Réf. : TA.2001.365-DIV/yr
A. Par acte du 21 janvier 1999 reçu de L., notaire, N. a vendu pour le prix de 1'414'000 francs à la société C. SA le bien-fonds (...) du cadastre de (...), comprenant un bâtiment locatif, qu'elle avait elle-même acquis par voie d'enchères en 1996 dans la faillite de la société G. SA. Entre autres mentions au registre foncier relatives à cet immeuble, toutes relatées dans l'acte de vente, figure l'inscription suivante, datant du 4 janvier 1945 : "Obligation de rembourser tout ou partie des subventions allouées par la Confédération suisse, l'Etat de Neuchâtel et la Commune de Neuchâtel pour la construction du bâtiment faisant l'objet de la promesse de subvention no 14 du 13 septembre 1943, si celui-ci n'est plus affecté au but visé par l'arrêté du Conseil fédéral du 30 juin 1942, concernant les mesures destinées à atténuer la pénurie de logements et à faciliter la construction d'immeubles ou si ledit bâtiment est vendu à un prix supérieur à Fr. 199'524.- prix de revient de l'immeuble. L'obligation de rembourser n'excédera pas Fr. 35'200.- montant total des subventions."
En raison de cette mention, le conservateur du registre foncier a refusé d'inscrire ce transfert immobilier sans le consentement des autorités de subventionnement concernées. Le notaire a dès lors sollicité l'accord de l'office cantonal du logement. Se fondant sur l'avis de l'Office fédéral du logement et après examen du cas, l'office cantonal a fait savoir au notaire par lettres des 16 juin et 14 juillet 1999 que l'obligation de rembourser les subventions n'était en l'occurrence pas limitée dans le temps, que la mention figurant au registre foncier était toujours valable, qu'il y avait bien transfert de propriété avec bénéfice et que le remboursement était donc obligatoire, paiement à réception duquel il serait procédé immédiatement à la radiation de l'annotation. Pour le cas où l'obligation de rembourser serait contestée, l'office a invité le notaire, afin de clarifier la situation, à produire les actes de vente antérieurs de l'immeuble, qui avait changé de main plusieurs fois sans que l'office du logement fédéral ou cantonal en aient toujours été informés. Le notaire a donné suite à cette correspondance par le paiement, le 10 août 1999, à la comptabilité de l'Etat, de la somme de 35'200 francs.
N. a adressé le 30 juin 2000 au Département des finances et des affaires sociales une demande d'indemnisation au sens de la loi sur la responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents, relative au montant précité. Par lettre du 17 avril 2001, le département a rejeté cette demande, motif pris en résumé que la prénommée connaissait l'existence de l'obligation de rembourser les subventions lorsqu'elle a acquis l'immeuble par voie d'enchères en 1996, la mention au registre foncier ayant été portée dans l'état des charges de l'immeuble dressé par l'office des faillites et communiqué aux enchérisseurs; que le paiement par le notaire du montant réclamé sans l'autorisation de sa mandante et malgré le caractère douteux de la créance en remboursement, avait pour effet d'interrompre tout lien de causalité avec le dommage subi.
B. S'étant fait céder par N. ses éventuelles prétentions contre les collectivités publiques jusqu'à concurrence de 35'200 francs payés par lui, L. ouvre action devant le Tribunal administratif par une demande en répétition de l'indu en concluant à ce que la Confédération, l'Etat de Neuchâtel et la Commune de Neuchâtel soient condamnés à lui rembourser la somme de 35'200 francs avec intérêts à 5 % l'an dès le 30 juin 2000, subsidiairement par une action fondée sur la loi sur la responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents en concluant à ce que l'Etat de Neuchâtel soit condamné à lui payer ledit montant avec intérêts.
