Réf. : TA.2002.459+471-475-MAP/yr
A. Publié par la commune de Fenin-Vilars-Saules (ci-après la commune), notamment dans la feuille officielle du canton de Neuchâtel du 6 septembre 2002, un appel d'offres portant sur un mandat d'ingénieur pour la phase de projet et la réalisation du réseau d'évacuation des eaux a suscité plusieurs offres, dont celles présentées par O. SA (291'228 francs hors taxes), F. SA (303'050 francs hors taxes), R. SA (382'700 francs hors taxes), S. SA (193'500 francs hors taxes), A. SA (270'436 francs hors taxes) et M. SA (300'446 francs hors taxes).
L'appel d'offres précisait que l'adjudication serait faite à l'offre la plus avantageuse selon les critères spécifiés dans le dossier de soumission, lequel énumérait les critères de "sélection" pondérés suivants :
· Montant de l'offre Poids : 45 %
· Effectif du bureau Poids : 5 %
· Expérience et références Poids : 20 %
· Données relatives au bureau Poids : 15 %
· Qualité et sécurité Poids : 7 %
· Qualité du dossier Poids : 8 %
Chaque critère valait de un à quatre points selon que l'offre notée était jugée insuffisante (1 pt), inférieure au standard requis/satisfaisante (2 pts), égale au standard requis/bonne (3 pts) ou supérieure au standard requis/très bonne (4 pts).
Par décision du 27 novembre 2002, la commune a informé les soumissionnaires que le marché avait été adjugé à V. pour son offre d'un montant hors taxes de 381'200 francs.
B. O. SA, F. SA, R. SA, S. SA, A SA et M. SA interjettent séparément recours devant le Tribunal administratif contre cette décision, en concluant en particulier à son annulation, sous suite de frais et dépens. Elles reprochent notamment au pouvoir adjudicateur d'avoir violé le principe de la transparence en introduisant postérieurement au dépôt des offres un septième critère d'adjudication pondéré à 22.5 % portant sur le "nombre d'heures" et d'avoir de ce fait réduit de moitié le poids du critère "coût" par rapport à ce qui était annoncé dans le cahier de soumission. Elles critiquent par ailleurs la méthode de notation du prix adoptée par l'adjudicateur consistant à éliminer l'offre la meilleure marché et la plus chère afin d'établir une équitable moyenne puis de pénaliser toutes les offres qui s'écartaient de +/- 20 % de cette moyenne en ne leur accordant qu'un point sur le critère du coût. Elles se plaignent également de la manière dont certains critères d'adjudication ont été appréciés et notés.
Elles sollicitent par ailleurs d'urgence l'octroi de l'effet suspensif à leur recours respectif.
C. Dans ses observations, l'adjudicateur conclut, sous suite de frais et dépens, à l'irrecevabilité des recours de R. SA, A. SA, S. SA et O. SA en faisant valoir que, classées respectivement aux 5e, 6e, 7e et 8e rang, elles n'ont pas la qualité pour recourir, et au rejet des recours de M. SA et F. SA.
Défendant l'adjudication en sa faveur, V. conclut au rejet des recours.
D. Par décisions du 17 janvier 2003, la Cour de céans a octroyé l'effet suspensif aux recours.
CONSIDER A N T
en droit
1. a) Tous les recours étant dirigés contre la même décision et portant sur le même objet, ils peuvent faire l'objet d'un seul arrêt.
b) Aux termes de l'article 32 litt.a LPJA, a qualité pour recourir toute personne touchée par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Est considéré comme tel tout intérêt de fait ou juridique qui consiste en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant (ATF 121 II 39 cons.2c/aa). En matière de marchés publics, le recourant doit rendre vraisemblable les chances qu'il a d'accomplir la prestation adjugée et d'obtenir le marché dont il est question (Zufferey/Maillard/Michel, Droit des marchés publics, Fribourg 2002, p.133 ss). En l'espèce, même si les offres de R. SA, A. SA, S. SA et O. SA n'ont obtenu que les 5e, 6e, 7e et 8e rangs, celles-ci n'en font pas moins valoir des irrégularités susceptibles de mettre en cause le déroulement correct de la procédure d'adjudication, si bien que leur compétitivité n'a plus d'influence sur leur qualité pour recourir (Zufferey/Maillard/Michel, op.cit., p.134). Interjetés au surplus dans les formes et délai légaux (art.42 al.1 litt.a, 43 LCMP), les recours sont recevables.
