant qu'autorité de surveillance chargée d'assurer l'application uniforme du droit, à donner des instructions aux organes d'exécution. Destinée à servir de guide aux caisses de chômage dans la manière dont elles vont mettre en œuvre les mesures relatives au marché du travail, cette circulaire fait partie des ordonnances administratives dites interprétatives. Elles n'ont pas pour autant force de loi soit ne lient ni les administrés ni le juge, ni même l'administration dans la mesure où elles ne dispensent pas cette dernière de l'examen de chaque situation individuelle. Elles ne peuvent sortir du cadre de l'application de la loi et prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence (ATF 127 V 61 et la jurisprudence et doctrine citées).
Or, pour les motifs développés ci-dessus, l'absence de cumul prévue n'est pas conforme à l'esprit de la loi et la circulaire n'est dès lors pas applicable dans la mesure où elle exclut le versement d'indemnités au titre de frais de déplacement lorsque l'assuré réalise un gain intermédiaire.
6. a) La prescription de l'article 95 al.1 OACI, en liaison avec l'article 81 al.3 OACI – selon laquelle l'assuré doit présenter sa demande de contribution aux frais de déplacement quotidien ou aux frais de déplacement et de séjour hebdomadaires avant de commencer de travailler à l'extérieur – ne constitue pas une simple prescription d'ordre, mais une condition formelle dont dépend le droit à l'indemnité; il s'ensuit que celui qui, sans excuse valable, présente sa demande tardivement ne pourra toucher les prestations qu'à partir de ce moment-là et prorata temporis (DTA 1986, no 18, p.68; Cattaneo, op.cit., p.506).
b) L'ORP des Montagnes neuchâteloises a considéré dans sa décision que, H. ayant fait parvenir sa demande le 30 septembre 2002, soit plus de six mois après le début de son emploi, il n'a pas droit à la contribution aux frais de déplacement. S'il est exact que le formulaire de demande de contribution aux frais de déplacement n'est parvenu à l'ORP que le 30 septembre 2002, il n'en demeure pas moins qu'il résulte du dossier que le recourant a demandé oralement à M. Francis Huguenin de l'ORP les 15 avril et 1er juillet 2002 si ses frais de déplacement pouvaient être pris en charge et à quelles conditions. A cette occasion, son interlocuteur a émis des réserves (D.5/9 notamment). Il résulte par ailleurs d'une note téléphonique du 28 août 2002 que H. a à nouveau demandé s'il avait droit aux frais de déplacement. Vu ses demandes répétées, il y a très vraisemblablement lieu de considérer que la demande de contribution a été formulée antérieurement à la remise du formulaire, ce d'autant plus que les offices régionaux de placement sont compétents pour statuer sur les demandes de prestations en faveur des travailleurs qui ont accepté des emplois situés hors de la région de domicile (art.4 litt.d du règlement cantonal concernant l'assurance-chômage du 18.02.1998). Quoi qu'il en soit, cette question peut demeurer indécise, le recours devant être rejeté pour d'autres motifs exposés ci-après.
7. a) L'autorité de recours n'est pas tenue de se laisser guider par les seules considérations des parties quant aux dispositions légales déterminantes. De l'application d'office du droit, on déduit aussi la possibilité pour l'autorité de recours de procéder à une substitution de motifs qui consiste à confirmer l'acte attaqué, bien qu'il se révèle juridiquement erroné, en se fondant sur d'autres dispositions légales (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p.176).
b) Il résulte de l'article 91 OACI que le lieu de travail se trouve dans la région de domicile de l'assuré lorsqu'il existe entre le lieu de travail et le lieu de domicile une liaison par un moyen de transport public et que celle-ci n'excède pas trente kilomètres tarifaires (litt.a) ou lorsque l'assuré peut parcourir la distance séparant le lieu de travail du lieu de domicile en une demi-heure, au moyen d'un véhicule privé dont il peut disposer (litt.b). Il s'agit là, comme le texte de la loi l'indique, d'une condition alternative (Gerhards, op.cit. Band II, note 16 ad art.68-71 LACI).
Les deux sites internet consultés qui permettent de connaître le temps mis pour se rendre au moyen d'un véhicule privé d'un endroit précis à un autre, démontrent qu'il est en l'occurrence inférieur à une demi-heure. En effet, le site maporama.com indique pour se rendre de […] à La Chaux-de-Fonds à […] à Marin-Epagnier une distance totale de 27,7 km et une durée de trajet de 26 minutes à une vitesse moyenne de 62 km/h. Quant au site viamichelin.com, il indique une distance de 28 km et une durée du trajet de 28 minutes.
Il résulte de ce qui précède que l'emploi trouvé par H. auprès de la X. à Marin doit être considéré comme se trouvant dans la région de domicile. Pour ce motif, aucune contribution aux frais de déplacement n'est due et il y a lieu de confirmer la décision attaquée, par substitution de motifs.
8. Pour ces motifs, le recours doit être rejeté. Il est statué sans frais, la procédure étant en principe gratuite.
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Statue sans frais.
Neuchâtel, le 28 novembre 2003
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier Le président