Il fait valoir, en résumé, que du fait du paiement qu'il a dû effectuer en main de l'office du logement, N. a subi un dommage de même montant en raison des fautes commises par le préposé de l'office des faillites et le conservateur du registre foncier qui ont chacun, lors de la vente de l'immeuble par voie d'enchères en 1996, négligé de régler la question des subventions reçues et ont pour l'un omis de rembourser la somme due par la masse en faillite et pour l'autre consenti à l'inscription d'un transfert de propriété alors qu'il aurait dû s'y opposer de droit; l'Etat doit ainsi assumer les conséquences des actes de ses agents dans l'exercice de leurs fonctions, en vertu de la loi sur la responsabilité, le préposé de l'office des faillites et le conservateur du registre foncier agissant bien en cette qualité, et réparer le dommage subi de ce fait par N.. D'autre part, c'est en 1996 que le transfert de propriété a généré un bénéfice et c'est alors que les autorités de subventionnement auraient dû exiger le remboursement des subventions de la part du propriétaire ayant réalisé les bénéfices, à savoir G. SA, respectivement la masse en faillite; elles doivent aujourd'hui assumer la responsabilité de leur omission et ne pouvaient exiger a posteriori de N. le remboursement d'une créance dont elle n'était manifestement pas (plus) débitrice, respectivement accepter un paiement dénué de cause et effectué par erreur ou inadvertance par son notaire; les conditions de la répétition de l'indu au sens de l'article 63 CO sont ainsi remplies.
C. L'Etat de Neuchâtel conclut au rejet de la demande. Il fait valoir, en bref, que le versement litigieux "n'a pas été effectué par erreur, puisqu'il a éteint une dette existante et toujours valable", l'obligation de rembourser à teneur de l'arrêté fédéral de 1942 n'étant pas limitée dans le temps. D'autre part, s'agissant d'un montant qui est dû, il n'existe pas de dommage. En outre, l'office des faillites s'est conformé aux dispositions applicables en cas d'enchères d'immeubles (art.135 LP; 45 al.1 litt.a ORFI) prévoyant que les conditions de vente indiquent que l'immeuble est adjugé avec toutes les charges le grevant d'après l'état des charges, lequel mentionnait en l'espèce l'obligation de rembourser les subventions. Quant au registre foncier, le transfert de propriété s'effectue, en cas d'adjudication par voie d'enchères, sans inscription, et le conservateur est tenu de donner suite à la réquisition d'inscription accompagnée du procès-verbal de vente aux enchères (art.656 al.2, 665 al.2 CC; 18 ORF). En revanche, le demandeur a failli à ses devoirs professionnels en ne renseignant pas sa cliente sur l'obligation de rembourser les subventions mentionnée au registre foncier, attitude de nature à interrompre le lien de causalité que suppose une éventuelle responsabilité de l'Etat.
La Commune de Neuchâtel déclare se rallier aux conclusions de l'Etat.
L'Office fédéral du logement conclut également, implicitement, au rejet de la demande, en relevant notamment que le versement effectué n'était pas indu puisqu'il résultait d'un droit inscrit et non contesté dans la procédure d'épuration de l'état des charges lors de la vente aux enchères de l'immeuble.
D. Les parties ont répliqué et dupliqué, discutant notamment une jurisprudence du Tribunal fédéral relative à la reprise, en cas de vente aux enchères d'un immeuble construit avec l'aide fédérale selon la législation actuelle, des obligations découlant de cette aide (ATF 125 III 295, JT 1999 II 179). Leurs motifs seront repris autant que besoin dans les considérants qui suivent.
CONSIDER A N T
en droit
1. Le Tribunal administratif connaît en instance unique des actions fondées sur le droit administratif et portant, notamment, sur des cas d'enrichissement sans cause ainsi que sur des affaires à régler par l'action de droit administratif en vertu d'une autre loi (art.58 litt.c et g LPJA), en particulier en vertu de la loi cantonale sur la responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents (art.21 al.1 LResp). La demande, qui intervient par ailleurs dans le délai de 6 mois prévu par l'article 11 al.2 LResp, est ainsi recevable dans la mesure où elle est dirigée contre l'Etat et la Commune de Neuchâtel. Elle ne l'est pas, en revanche, en tant qu'elle est dirigée contre la Confédération, aucune disposition du droit fédéral ne conférant la compétence à la juridiction administrative cantonale de trancher un litige en matière de restitution de subventions fédérales.