2. La loi cantonale sur les marchés publics (LCMP), applicable en l'espèce s'agissant d'une procédure pour laquelle l'appel d'offres a eu lieu après le 1er octobre 1999 (art.48 al.1 LCMP), règle la procédure et les conditions de passation des marchés publics de construction, de fournitures et de services dans le canton (art.1 al.1). Aux termes de l'article 30 al.1 LCMP, le marché est adjugé au soumissionnaire qui a présenté l'offre économiquement la plus avantageuse. Pour en décider, le pouvoir adjudicateur prend en considération l'ensemble des éléments qui permettent de déterminer l'utilité économique de l'offre évaluée, notamment dans le rapport prestation-prix, à l'exclusion de critères étrangers au marché, propres à créer une inégalité de traitement entre les soumissionnaires (al.2). Cette réglementation a notamment pour but essentiel d'assurer une concurrence efficace entre les soumissionnaires (art.1 al.2 litt.a LCMP), de garantir l'égalité de traitement à tous les soumissionnaires et d'assurer l'impartialité de l'adjudication (litt.b), d'assurer la transparence des procédures de passation des marchés (litt.c) et de permettre une utilisation parcimonieuse des deniers publics (litt.d). Pour ce faire, le pouvoir adjudicateur est tenu d'énumérer par avance et dans l'ordre d'importance tous les critères d'adjudication qui seront pris en considération lors de l'évaluation des soumissions; à tout le moins doit-il spécifier clairement par avance l'importance relative qu'il entend accorder à chacun d'entre eux, afin de prévenir tout risque d'abus et de manipulations de sa part (ATF 125 II 101). Il en résulte que l'adjudicateur doit dès lors a fortiori s'en tenir aux critères qu'il a ainsi préalablement définis lui-même et ne pas en changer entre le moment où il les a annoncés aux soumissionnaires et celui où il les utilise pour fixer son choix parmi les offres (JAAC 2000, 64.30). Par ailleurs, lorsqu'il entend introduire, dans l'évaluation des offres, un ou plusieurs sous-critères d'adjudication, le pouvoir adjudicateur doit les porter à la connaissance des soumissionnaires dans la même mesure que les critères d'adjudication proprement dits (Galli/Moser/Lang, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, p.187 ch.399, p.207 ch.444-445, p.224 ch.480 et la référence à un arrêt non publié du Tribunal fédéral du 24.08.2001 [2P.299/2000]).
3. a) En l'espèce, le dossier remis aux soumissionnaires mentionnait des critères de "sélection" et leur pondération de la manière suivante montant de l'offre (45 %), effectif du bureau (5 %), expérience et références (20 %), données relatives au bureau (15 %), qualité et sécurité (7 %) et qualité du dossier (8 %). Au moment de la notation des offres, l'intimée a toutefois introduit le critère supplémentaire du "nombre d'heures", avec une pondération de 22.5 %, et a réduit d'autant l'importance accordée au critère du montant de l'offre. A cet égard, elle soutient que la question des heures ne constituait ni un critère ni un sous-critère mais "un élément qui permet(tait) de se rendre compte du montant réel de l'offre déposée par le soumissionnaire" conformément aux nouvelles directives SIA. Il n'y a cependant pas lieu d'examiner ici le nouveau modèle de calcul du temps développé par un comité ad hoc de la direction de la SIA. Car, indépendamment de la question de savoir si et dans quelle mesure les parties à la procédure d'adjudication pourraient être liées par de telles directives, qui peut rester indécise, les règlements concernant les prestations et les honoraires de la SIA révisés en fonction de ce modèle ne sont pas encore entrés en vigueur (v. circulaire du mois de novembre 2002 à l'attention des membres SIA). Cela étant, la problématique relative à la prise en compte, au stade de l'évaluation des offres, d'un critère non communiqué dans le dossier de soumission a été traitée par le Tribunal fédéral en particulier dans un arrêt du 6 mai 2001 (2P.146/2001), dont quelques extraits sont publiés dans la revue du droit de la construction (DC 2002, p.163 no S45). Amenée à se prononcer sur la nature du critère "clarté et cohérence de la présentation du prix" introduit a posteriori dans un marché de construction, notre Haute Cour a estimé qu'il ne constituait pas un critère à part entière exorbitant du critère principal du prix de l'offre, attendu que "comparer les prix des offres ou comparer les prix des articles - (...) - composant le prix de l'offre revient à considérer le même critère". Prétendre le contraire reviendrait, selon cet arrêt, à interdire au pouvoir adjudicateur de comparer le détail du prix de l'offre, ce qui aboutirait "à considérer les offres déposées dans la procédure d'adjudication en cause sur la seule base des prix en francs, sans tenir compte de la justesse et de la sécurité de leur calcul, alors qu'en l'espèce leur examen a démontré des différences notables".
