A. F., né en 1931 à Barcelone, actuellement au bénéfice d'un permis d'établissement en Suisse, a effectué ses études de médecine en Uruguay. Titulaire d'un diplôme de médecine de la faculté de médecine de Montevideo, depuis 1961, il a également obtenu un tel diplôme espagnol à Barcelone, en 1988. Il a travaillé dans les années 60 en Uruguay et en Espagne, au début des années 70 à l'hôpital de Moutier puis à l'hôpital de La Chaux-de-Fonds comme médecin-assistant du service de rhumatologie et de médecine physique. Il a ensuite effectué de nombreux remplacements dans des hôpitaux et cliniques de Fribourg, Billens, St-Imier et Lavey-les-Bains, avant de revenir dans le canton de Neuchâtel où il a œuvré aux hôpitaux de la Providence, de Pourtalès puis, en dernier lieu, du Val-de-Travers de septembre 1994 à septembre 1995. Sa dernière autorisation de pratiquer la médecine, à titre exceptionnel, à l'hôpital du Val-de-Travers à Couvet, lui a été délivrée le 2 novembre 1994 avec validité jusqu'au 30 septembre 1995.
En juin 2001, l'hôpital du Locle a informé le Service cantonal de la santé publique qu'il entendait à nouveau engager F. comme médecin-assistant du 30 juillet au 10 août 2001.
Parallèlement, le 28 juin 2001, F. a sollicité le médecin cantonal de lui accorder une prolongation du droit de pratiquer. Il invoquait qu'âgé de 70 ans, il entendait, pour des raisons personnelles autant que d'ordre économique, pouvoir continuer son travail de médecin et être en mesure d'accepter des remplacements dans les hôpitaux de la région et notamment à l'hôpital du Locle.
Le Service de la santé publique a relevé à l'attention de l'hôpital du Locle que le Dr F., actuellement atteint par la limite d'âge de 70 ans, n'avait jamais requis, depuis 1995, le renouvellement de sa dernière autorisation de pratiquer et il a invité cet établissement à solliciter d'autres praticiens pour remplacer, voire seconder, ses médecins-chefs.
Il a précisé à l'attention du Dr F. qu'il n'entendait pas lui délivrer une autorisation de pratiquer (et non pas un renouvellement d'autorisation) dans la mesure où sa dernière autorisation exceptionnelle datait de plus de cinq ans, que depuis lors toute pratique de la médecine lui était en principe interdite, que la reprise d'une activité de médecin après une interruption d'une telle durée nécessitait la production d'une attestation de formation continue, que la loi fixait quoi qu'il en soit à 70 ans la validité d'une autorisation de pratiquer et qu'il n'entendait dès lors pas proposer au département compétent l'octroi de l'autorisation sollicitée.
Une décision formelle et motivée ayant été requise par le mandataire de l'intéressé, les 12 juillet, 7 septembre et 26 septembre 2001, le Département de la justice, de la santé et de la sécurité a statué le 2 octobre 2001 que l'autorisation de pratiquer en qualité de médecin sollicitée par F. pour une durée de trois ans, le cas échéant renouvelable, était refusée.
B. Par mémoire du 25 octobre 2001, F. recourt contre cette décision. Il allègue que le renouvellement d'une autorisation de pratiquer par périodes de trois ans, au-delà de la limite d'âge de 70 ans, ne peut être refusée que pour des motifs légaux clairement précisés (retrait de l'exercice des droits civils, déficience incompatible avec la pratique de la profession, absence de garanties suffisantes d'honorabilité). Il soutient qu'aucune de ces conditions n'est réalisée dans son cas, qu'il se sent parfaitement apte, malgré son âge, à exercer la médecine et qu'il est prêt à se soumettre à un examen médical pour confirmer qu'il dispose de toutes les garanties nécessaires tant sur le plan physique que psychique. Il précise qu'il n'a jamais bénéficié d'autorisation de pratiquer la médecine à titre indépendant, qu'il a toujours pratiqué en Suisse comme médecin dépendant depuis le début des années 70 et qu'il n'est pas responsable du fait que ses employeurs successifs n'ont pas sollicité d'autorisation le concernant. Il relève en outre que l'absence de motif de santé publique invoquée par le Département pour l'autoriser à travailler est contestée, l'hôpital du Locle ne trouvant pas de médecin remplaçant et il conclut à l'annulation de la décision attaquée, à la délivrance d'une autorisation de pratiquer, fût-ce pour une durée limitée, voire à l'examen de la possibilité de lui délivrer une autorisation temporaire ou exceptionnelle.