2. a) Le demandeur soutient, à l'appui de son action en répétition de l'indu, que le remboursement de la subvention, respectivement la radiation de la mention figurant au registre foncier, auraient dû intervenir en 1996, au plus tard à l'occasion de l'adjudication du bien-fonds dans la faillite de son propriétaire, G. SA – ce qui n'a pas été le cas par la faute de l'office des faillites et du registre foncier – puisque le prix de l'adjudication s'élevait à 1'300'000 francs et que le transfert de propriété a donc généré un bénéfice par rapport au prix de revient initial de 199'524 francs inscrit au registre foncier. N. n'étant pas (plus) débitrice du montant des subventions, s'agissant d'une créance que les autorités de subventionnement auraient dû produire dans la faillite de G. SA, le paiement fait par lui-même était dénué de cause et a été effectué par erreur.
b) Selon l'article 62 CO, celui qui, sans cause légitime, s'est enrichi aux dépens d'autrui, est tenu à restitution (al.1). La restitution est due, en particulier, de ce qui a été reçu sans cause valable, en vertu d'une cause qui ne s'est pas réalisée, ou d'une cause qui a cessé d'exister (al.2). L'enrichissement sans cause entraîne en principe l'obligation de restituer l'indu, en vertu d'une règle générale qu'exprime l'article 63 al.1 CO et qui est applicable en droit public aussi (Grisel, Traité de droit administratif, p.618 ss; Moor, Droit administratif, vol.II, 2e éd., p.146 ss), sauf dispositions légales spéciales, qui font défaut en l'espèce : celui qui a payé volontairement ce qu'il ne devait pas ne peut le répéter s'il ne prouve qu'il a payé en croyant, par erreur, qu'il devait ce qu'il a payé.
c) Une prestation est indue si elle repose sur une cause illégitime. Tel n'est pas le cas en l'espèce, car la cause réside dans l'inscription figurant au registre foncier d'une restriction de droit public de la propriété, avec l'obligation de rembourser les subventions qu'elle comporte, inscription dont la validité n'est en soi pas contestée, ni ne l'a été d'ailleurs par le demandeur lorsqu'il a instrumenté l'acte de vente du 21 janvier 1999. Le seul fait que la créance en remboursement des subventions pouvait ou aurait pu arriver à échéance à l'occasion d'un transfert de propriété antérieur n'implique pas qu'elle a été éteinte. Le paiement effectué le 10 août 1999 n'était donc pas dénué de cause valable. Pour cette raison déjà, il n'y a pas lieu à répétition d'un indu.
Au surplus, on relèvera que la prestation faite en vertu d'une décision obligatoire n'est pas dépourvue de cause valable. Il résulte de ses propres allégués ainsi que du dossier, que le demandeur ne s'est pas opposé au refus du conservateur du registre foncier de procéder à l'inscription du transfert de propriété sans le consentement des autorités de subventionnement concernées, ni à la demande de paiement de l'office du logement. A cet égard, son attitude équivaut à la renonciation à utiliser les voies de droit contre une décision formelle : en pareil cas, l'administré n'est pas admis à en contester la validité dans une action en répétition de l'indu (Grisel, op.cit., p.620; Moor, op.cit., p.148).