b) Dans le cadre d'un mandat d'ingénieur, le montant d'une offre correspond en principe au nombre d'heures estimé pour l'accomplissement du mandat multiplié par le tarif horaire. Selon la jurisprudence précitée, comparer le prix des offres déposées reviendrait donc à comparer le nombre d'heures prévu pour l'exécution du marché et le tarif horaire. Tel n'est toutefois pas la fonction attribuée au critère du nombre d'heures, auquel d'ailleurs l'adjudicateur a accordé une importance égale à celui du montant de l'offre (22.5 %). Selon le document "notation des critères" (D.6a, p.6), quatre points étaient attribués aux soumissionnaires qui avaient évalué correctement le temps et qui avaient réparti équitablement le nombre d'heures parmi les personnes affectées au mandat (chef de projet, technicien, directeur des travaux, dessinateur, personnel administratif, apprenti). Comparer le nombre d'heures ou comparer le prix de l'offre ne revenait dès lors pas, dans le cas particulier, à considérer le même critère, soit celui du montant de l'offre. En effet, en confrontant les offres présentées (à l'exception de celles des bureaux G. et N.), on s'aperçoit qu'ont obtenu 3.5 points des offres qui, globalement (phases étude + réalisation), ont évalué assez largement le temps consacré au mandat (R. SA 3830 heures / 3770 heures/ 3750 heures) et dont les prix offerts, toutes taxes comprises, s'avèrent être les plus élevés des offres déposées (R. SA 428'256 francs/ B. 458'806 francs/ V. 426'578 francs). A l'inverse, aux offres ayant obtenu moins de points correspondent un nombre d'heures allant de 3540 (F. SA) à 2420 (S. SA) et des prix variant entre 334'594 francs (M. SA) et 208'206 francs (S. SA). Cette démonstration tend à confirmer que les critères du prix et des heures ne se confondaient pas et étaient appréciés indépendamment l'un de l'autre. Une offre chère n'était pas désavantagée sur le critère du nombre d'heures et une offre financièrement avantageuse n'était pas privilégiée.
c) Au demeurant, la notation semble avoir relevé pour une grande part d'éléments indéterminables. Objectivement, rien n'explique en effet l'attribution, pour la phase "réalisation", de quatre points tant à R. SA qu'à B. alors que, excepté en ce qui concerne la direction des travaux, le nombre d'heures sur chaque poste variait entre 250 et 120 heures, et les deux points attribués par exemple à A. SA, qui proposait pourtant sur la plupart des postes un nombre d'heures situé dans les limites définies par les deux soumissionnaires les mieux notés.
Certes, il n'appartient pas au Tribunal administratif - qui en serait bien incapable – de se prononcer sur la manière dont les heures devaient idéalement être réparties sur chaque poste. Il n'en demeure pas moins cependant que ce critère doit être considéré comme un critère à part entière, qu'il eût incombé au pouvoir adjudicateur de communiquer aux soumissionnaires, avec sa pondération, préalablement au dépôt des offres, afin de prévenir toute équivoque à cet égard. Ne l'ayant pas fait, l'intimée ne saurait adjuger le marché en cause sur la base d'un tel critère, différent de ceux qui avaient été annoncés dans le dossier de soumission.
