Réf. : TA.2001.398+2002.272-AMTC/yr
A. P. a déposé une demande de permis pour la construction, dans la zone d'ancienne localité à Auvernier, sur les parcelles U, V, W, X et Y, d'un hangar viticole avec dortoir pour personnel temporaire, ainsi que d'habitations individuelles groupées (cinq maisons mitoyennes). La mise à l'enquête du projet a entraîné plusieurs oppositions, dont celle de Q., propriétaire de la parcelle Z. contiguë comportant une vigne. La prénommée a fait valoir que le projet d'habitations groupées se situerait à 2,3 mètres de sa vigne au lieu des 10 mètres requis par la loi; que les gabarits appliqués de 75° étaient contraires aux exigences du règlement d'aménagement communal, prévoyant des gabarits de 40° ou de 60°; que diverses autres prescriptions, telles que la préservation du site, la conception des toitures ou la hauteur des constructions, n'étaient pas respectées.
Se fondant en particulier sur le préavis favorable de la commune et du service de la viticulture, le Département de la gestion du territoire, par décision spéciale du 22 octobre 2001, a écarté l'opposition dans la mesure où elle concernait la distance par rapport à la vigne, et accordé la dérogation nécessaire à la réalisation du projet. Il a relevé que selon ledit service et une étude d'ombres portées effectuée par l'architecte, la vigne subirait une perte d'ensoleillement tolérable, et que par ailleurs il s'agissait d'une vigne isolée, située en zone d'urbanisation.
B. Q. interjette recours devant le Tribunal administratif contre cette décision, concluant à l'annulation de celle-ci et au refus de la dérogation. Elle fait valoir, en bref, que le projet entraîne une perte d'ensoleillement fatale à sa vigne; qu'on peut exiger de l'auteur du projet qu'il modifie les plans; que le projet ne présente pas de caractère d'utilité publique qui devrait l'emporter sur la protection de sa vigne.
Le Département de la gestion du territoire et le Conseil communal d'Auvernier concluent au rejet du recours.
C. Par décision du 25 octobre 2001, la Commune d'Auvernier a par ailleurs levé l'opposition de Q. relative à tous les autres griefs qu'elle soulevait, et en particulier en ce qui concerne le respect des gabarits. Sur ce dernier point, elle a exposé que la réglementation invoquée par l'intéressée n'était plus en vigueur et que le gabarit légal applicable était bien de 75°.
Sur recours de Q., le Département de la gestion du territoire a confirmé cette décision en date du 20 juin 2002. Il a retenu, en résumé, que si le règlement d'aménagement communal prévoit que dans certains cas le gabarit de 60° peut être substitué à celui de 40° selon la loi sur les constructions, cela concerne uniquement les gabarits côté rue et non pas entre les fonds voisins, où les gabarits légaux sont applicables; que, de plus, la loi sur les constructions à laquelle il est fait référence dans ce règlement a été abrogée et que ce renvoi est ainsi caduc, le gabarit de 40° n'étant plus reconnu de surcroît par la nouvelle loi; que le fait qu'un gabarit de 60° est applicable sur la parcelle voisine, située en zone d'habitation de moyenne densité, n'y change rien.
D. Q. interjette recours devant le Tribunal administratif contre cette dernière décision également, concluant à l'annulation de celle-ci et demandant de "refuser le projet en tant qu'il ne respecte pas les règles de gabarits applicables en l'espèce", savoir 40° ou 60°. Ses motifs seront repris, autant que besoin, dans les considérants qui suivent.
Dans leurs observations sur le recours, le Département de la gestion du territoire ainsi que le Conseil communal d'Auvernier concluent au rejet du recours.
E. Par ordonnance du 22 janvier 2002, l'instruction du recours contre la décision du 22 octobre 2002 avait été suspendue jusqu'à ce que le département se soit prononcé sur le recours dirigé contre la décision communale.
CONSIDER A N T
en droit
1. Vu la connexité des causes et l'identité des parties, les deux recours peuvent faire l'objet d'un seul arrêt. Interjetés dans les formes et délai légaux, les deux recours sont recevables.
2. a) Selon l'article 17 al.1 litt.b LCAT, la distance des constructions par rapport à une vigne est définie par les articles 8 et 9a de la loi sur la viticulture. Selon cette loi, aucun ouvrage de génie civil dépassant le niveau du sol ne peut être édifié à une distance inférieure à 20 mètres de la limite d'un immeuble viticole (art.8 al.1). Dans le cas des vignes isolées, cette distance est réduite à 10 mètres (art.8 al.3). Les distances minimales prévues aux articles 8 et 9 peuvent être réduites par le département, après avoir entendu les propriétaires fonciers intéressés, dans la mesure où la culture de la vigne avoisinante n'en est pas notablement gênée (art.9a).