C. Dans ses observations du 22 novembre 2001, l'intimé conclut au rejet du recours. Il invoque le fait que le recourant ayant toujours pratiqué la médecine à titre dépendant et n'ayant jamais eu une autorisation de pratiquer à titre indépendant, n'étant titulaire que d'un diplôme uruguayen, il ne saurait solliciter le renouvellement pour trois ans d'une autorisation qu'il n'a jamais détenue, pas plus qu'il ne peut demander pour la première fois l'octroi d'une telle autorisation alors qu'il a dépassé l'âge de 70 ans. Il constate en outre qu'il n'y a pas de pénurie de médecins dans le canton de Neuchâtel ni en médecine interne ni en médecine générale et que l'hôpital du Locle n'a jamais sollicité le Service de la santé publique pour de tels motifs.
CONSIDER A N T
en droit
1. Déposé dans les formes et délai légaux, le recours est recevable (art.124 de la loi de santé du 6 février 1995, 35 al.2 de la loi sur l'organisation du Conseil d'Etat et de l'administration cantonale du 22 mars 1983).
2. Le Tribunal administratif ne dispose d'un plein pouvoir d'examen – ou plus précisément d'intervention – que lorsque l'inopportunité d'une décision peut être invoquée devant lui (art.33 litt.d LPJA; RJN 1995, p.255 cons.3 b). Or, en matière de santé, aucune loi ne prévoit une telle possibilité (v. art.124 de la loi de santé, a contrario), de sorte que la Cour de céans examinera uniquement si l'autorité inférieure a rendu une décision contraire au droit ou a abusé de son pouvoir d'appréciation ou l'a excédé (art.33 litt.a LPJA; RJN 1990 p.101 cons.2 c).
3. a) Conformément à l'article 95 Cst.féd., la Confédération peut légiférer sur l'exercice des activités économiques lucratives privées. Elle veille à créer un espace économique suisse unique. Elle garantit aux personnes qui justifient d'une formation universitaire ou d'une formation fédérale, cantonale ou reconnue par le canton, la possibilité d'exercer leur profession dans toute la Suisse. Cette disposition fonde au même titre que l'article 33 al.2 Cst.féd. de 1874 (aCst féd.), la base constitutionnelle de la loi fédérale concernant l'exercice des professions de médecin, de pharmaciens et de vétérinaires (RS 811.11).
b) Selon l'article premier de cette loi, sont autorisés à exercer librement leur profession dans toute l'étendue de la Confédération les médecins qui, conformément aux dispositions de la loi, ont obtenu un diplôme fédéral ou les personnes vouées aux professions médicales qui, à la suite d'un examen d'Etat subi dans un Etat étranger, ont obtenu un diplôme les autorisant sans aucune restriction à pratiquer dans le territoire de cet Etat, pour autant que la réciprocité soit stipulée par un traité. Dans les cas exceptionnels, c'est à l'autorité chargée de la surveillance qu'il appartient de décider, au vu des pièces produites, à quelles conditions le diplôme fédéral sera accordé. En matière de reconnaissance de titres médicaux et de réciprocité de leur reconnaissance, la Confédération n'a conclu des traités qu'avec l'Allemagne, l'Autriche, l'Italie et la France, s'agissant surtout de la pratique de la médecine dans les régions limitrophes. Ni l'Espagne, ni l'Uruguay ne sont liés par des traités similaires avec la Suisse.
c) Les articles 16, 24 et 28 de l'Ordonnance fédérale générale concernant les examens fédéraux des professions médicales (OPMED, RS 811.112.1) règlent l'admission des étrangers auxdits examens ou la dispense de ceux-ci. Le recourant n'a pas réussi de tels examens et n'en a pas plus été dispensé.