4. a) Les recourantes critiquent par ailleurs la méthode de notation du prix adoptée par la commune consistant à éliminer l'offre dont le prix était le plus bas et celle dont le prix était le plus élevé dans le calcul d'une moyenne des prix offerts dite "équitable", puis à pénaliser les offres qui s'écartaient de +/- 20 % de cette moyenne en ne leur accordant qu'un seul point, les offres restantes obtenant 2 ou 3 points et la meilleure marché 4 points.
Sauf en ce qui concerne des biens largement standardisés, pour lesquels l'adjudication peut se faire exclusivement sur la base du prix, l'offre la meilleure marché n'est pas nécessairement la plus avantageuse compte tenu des critères prédéfinis par le pouvoir adjudicateur. Il n'en demeure pas moins que, considéré isolément, le critère du prix doit favoriser les offres financièrement attractives. Lorsque la méthode de notation du prix conduit à attribuer aux offres dont les prix sont avantageux de mauvaises notes, le critère du prix devient obsolète (DC 2002, p.75 no S11 avec note). Il n'est ainsi pas acceptable de désavantager à l'avance les offres les plus basses en adoptant une méthode de notation du prix qui pénalise les soumissionnaires s'écartant d'un certain pourcentage de la moyenne des autres offres (v. Zufferey/Maillard/Michel, op.cit., p.122, Galli/Moser/Lang, op.cit., p.266 ch.544 ss ; DC 2002, p.75 no S10 et la note, p.76).
b) En l'espèce, la méthode adoptée par la commune intimée est critiquable à plus d'un titre. Considérant en premier lieu que l'offre la plus basse (S. SA 208'206 francs) et l'offre la plus élevée (G. 814'865 francs) étaient "absurdes et pas sérieuses", elles ont été écartées afin d'établir une moyenne dite "équitable".
Or, si la LCMP ne contient pas de réglementation relative aux offres anormalement basses, il ne s'agit pas d'une lacune mais d'une volonté du législateur neuchâtelois qui, s'inspirant des recommandations de la Commission de la concurrence, a renoncé à introduire une clause d'exclusion pour les soumissions particulièrement basses. Une exclusion ne peut dès lors s'envisager que s'il est manifeste que l'offre du soumissionnaire ne lui permettra pas de garantir la parfaite exécution du contrat ou que son entreprise ne pourra y survivre, ce qui compromettrait également toutes les actions ou prétentions ultérieures en garantie (BCG 1998-1999, vol.II, p.2356). Dès lors, même si l'offre de S. SA (208'206 francs) était inférieure d'environ 30 % à la deuxième offre meilleure marché (A. SA : 299'718 francs), cela ne signifiait pas encore qu'elle devait être écartée sans que le soumissionnaire concerné ait été mis en mesure de démontrer qu'il pouvait satisfaire aux modalités du marché, en d'autres termes qu'il lui était normalement possible d'exécuter le travail selon les règles de l'art (à ce sujet v. RDAF 2002 I, p.162). De même, ignorer l'offre de G. (814'865 francs) sans autre motif que son prix trop élevé relevait de l'arbitraire.
c) Au nom de la sécurité de la commune "sur un travail durant environ 10 ans" (D.6a "notation des critères, p.8), les offres qui s'écartaient de +/- 20 % de cette moyenne "équitable", fixée à 397'828.83 francs, étaient pénalisées et n'obtenaient qu'un seul point. Parmi les offres restantes, la meilleure marché s'adjugeait quatre points, la suivante trois points et les autres deux points. Ont ainsi obtenu respectivement quatre et trois points l'offre de F. SA d'un montant de 326'081 francs et celle de M. SA d'un montant de 334'594 francs. Trois offres ont reçu deux points, à savoir celle de l'adjudicataire (426'578 francs), de R. SA (428'256 francs) et de B. (458'806 francs). Or, cette méthode conduit à un résultat absurde. On observe en effet que les trois offres ayant obtenu deux points sont de 30.8 % (V.), de 31.33 % (R. SA) et de 40.7 % (B.) supérieures à l'offre la mieux notée (F. SA). A l'opposé, les offres de O. SA (313'361 francs), d'A. SA (299'718 francs) et de S. SA (208'206 francs), pourtant inférieures de 4 %, 8.1 % et 36.15 % à l'offre de F. SA, n'ont obtenu qu'un seul point. Une telle méthode ne peut être que condamnée et l'intimée renvoyée à réaliser une nouvelle notation des prix en fonction d'une méthode qui traduise de manière objective les écarts réels entre les prix des offres et qui ne fausse pas le résultat de manière à rendre inopérant le critère du prix.