Il est constant que la part du bien-fonds de la recourante consacrée à la viticulture est à considérer comme une vigne isolée (art.2 a contrario de la loi sur la viticulture), que la limite à respecter pour les nouvelles constructions est de 10 mètres et que le projet du tiers intéressé se situe en-deçà de cette limite (2,3 mètres). Il s'agit donc de déterminer si une dérogation à la distance minimale pouvait être accordée en application des dispositions légales précitées.
b) L'octroi d'une dérogation suppose l'existence d'une situation spéciale et doit répondre à l'intérêt public (Macheret, La dérogation en droit public de la construction – règle ou exception ?, in Mélanges Grisel, 1983, p563-564). La réduction d'une distance prescrite par le droit public a en effet le caractère d'une exception; elle doit donc se justifier par des arguments suffisamment importants. Il est constant que, de par leur nature, des dérogations ne sauraient être accordées qu'à titre exceptionnel, si l'on veut éviter qu'elles ne deviennent la règle. Il faut donc pour le moins démontrer que la ratio legis ne s'oppose pas, dans le cas particulier, à ce que la distance soit inférieure à la limite minimale fixée par la loi (RJN 1992, p.222 et les références citées). La dérogation ne peut tendre qu'à l'assouplissement des exigences légales lorsque, dans un cas particulier, leur application stricte se révélerait contraire à l'intérêt public ou porterait une atteinte excessive aux intérêts d'un propriétaire, sans que l'intérêt public ou l'intérêt des voisins le justifient (RJN 1990, p.170 et les références citées). Il faut donc mettre en balance d'une part l'intérêt privé à la réalisation des ouvrages projetés et d'autre part l'intérêt public à l'application stricte de la loi et l'intérêt privé des propriétaires voisins au respect par les tiers des règles qu'ils doivent eux-mêmes observer (ATF 99 Ia 138 cons.7a).
c) En l'espèce, l'intérêt du tiers intéressé est important puisque, en cas de non-octroi de la dérogation, il devrait réduire les dimensions de son projet, savoir supprimer l'une des maisons mitoyennes prévues.
L'intérêt public ne s'oppose pas à ce que la dérogation soit accordée. En effet, il ressort clairement de la loi sur la viticulture que la protection des vignes isolées ne revêt pas une importance prépondérante aux yeux du législateur. Cette volonté s'exprime notamment dans le fait que les limitations en matière de constructions sont moins sévères en bordure des vignes isolées (art.8 al.3) que dans le voisinage des autres biens-fonds viticoles (art.8 al.1 et 2). Une telle différence de traitement est justifiée, car à vues humaines la collocation d'un immeuble dans une zone viticole est définitive; le statut de droit public d'une vigne isolée sur le plan de l'aménagement du territoire ne l'est en revanche pas (BGC 1976-1977, vol.142, p.484). De plus, selon l'article 9a de la loi, la dérogation est exclue seulement pour les constructions qui gênent notablement la culture des vignes avoisinantes, les autres constructions en zone à bâtir devant pouvoir être acceptées, pour des raisons d'utilisation judicieuse du sol (v. rapport du Conseil d'Etat à l'appui de la LCAT, BGC 1991, vol.157 II, p.1176). Or, le critère de la "gêne notable" est bien moins restrictif que celui de l'intérêt public, utilisé dans la plupart des dispositions instaurant un régime dérogatoire aux distances minimales prévues par la loi (v. art.56a de la loi sur les routes et voies publiques : "sécurité des usagers"; 17 al.2 LCAT : "intérêt public important"; 16 al.3 de la loi sur les forêts, etc.). On notera au surplus que tant le service de l'aménagement du territoire que le service de la viticulture ont préavisé favorablement à la demande de dérogation.
Quant à l'intérêt de l'opposante, il consiste à éviter toute perte d'ensoleillement qui limiterait le rendement de sa vigne. Or, il résulte du plan des ombres portées établi par l'architecte du tiers intéressé – que la recourante ne conteste pas et auquel on doit accorder une pleine valeur probante – que l'ombre de la nouvelle construction ne couvrira qu'une petite partie de la parcelle cultivée, ainsi que des garages se trouvant sur cet immeuble, et ce essentiellement en fin de journée. Dans son préavis, le service de la viticulture a d'ailleurs estimé que la perte d'ensoleillement pouvait être considérée comme tolérable. Dès lors, la pesée des intérêts en présence conduit à confirmer l'octroi de la dérogation accordée par le département.
