Réf. : TA.2001.426-AMTC
A. A. est propriétaire des articles X et Y, sis en zone d'habitation à faible densité, du cadastre de Villiers. Le 31 août 2000, il a déposé, au moyen du formulaire pour constructions ou installations de minime importance, une demande d'un permis de construire un garage double. Selon les renseignements fournis par l'architecte mandaté, les traces au sol des gabarits du garage projeté croisaient celles de l'habitation individuelle existante et la distance requise supérieure ou égale à 7.5 mètres entre une surface combustible et une surface non combustible n'était pas respectée, de sorte qu'une dérogation à l'article 24 du règlement d'exécution de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire (RELCAT) a été requise conjointement. Aucune opposition n'a été formulée durant la mise à l'enquête publique, du 15 septembre au 5 octobre 2000. Le 18 octobre 2000, le service de l'aménagement du territoire (SAT) a émis un préavis défavorable. Par courrier du 31 du même mois, le Conseil communal de Villiers a soumis des plans modifiés au SAT, en donnant quant à lui un préavis favorable.
Par décision du 23 novembre 2001, le Département de la gestion du territoire a refusé son approbation à la dérogation requise, motif pris que, malgré l'absence d'opposition de voisins et le préavis favorable de la commune de Villiers, aucune circonstance particulière ne justifiait l'implantation du garage à l'endroit projeté.
B. A. interjette recours contre cette décision devant le Tribunal administratif. Il conclut à l'annulation de la décision du DGT, implicitement, et à l'octroi de la dérogation en cause. Il expose, en substance, que le positionnement du garage ne lèse ni le propriétaire du bien-fonds, ni ses voisins – vu le respect des distances par rapport aux limites de propriétés – et que la topographie permet de façon évidente la construction en cause. Selon lui, ni l'intérêt public, ni l'esthétique du quartier ne sont lésés. Il se prévaut de l'avis favorable du Conseil communal de Villiers et de l'absence d'opposition de tiers. Par ailleurs, la situation géographique et météorologique de la commune justifierait la construction de places protégées pour les voitures. Il fait encore valoir que l'implantation d'un garage double sur une autre partie de la parcelle concernée nécessiterait une dérogation ou la suppression de fenêtres.
C. Le département intimé propose le rejet du recours, renonçant à formuler des observations et renvoyant ainsi à la motivation de la décision querellée.
D. Par courriers des 14 février et 25 avril 2002, le recourant a informé la Cour de céans de la construction effective des garages concernés et en a déposé trois photographies.
CONSIDER A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) En vertu de l'article 59 al.1 litt.c de la Loi cantonale sur l'aménagement du territoire (LCAT), le plan d'aménagement communal doit contenir une disposition concernant les gabarits. Selon l'article 18 du règlement d'exécution de la loi cantonale (RELCAT), ceux-ci ont pour objectif de fixer les distances entre les bâtiments en fonction de leur hauteur, de façon à assurer à chacun l'espace, l'ensoleillement et la lumière nécessaires. L'article 19 RELCAT définit le gabarit comme un plan dont la trace est au sol (al.1), précisant que son degré est déterminé par son inclinaison par rapport à l'horizontale, à partir d'une limite de propriété, d'un alignement ou de l'axe d'une rue (al.2) et que sa trace est représentée par son intersection avec le terrain naturel, sous réserve des articles 26 et 27 du règlement (al.3). Ils sont applicables aux bâtiments, qu'ils soient ou non habitables, ainsi qu'aux murs de soutènement (art.20 RELCAT). Les traces des gabarits de deux bâtiments ne doivent pas se croiser, même si ceux-ci sont situés sur une même parcelle (art.24 RELCAT).
b) Selon l'article 40 al.1 de la loi sur les constructions (LConstr.), des dérogations au plan d'aménagement peuvent être octroyées si les trois conditions cumulatives suivantes sont remplies :
a) Elles sont justifiées par des circonstances particulières;
b) Elles ne portent pas atteinte à un intérêt public important, notamment à l'aspect historique, esthétique ou pittoresque d'une localité, d'un quartier, d'une rue ou d'un bâtiment;
c) Elles ne causent pas un préjudice sérieux aux voisins.
Savoir si ces conditions sont remplies est une question de droit qu'un tribunal revoit en principe librement (JAB 1990, p.199; RJN 2000, p.281). Les limites entre les notions de "circonstances particulières", "intérêt public important" et "préjudice sérieux aux voisins" sont difficiles à déterminer, de sorte qu'il convient avant tout, dans chaque cas particulier, de procéder à une appréciation d'ensemble des différents facteurs à prendre en compte. L'intérêt du requérant à réaliser son projet doit être mis en rapport avec celui de la collectivité (laquelle peut être favorable ou non au projet), celui des voisins susceptibles d'être touchés et celui que poursuit la norme à laquelle il est envisagé de déroger (Moor, Droit administratif I, 1994, p.323; RJN 2000, p.281), ainsi qu'avec l'intérêt public à l'application stricte de la loi et l'intérêt privé des voisins au respect par les tiers des règles qu'ils doivent eux-mêmes observer (ATF 99 I 138; JAB 1990 précité). Malgré la complexité et la diversité des intérêts à prendre en considération le refus d'une dérogation est la règle, son octroi l'exception. Une dérogation entre en effet dans le domaine des autorisations exceptionnelles, de sorte qu'on doit faire preuve d'une grande réserve dans son octroi. La possibilité de déroger au système légal doit être réservée aux cas où il s'agit d'éviter des situations trop rigoureuses que le législateur n'a pas voulues ou lorsque les conditions pour l'octroi d'une dérogation sont précisées dans la loi et qu'elles sont réalisées (RJN 1988, p.179 et les références). De ce point de vue, une disposition prévoyant la possibilité de déroger à certaines règles ne constitue qu'une application particulière du principe de la proportionnalité qui régit l'ensemble du droit administratif (Moor, op.cit., p.320; RJN 2000, p.281).