4. De même et si aux termes de l'article 27 Cst.féd. la liberté économique est garantie et qu'elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice, de tels droits fondamentaux peuvent être restreints aux conditions prévues par l'article 36 Cst.féd. (base légale, intérêt public et proportionnalité aux buts visés de la restriction). Ainsi, lorsqu'un médecin voulant exercer sa profession de manière indépendante et déployer l'activité économique correspondante peut se prévaloir de l'article 27 Cst.féd. (ATF 113 Ia 40, cons.4a, 111 Ia 186 cons.2a) des restrictions cantonales à cette liberté sont admissibles, notamment par des mesures de police justifiées par l'intérêt public, en particulier la sauvegarde de la santé publique (ATF 117 Ia 445 cons.2; 116 Ia 121 cons.3). Toujours en vertu de l'article 36 Cst.féd., les cantons ont en outre la faculté de subordonner dans l'intérêt public l'exercice des professions libérales à des preuves de capacité. Ils ne peuvent toutefois prévoir de telles restrictions que dans la mesure où elles sont nécessaires pour atteindre le but de police visé, à savoir notamment la protection du public. Ils doivent en outre respecter le principe de la proportionnalité et de l'égalité de traitement (ATF 117 Ia 90 cons.3b; 114 Ia 37).
5. Dans le canton de Neuchâtel, parmi les professions que la loi de santé soumet à autorisation, figure celle de médecin (art.52 al.1 litt.a LS). Aux termes de l'article 54 LS, l'autorisation d'exercer une profession médicale est accordée aux médecins, médecins-dentistes, médecins-vétérinaires et pharmaciens porteurs du diplôme fédéral (al.1). Lorsque des motifs de santé publique l'exigent, une autorisation peut être accordée au titulaire d'un autre diplôme jugé équivalent par le département. Cette autorisation peut être limitée ou conditionnelle (al.2). Les intéressés doivent en outre jouir de l'exercice des droits civils, ne pas souffrir de déficiences incompatibles avec la pratique de leur profession et présenter des garanties suffisantes d'honorabilité (art.56 LS). L'autorisation est délivrée par le Département de la justice, de la santé et de la sécurité (art.53 al.1 LS; art.1 du règlement provisoire d'exécution de la loi de santé du 31 janvier 1996, RSN 800.100).
Contrairement à ce qu'elle prévoit pour d'autres professions, limitativement énumérées à l'article 53 al.2, la loi de santé ne fait pas de distinction entre l'exercice de la médecine à titre indépendant et à titre dépendant et soumet aux mêmes conditions l'exercice de la médecine en qualité d'assistant, cette fonction étant en principe de caractère temporaire (art.60). Elle limite par contre la validité de l'autorisation de pratiquer à l'âge de 70 ans, celle-ci étant ensuite renouvelable par périodes de trois ans (art.55 al.1 et 2 LS). Elle stipule au surplus que la formation continue fait partie des obligations attachées à l'exercice des professions de la santé et que quiconque reprend son activité après une interruption de plus de 5 ans peut être tenu de justifier qu'il a satisfait à cette obligation (art.70 LS).
6. Appelé à examiner différentes réglementations cantonales réservant l'autorisation d'exercer les professions médicales à titre indépendant aux titulaires du diplôme fédéral, le Tribunal fédéral a toujours estimé que ces réglementations étaient conformes à l'article 31 aCst.féd., en particulier au principe de la proportionnalité (ATF 125 I 267; PRAXIS 1998/3 p.19; Zentralblatt 75/1974 p.407 et ss). Cette jurisprudence a été confirmée également s'agissant du droit neuchâtelois dans la cause D. contre DJSS (arrêt non publié du 5 août 1999 de la deuxième Cour de droit public, no 2 P 131/1999).