5. Doutant de la capacité de l'intimée à pouvoir fixer objectivement à l'avance le standard requis pour chaque critère, plusieurs recourantes soutiennent par ailleurs que, en violation du principe de la transparence, celui-ci a été fixé seulement après un examen comparatif des offres.
Selon le dossier de soumission, chaque critère d'adjudication valait aux soumissionnaires un point si leur offre était jugée insuffisante, deux points si elle était inférieure au standard requis ou satisfaisante, trois points si elle correspondait au standard requis ou était bonne et quatre points si elle était jugée supérieure au standard requis ou très bonne. Dans le document "notation des critères" (D.6a, p.1-9), la commune a défini pour chaque critère les exigences correspondant à l'attribution des points. Selon Esseiva, il convient de ne pas trop restreindre le pouvoir d'appréciation de l'adjudicateur dans la mesure où si, au stade de l'appel d'offres, celui-ci fait un pronostic sur le profil idéal de l'adjudicataire, ce pronostic peut se révéler faux une fois que les offres ont été analysées. L'adjudicateur devrait alors pouvoir corriger le niveau de ses exigences pour autant que cette démarche s'inspire de motifs objectifs et n'ait pas pour but de discriminer un ou plusieurs soumissionnaires (DC 2001, p.67, note ad S14). Outre que ni la LCMP ni son ordonnance n'exige du pouvoir adjudicateur qu'il communique aux soumissionnaires son échelle de notes, aucun élément ne permet, en l'espèce, de retenir, ainsi que semble le suggérer implicitement les recourantes, que les standards requis auraient été fixés en fonction de l'offre de l'adjudicataire, même si celui-ci a obtenu le maximum de points sur la plupart des critères.
Autre en revanche est la question de savoir si, en fonction de ses exigences, l'intimée a fait ou non preuve d'arbitraire dans la notation des offres.
6. a) En matière de marchés publics, le pouvoir d'examen du tribunal varie en fonction de la nature des griefs invoqués. Il est ainsi reconnu que le pouvoir adjudicateur dispose d'une grande liberté d'appréciation lors de l'évaluation des offres. Partant, le Tribunal administratif – qui ne peut au demeurant pas revoir l'opportunité d'une décision sauf exceptions prévues par la loi (art.33 litt.d LPJA) - ne peut revoir l'appréciation des prestations offertes sur la base des critères d'adjudication qu'avec une retenue particulière, parce qu'une telle appréciation suppose souvent des connaissances techniques, qu'elle repose nécessairement sur une comparaison des offres présentées par l'ensemble des soumissionnaires et qu'elle comporte aussi, inévitablement, une composante subjective de la part du pouvoir adjudicateur. Sur ce point, le pouvoir d'examen de l'autorité judiciaire sera pratiquement restreint à l'arbitraire (ATF 125 II 86 cons.6).
b) Critère de l'effectif du bureau
Selon les exigences de l'intimée sur ce critère, une excellente diversité dans la qualification des personnes, chaque phase possédant les personnes qualifiées, donnait droit à 4 points (D.6a : notation des critères, p.1), qui n'ont été attribués qu'à l'offre de l'adjudicataire. A la lumière du dossier, il apparaît que la commune a toutefois retranscrit de manière erronée l'effectif prévu par celui-ci pour le mandat en cause. Il résulte en effet du dossier technique de l'offre de V. (D.6b) que sont mis à disposition du mandat non pas huit personnes comme indiqué à tort par l'intimée mais quatre, soit un seul ingénieur diplômé (au lieu de deux), un seul technicien (au lieu de deux), un directeur des travaux, aucun dessinateur (au lieu de deux) et une personne du secteur administratif. Les points attribués à l'adjudicataire sur ce critère se révèlent dès lors sujets à caution. Il appartiendra donc au pouvoir adjudicateur de procéder sur ce critère à une nouvelle évaluation de l'offre de l'adjudicataire.