3. En ce qui concerne la levée de l'opposition par l'autorité communale, seule est litigieuse la question des gabarits. Le projet applique, à la limite du fonds avec celui de la recourante, situé à l'est, un gabarit de 75°, ce qui est conforme, ainsi que l'ont constaté l'autorité communale et le département, à l'article 31 al.1 RELCAT, s'agissant de la direction est-ouest / ouest-est et d'une construction de moins de 20 mètres de haut. La recourante ne le conteste pas mais excipe de l'article 13.02 (relatif à la zone d'ancienne localité dans laquelle se situe le projet) ch.7, dernier alinéa, du règlement d'aménagement communal (RA) selon lequel "Dans certains cas, le gabarit de 60° peut être substitué à celui de 40° selon la LC, article 116", et en déduit que les gabarits "doivent être de 40°, voire dans certains cas de 60°".
Cette affirmation est manifestement sans fondement, pour plusieurs raisons. D'une part, la disposition en cause se réfère à l'article 116 al.3 de la loi sur les constructions du 12 février 1957, aujourd'hui abrogé, selon lequel dans les anciennes rues, les règlements communaux peuvent substituer le gabarit de 60° à celui de 45°. Ce dernier était prévu, selon les articles 112 et 114 al.1 de la loi, seulement pour la direction générale sud-nord dans le cas des bâtiments ne dépassant pas 8 mètres de hauteur à la corniche, et dans le cas des façades, jusqu'à 20 mètres de haut, élevées sur un alignement, le gabarit étant déterminé depuis l'alignement opposé. Sous réserve de l'article 116 al.2 inopérant en l'espèce puisque la Commune n'avait pas prévu de gabarits spécifiques en zone d'ancienne localité, la loi ne prévoyait pas un gabarit de 40°, et le règlement communal contient sur ce point une erreur rédactionnelle. Or, selon l'ancienne loi, pour les bâtiments jusqu'à 8 mètres de hauteur à la corniche comme en l'espèce (actuellement 9m; art.31 RELCAT), dans les directions générales nord-sud, est-ouest et ouest-est, était applicable un gabarit de 75° (art.112 in fine), de sorte que le projet litigieux serait conforme à l'ancienne loi également, si elle était encore applicable.
D'autre part, le conseil communal, qui est le mieux placé pour connaître le sens de la disposition en cause, observe ce qui suit : l'article 13.02 ch.7 RA concerne les reconstructions et constructions nouvelles en zone d'ancienne localité. Il pose le principe de la prédominance de l'ordre contigu, voire l'impose en cas de reconstruction de bâtiments existants (§ 2). A son paragraphe 4, et sous le titre "hauteur", il fixe certaines règles pour les "maisons à reconstruire" et précise à ce sujet que "dans certains cas, le gabarit de 60° peut être substitué à celui de 40° selon la LC, art.116". Cette précision n'a de sens que par rapport à l'harmonisation de la hauteur des corniches et des faîtes des maisons à reconstruire avec celles de bâtiments existants, soit dans le cas où l'ordre contigu est obligatoire. Pour les nouveaux bâtiments à construire en zone d'ancienne localité, le règlement communal ne fixe aucun gabarit. On ne voit pas que le libellé du dernier paragraphe de l'article 13.02 ch.7 puisse signifier qu'il y a lieu d'appliquer à tout nouveau bâtiment un gabarit de 40° et, à défaut d'autres précisions, pour tous les côtés et quelle que soit l'orientation de ce bâtiment, au risque de rompre l'unité de la zone que cette réglementation est précisément destinée à préserver. Le règlement communal renvoie implicitement à la législation cantonale pour ce qui est des gabarits (art.31 RELCAT; précédemment art.113 de l'ancienne loi sur les constructions).
Ces explications de l'autorité communale, auxquelles il n'y a rien à ajouter, sont entièrement convaincantes et il y a lieu de s'y rallier. Enfin, le département a exposé à juste titre que le fait qu'un gabarit de 60° est applicable sur la parcelle contiguë, appartenant à la recourante et située en zone d'habitation de moyenne densité, n'y change rien. Car, sous réserve du cas particulier prévu par l'article 32 RELCAT pour les parcelles en limite de zone agricole, chaque fonds est soumis à la réglementation propre à la zone dans laquelle il se trouve.
4. Les décisions entreprises ne sont ainsi pas critiquables et doivent être confirmées, ce qui conduit au rejet des deux recours, sous suite de frais à charge de la recourante qui succombe (art.47 al.1 LPJA).
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette les recours.
2. Met à la charge de la recourante un émolument de décision de 1'000 francs et les débours par 100 francs, montants compensés par ses avances de frais.
Neuchâtel, le 24 juillet 2003
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier Le président