Dans son arrêt 125 I 167, le Tribunal fédéral a certes relevé que si un canton faisait dépendre l'exercice d'une profession médicale à titre indépendant d'un diplôme fédéral, cela pouvait avoir pour résultat de rendre pratiquement impossible l'accès à cette profession à un étranger qui ne remplirait pas les conditions de l'article 16 de l'ordonnance sur les examens médicaux du 19 novembre 1980 (OGPM; RS 811.112.1). Il n'a cependant pas tranché la question de savoir si le fait que l'accès à ces examens dépende en principe de la nationalité suisse était ou non constitutionnel du moment que le problème ne se posait pas dans le cas qui lui était soumis. Il en va de même en l'espèce pour le recourant qui ne prétend pas désirer se présenter aux examens fédéraux ni avoir été empêché de le faire.
7. a) En l'espèce, il est constant que le recourant a déjà obtenu dans le canton de Neuchâtel l'autorisation de pratiquer la médecine à titre temporaire et pour des remplacements dans des hôpitaux, la dernière fois par décision du 2 novembre 1994, valable jusqu'au 30 septembre 1995. Dans le cadre du présent litige, le recourant a même été autorisé à titre exceptionnel, le 16 juillet 2001, à effectuer un remplacement de quelques jours à l'hôpital du Locle, soit entre le 30 juillet et le 10 août 2001. C'est donc dire que le département tient les diplômes dont F. est titulaire pour équivalant au diplôme fédéral de médecine (art.54 al.2 LS).
b) Cela étant, la motivation du département, telle qu'elle ressort du dossier, de la décision attaquée et de ses observations sur recours peut être résumée comme suit :
1. Le recourant n'ayant été au bénéfice d'une dernière autorisation temporaire de pratiquer qu'en 1995, il ne saurait reprendre une activité médicale sans justifier du suivi d'une formation continue au sens de l'article 70 de la loi.
2. Le département considère qu'au-delà de 70 ans, il ne saurait être question de délivrer à un médecin une autorisation générale de pratiquer, la loi ne permettant dans un tel cas que le renouvellement pour trois ans d'une autorisation antérieurement délivrée (art.55 de la loi).
3. La loi prévoyant expressément en son article 54 al.2 qu'une autorisation de pratiquer, qu'elle soit générale, limitée ou conditionnelle ne peut être délivrée à un médecin non titulaire d'un diplôme fédéral que lorsque des motifs de santé publique l'exigent, F. n'y aurait pas droit, ce dernier critère n'étant pas rempli en l'espèce.
c) Il semble douteux que le département puisse se prévaloir de l'article 70 de la loi. Certes, la dernière décision formelle d'autorisation de pratiquer, délivrée en faveur du recourant, date de 1995. Il ressort cependant du dossier et des allégations non contestées du recourant que ce dernier a encore continué à effectuer des remplacements par la suite, notamment au Locle et à l'hôpital du Val-de-Travers.
Au surplus et comme le reconnaît implicitement le département, il ne ressort pas du règlement provisoire sur les hôpitaux (RSN 800.100.01) et pas clairement de la pratique antérieure ou des articles 67 et 79 de la loi ainsi que de l'article 5 du règlement concernant l'exercice des professions médicales et des autres professions de santé (RSN 801.100) qui, de l'hôpital, du médecin remplacé ou du médecin remplaçant, doit solliciter les autorisations nécessaires en cas de remplacement dans un hôpital, encore que les obligations spécifiques des médecins non porteurs d'un diplôme fédéral au sens de l'article 54 al.2 de la loi et celles générales de l'article 4 al.2 du règlement semblent plutôt faire reposer cette charge sur le médecin remplaçant.
Quoi qu'il en soit et faute d'une instruction plus approfondie sur ce point, le grief de défaut de pratique médicale formellement autorisée durant 5 ans ne saurait être retenu en l'espèce au préjudice du recourant.
d) Plus concrète est par contre la motivation du département selon laquelle F. n'ayant jamais été titulaire d'une autorisation générale de pratiquer la médecine avant l'âge de 70 ans, faute de diplôme fédéral, il ne saurait en obtenir la délivrance ou un renouvellement après cet âge. Le recourant allègue certes, en tous les cas implicitement, que cette limitation serait arbitraire dans la mesure où il souhaite pour des raisons tant personnelles que d'ordre économique pouvoir continuer à exercer sa profession, et qu'elle serait illégale, dans la mesure où aucune des conditions prévues par les articles 56 et 57 de la loi ne sont réunies dans son cas.