L'octroi restrictif de dérogations vise à sauvegarder la sécurité du droit, c'est-à-dire sa clarté et son unité, et à garantir l'égalité de traitement (JAB 1999, p.214). En matière de constructions, il est en effet souhaitable que le territoire d'une commune soit en principe régi par les règles dont celle-ci s'est elle-même dotée et que les justiciables soient tous soumis aux mêmes limitations. Un propriétaire ne saurait ainsi obtenir une dérogation pour la seule raison qu'elle lui permettrait de faire un usage optimal de son bien (RJN 2000, p.281, 1988, p.179, 1985, p.204; Macheret, La dérogation en droit public de la construction – règle ou exception ?, in Mélanges Grisel, 1983, p.563). Le fait que le requérant ait des motifs économiques à la réalisation du projet peut constituer une circonstance particulière susceptible de justifier une dérogation. Ce n'est cependant qu'un critère parmi d'autres et il faut également examiner les solutions alternatives envisageables (RJN 1985, p.203-204; JAB 1990, p.205). En effet, des considérations économiques sont des motifs d'ordre général que l'on retrouve pratiquement toujours. Elles ne créent pas automatiquement des situations particulières qui justifieraient une autorisation exceptionnelle (ATF 107 Ia 214). En ce qui concerne l'évaluation de l'intérêt privé du requérant à la réalisation de son projet, la perte d'un avantage économique et les autres conséquences financières qui peuvent découler du refus d'une dérogation n'ont en règle générale pas une importance déterminante (Moor, op.cit., p.323 et les références). De même, l'intérêt financier éventuel de la collectivité publique à la réalisation d'un projet, notamment l'intérêt fiscal, ne crée pas un intérêt public justifiant une dérogation (ATF 99 Ia 140; RJN 2000, p.282 ss).
3. a) En l'espèce, il est constant que les traces des gabarits du garage double projeté, et réalisé en octobre 2000 (v. lettre du recourant du 14.02.2002) avant même que soit rendue la décision litigieuse, croisent celles des gabarits de la villa du recourant. A mesure d'une part que la loi ne l'exclut pas expressément et d'autre part que les gabarits ont pour but de réglementer la distance entre les constructions (art.18 al.1 RELCAT) et sont fixés par le plan d'aménagement (art.59 al.1 litt.c LCAT), une dérogation à l'interdiction posée par l'article 24 RELCAT est possible en principe.
b) Il faut donc examiner si les conditions de son octroi sont réunies dans le cas particulier. La commune de Villiers a émis un préavis favorable et aucune opposition n'a été formée pendant la procédure de mise à l'enquête publique. De plus, le dossier ne fait état d'aucun intérêt des voisins qui serait compromis si la dérogation en cause était octroyée, hormis l'intérêt privé général de ceux-ci au respect par le recourant des règles qu'ils doivent eux-mêmes observer.
Le recourant fait valoir que la situation géographique de Villiers (altitude et fond de vallée) entraîne un enneigement important justifiant la construction de places protégées pour les voitures et que l'implantation d'un garage double sur une autre partie de la parcelle impliquerait aussi une dérogation ou la suppression de fenêtres. De telles circonstances ne sauraient toutefois être qualifiées de particulières au sens de l'article 40 al.1 litt.a LConstr. En effet, la construction en cause ne répond à aucun impératif prépondérant, mais seulement au besoin de confort du recourant en dehors de toute autre considération et à son intérêt à pouvoir abriter ses véhicules des intempéries hivernales. Les conditions posées par l'article 40 LConstr étant cumulatives et la première d'entre elles n'étant ainsi pas remplie, c'est à bon droit que le département intimé a refusé d'octroyé la dérogation requise.
A fortiori, comme le mentionne la demande de permis construire du recourant, la distance de sécurité de 7.5 mètres entre une surface combustible et une surface incombustible des parois extérieures n'est pas respectée en l'espèce. Or, cette distance de sécurité découle de la "Norme de protection incendie (édition 1993)" et de la "Directive de protection incendie : distances de sécurité; compartiments coupe-feu; voies d'évacuation (édition 1993)" édictées par l'Association des établissements cantonaux d'assurance incendie (AEAI) et déclarées obligatoires par l'article 5 du règlement d'application de la loi sur la police du feu (RALPF) du 24 juin 1996 et l'annexe audit règlement. Il y a un intérêt public évident au respect de ces règles, de sorte que l'intérêt général à la sauvegarde de la sécurité du droit et à l'égalité de traitement n'est pas seul en cause.
Enfin, il n'apparaît pas qu'une autre implantation, par exemple plus au sud-ouest ou en accolant le garage à la villa, serait impossible.
c) Il découle de ce qui précède que le recours doit être rejeté. Il incombera à l'autorité chargée de s'assurer de la remise des lieux en conformité avec les normes réglementaires de veiller à l'application du principe de proportionnalité. Elle devra mettre en balance les intérêts publics avec les intérêts, en particulier financiers, du recourant (v. RJN 1989, p.244 et les références). Le recourant, qui succombe, supportera les frais de la cause (art.47 LPJA) et il ne sera pas alloué de dépens (art.48 al.1 LPJA a contrario).
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Met à la charge du recourant un émolument de décision de 500 francs et les débours par 50 francs, montants compensés par son avance de frais.
3. Statue sans dépens.
Neuchâtel, le 8 octobre 2003
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier Le président