En ce qui concerne F. SA, S. SA et A. SA, la notation de leur offre (3 points) ne prête pas flanc à la critique En effet, sauf à comparer leur notation à celle de l'adjudicataire, dont la justesse est précisément remise en cause, les recourantes ne prétendent pas que leur offre remplissait à tous égards les exigences correspondant à l'attribution d'une note supérieure.
La notation respective des offres de R. SA et M. SA est en revanche difficilement compréhensible. Celles-ci n'ont en effet recueilli chacune que 2 points, ce qui correspondait selon les exigences de l'adjudicateur à une "diversité moyenne des personnes", alors même que l'une et l'autre proposaient pour l'exécution du mandat du personnel de qualifications différentes. Dans la mesure où ces deux évaluations ne paraissent objectivement pas conformes à l'échelle des notes établie par l'intimée, elles ne sauraient être maintenues et devront faire l'objet d'un réexamen.
c) Critère de l'expérience et des références
F. SA, R. SA et S. SA voient, à tort, une omission de la part de l'adjudicateur dans le fait que, sur ce critère, l'échelle des notes ne prend pas en considération un travail ancien en rapport avec le mandat. Un marché devant être configuré selon les besoins de l'adjudicateur (Zufferey/Maillard/Michel, op.cit., p.100) il n'appartient en effet pas aux soumissionnaires de lui dicter le contenu de son échelle de notes. Au surplus, on observe que si F. SA et R. SA n'ont cité aucune référence ancienne qui soit en rapport avec le mandat en cause - si bien que leurs griefs tombent à faux - S. SA a obtenu 4 points à la seule référence ancienne qu'elle a citée (1982-1992), preuve en est que malgré son caractère ancien l'ouvrage en question a été considéré comme supérieur au standard requis. Quant à O. SA, elle ne fournit pas d'éléments susceptibles de faire apparaître l'appréciation de l'intimée inéquitable au regard des exigences retenues, de sorte que la Cour de céans n'a aucun motif de s'en écarter.
A. SA se plaint par contre à juste titre du nombre de points obtenus sur ce critère à savoir 2.4, fixés sur une moyenne de cinq références, alors même qu'elle n'a présenté que trois références, qui lui ont chacune valu 4 points (3 x 4 : 5 = 2.4). Dans le dossier de soumission, il était demandé aux soumissionnaires de ne fournir "qu'un maximum de 5 références d'objets similaires". Ainsi formulée, cette requête laissait entendre que les soumissionnaires avaient la liberté de déposer au minimum une seule référence et au maximum cinq références sans que cela puisse avoir une quelconque influence sur la notation. Sur les dix soumissionnaires, seule A. SA n'a pas présenté le maximum de références autorisé. L'égalité de traitement eût donc commandé que l'adjudicateur l'invite à déposer deux autres références au lieu de lui faire supporter les conséquence de son imprévoyance. Il appartiendra ainsi à la commune de combler cette lacune dans le cadre du renvoi.
d) Critère de la présentation du bureau
Si R. SA conteste sa notation (2.67 points), elle n'apporte toutefois pas la moindre argumentation tendant à démontrer que l'appréciation de son offre est sur ce point arbitraire, de sorte qu'il ne sera pas entré en matière.
A l'inverse, les critiques de F. SA, portant plus particulièrement sur la notation de son offre sur le sous-critère de "la capacité de suppléance", sont pleinement justifiées. Dans la mesure où celle-ci a expressément inclus des suppléants dans son effectif prévu pour le mandat, le seul point obtenu sur ce sous-critère, qui correspond dans l'échelle de notes à "pas de possibilité de remplacer les personnes" paraît pour le moins inique. Il incombera dès lors à l'intimée de procéder à une nouvelle évaluation.
e) Critère de la qualité et de la sécurité
F. SA, R. SA et A. SA contestent leur notation au motif que l'intimée a porté son évaluation principalement sur l'analyse des risques et leur vérification. Indépendamment des garanties de qualité qui sont exposés spécifiquement dans le dossier de soumission, lesdites recourantes considèrent qu'étant certifiées ISO 9001, elles devaient obtenir le maximum de points sur ce critère.