Il oublie cependant que dans son recours, il requiert la délivrance d'une autorisation générale de pratiquer qu'il n'a jamais détenue et qu'il n'a jamais pu détenir faute de diplôme fédéral. Il méconnaît également que le Tribunal fédéral a d'ores et déjà avalisé dans certaines professions spécifiques (v. notamment l'ATF 124 I 297 cons.4b-c) la limite d'âge de 70 ans à laquelle s'est référé le législateur neuchâtelois (Bulletin du Grand Conseil 157.2, p. 763 et ss; 160.2, p.2097 et 2098; 182.1, p.905, 942-948 et 958-966). Mais il soutient surtout à tort qu'une telle autorisation pourrait lui être délivrée parce qu'il en remplit toutes les conditions.
e) Comme déjà rappelé ci-dessus en effet, les titulaires d'un diplôme autre que le diplôme fédéral mais reconnu comme équivalent par le département ne peuvent être autorisés à pratiquer que lorsque des motifs de santé publique l'exigent, cette restriction étant compatible avec les garanties constitutionnelles. Or, en l'espèce, le refus de l'autorisation sollicitée est aussi fondé sur l'absence de motifs de santé publique. Comme l'a retenu le Tribunal fédéral dans l'arrêt D. contre DJSS précité, l'article 54 al.2 de la loi de santé a été édicté uniquement dans un but de santé publique et il n'accorde au particulier aucun droit à une autorisation de pratiquer la médecine (v. dans le même sens ATF 117 Ia 90 cons.3b et PRAXIS 1998/3 p.19). Seule une pénurie avérée de médecins dans certaines spécialités (Bulletin du Grand Conseil 157 II 1765 et 1766) pourrait justifier l'octroi d'une autorisation générale de pratiquer. Actuellement, une telle pénurie n'est nullement établie dans le canton de Neuchâtel.
8. Quant à la délivrance d'une autorisation limitée, elle devrait elle aussi répondre à des besoins importants de santé publique. Le recourant allègue certes que l'hôpital du Locle souhaite sa présence et qu'il rencontre de grandes difficultés à trouver des médecins remplaçants. Les certificats des hôpitaux du Locle et du Val-de-Travers déposés par le recourant font cependant avant tout état des compétences, de l'expérience et de la disponibilité de F. qui ne sont pas remises en cause, et non pas de besoins impérieux de santé publique.
Le département estime pour sa part que la densité médicale en médecine interne et médecine générale est suffisante dans les Montagnes neuchâteloises et que moyennant quelques mesures d'organisation, l'hôpital du Locle est apte à suppléer les absences de certains de ses praticiens et médecins-assistants, durant leurs vacances notamment (D.7 pièces 28 et 29), précisions qui n'ont pas été contestées par ledit hôpital.
Comme le Tribunal de céans a déjà eu à le relever dans son arrêt D. contre DJSS du 10 mars 1999, le fait que les Montagnes neuchâteloises disposent en outre de deux centres urbains suffisamment pourvus, dans l'ensemble, en moyens médicaux et hospitaliers ne lui permet pas d'intervenir dans des domaines de planification et de politique de la santé qui relèvent de l'opportunité et qui échappent à son contrôle, en tant que les mesures prises ne mettent pas en péril la santé que la loi de santé entend protéger au sens de son article 2 al.1 et al.2.
9. Pour les motifs qui précèdent, la décision attaquée n'est donc pas critiquable, ce qui conduit au rejet du recours.
Vu le sort de la cause, le recourant en supportera les frais (art.47 LPJA). Il n'y a en outre pas lieu à allocation de dépens (art.48 LPJA).
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Met à la charge du recourant un émolument de décision de 500 francs et les débours par 50 francs, montants compensés par son avance.
3. N'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 14 mars 2002
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier Le président