Cependant, comme exposé plus haut, le choix des exigences propres à chaque critère ne dépend que de l'adjudicateur, qui seul connaît ses besoins (v. référence précédente). Dans le cahier des charges, la commune a clairement précisé ce qu'elle attendait des soumissionnaires sur le critère "qualité et sécurité". Il s'agissait premièrement d'exposer les éléments clés de l'organisation de l'entreprise, "qui mettent en avant un concept de qualité, avec une analyse des risques et une énumération des activités ayant une incidence sur la qualité, du point de vue du soumissionnaire, afin de satisfaire aux exigences requises à un coût raisonnable". Deuxièmement, les soumissionnaires étaient invités à présenter les "dispositions prises pour la vérification des mesures de sécurité, en fonction de l'analyse de risque du soumissionnaire".
Considérant que sur les deux volets de ce critère F. SA et R. SA proposaient une "approche et analyse moyenne des risques et une correction moyenne des dangers", l'intimée leur a attribué à chacune deux points. Compte tenu des exigences requises, les intéressées ne démontrent pas en quoi l'adjudicateur aurait abusé de son large pouvoir d'appréciation dans l'évaluation de leur offre.
Quant aux griefs de A. SA, ils sont sans pertinences, celle-ci ayant recueilli sur ce critère le maximum de points. Elle est ainsi malvenue de s'en plaindre.
7. Les irrégularités constatées, en particulier l'adjonction au moment de l'évaluation des offres d'un nouveau critère ou sous-critère d'adjudication non communiqué aux soumissionnaires et l'utilisation d'une méthode de notation du prix qui ôte tout son sens au critère du prix, sont suffisamment graves pour justifier, à elles seules, l'annulation de la procédure d'adjudication.
Les recours doivent ainsi être admis et la cause renvoyée au pouvoir adjudicateur afin qu'il adjuge le marché sur la base des critères d'adjudication et de leur pondération tels qu'ils étaient énoncés dans le dossier d'appel d'offres remis aux soumissionnaires. L'intimée procédera en outre à une nouvelle évaluation des offres de V., de R. SA et de M. SA sur le critère "effectif du bureau" (v. cons.6 litt.b), de celle de A. SA sur le critère "expérience et références" (v. cons.6 litt.c), et de celle de F. SA sur le critère "présentation du bureau/suppléance" (v. cons.6 litt.d). En ce qui concerne le critère du montant de l'offre, il revient à l'intimée d'adopter une méthode de notation qui traduise les écarts réels de prix entre toutes les offres présentées (à ce sujet v. Pictet/Bollinger, Aide multicritère à la décision, in DC 2000, p.63) en tenant compte des remarques formulées sur ce point au considérant 4 ci-devant.
8. Aucuns frais ne seront mis à la charge des recourantes qui obtiennent gain de cause (art.47 al.1 et 2 LPJA). M. SA peut en outre prétendre une indemnité de dépens. En ce qui concerne A. SA, F. SA, R. SA et S. SA, qui ne sont pas formellement représentées, l'assistance probable d'un juriste dans la rédaction de leurs recours au demeurant pratiquement identiques justifie l'octroi d'une indemnité de dépens fixée globalement pour ces quatre recourantes, ex æquo et bono, à 1'000 francs, soit 250 francs pour chacune, l'anonymat de leur mandataire ne permettant pas de s'assurer du respect de la législation et des règles professionnelles.
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Admet les recours, annule la décision attaquée et renvoie la cause à l'intimée pour nouvelle décision selon les considérants.
2. Statue sans frais et ordonne la restitution aux recourantes de leurs avances de frais.
3. Alloue, à la charge de l'intimée, les indemnités de dépens suivantes : 250 francs à A. SA, 250 francs à F. SA, 250 francs à R. SA, 250 francs à S. SA, 2'000 francs à M. SA
Neuchâtel, le 28 mai 2003
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier Le président