Il n'en va pas autrement si on considère que le demandeur a effectué volontairement le paiement, le caractère involontaire de la prestation supposant une véritable situation de contrainte (ATF 123 III 101), non réalisée en l'occurrence puisque le service du logement s'était déclaré disposé – dans sa lettre du 14 juillet 1999, qui renvoie en outre à la prise de position de l'Office fédéral du 9 juillet 1999 – à revoir sa demande de remboursement en fonction d'un examen plus approfondi du cas dans l'éventualité où l'intéressé la contesterait. A l'évidence, le demandeur ne devait pas inférer de cette correspondance (contrairement au cas visé par l'ATF 124 II 579 cons.e, relatif à l'administré dont le paiement est réputé involontaire en raison de son caractère apparemment obligatoire), vu le contenu de celle-ci et sa qualité de notaire, qu'il devait impérativement effectuer le versement requis. La loi (art.63 al.1 CO) réserve ensuite le droit de répéter l'indu à celui qui prouve avoir payé par erreur. Or, cette condition n'est pas remplie lorsque l'intéressé exécute spontanément et sans réserve une obligation qu'il aurait pu contester en temps utile et dont l'illégalité est constatée ultérieurement (Moor, op.cit., p.147, et les références : ATF 102 Ib 45; JAB 1983, p.250). Dès lors, même si l'on admettait l'absence de cause valable au remboursement des subventions, la demande devrait être rejetée pour ce motif également.
3. a) Le demandeur fait valoir, en tant que cessionnaire des droits de N., que la responsabilité de l'Etat est engagée : si l'obligation de rembourser les subventions litigieuses a été mise à la charge de la prénommée, c'est parce qu'elle n'a pas été éteinte à l'occasion de la vente aux enchères de 1996 par la faute de l'office des faillites d'une part, et du conservateur du registre foncier de l'autre. Car, selon l'article 8 de l'ordonnance du Département fédéral de l'économie publique assurant l'exécution de l'arrêté du 25 mars 1943, le conservateur du registre foncier ne peut procéder à l'inscription d'un transfert de propriété découlant d'un acte juridique qu'après que le propriétaire lui aura présenté une déclaration de l'autorité cantonale compétente autorisant le transfert de propriété ou, le cas échéant, la radiation de la mention. Or, il appartenait à G. SA de rembourser les subventions allouées à concurrence de 35'200 francs (le prix d'adjudication excédant notablement le prix fixé pour l'obligation de rembourser arrêté à 199'524 francs), respectivement aux autorités de subventionnement de produire leurs créances dans sa faillite et à l'office des faillites du district de Neuchâtel d'en tenir compte à l'état des charges de l'immeuble concerné, sinon d'en assurer le paiement avant toute aliénation; éventuellement et faute de remboursement, de délivrer aux autorités de subventionnement concernées, les actes de défaut de biens (ou les avis en tenant lieu s'agissant de créances de droit public) et de radier la mention qui n'avait plus lieu de subsister compte tenu de l'insolvabilité de la débitrice au registre foncier. Au lieu de cela, l'office des faillites a porté à l'état des charges du bien-fonds une "servitude et charge foncière" stipulant "obligation de rembourser…" qu'il s'est cru en droit de déléguer à l'adjudicataire. Ce mode de faire était illicite et ne correspondait en rien aux prescriptions de l'arrêté du Conseil fédéral du 30 juin 1942 et de l'ordonnance d'exécution du 25 mars 1943.
Quant au conservateur du registre foncier, requis le 17 juillet 1996 de procéder à l'inscription du transfert de propriété, ensuite de réalisation forcée, il a passé outre aux prescriptions de l'ordonnance susmentionnée et a donc lui aussi engagé sa responsabilité.
b) Sous le titre "Responsabilité pour acte illicite" l'article 5 al.1 LResp dispose que la collectivité publique répond du dommage causé sans droit à un tiers par ses agents dans l'exercice de leurs fonctions, sans égard à la faute de ces derniers. Ainsi, un acte illicite, un dommage et un lien de causalité adéquate suffisent à engager la responsabilité de la collectivité. La loi sur la responsabilité ne définit pas de manière plus précise la notion de dommage, celle de relation de causalité entre ce dommage et l'événement dommageable ainsi que celle de l'acte illicite. Pour interpréter ces notions, il convient de se référer aux règles ordinaires de droit privé et à la jurisprudence dans le domaine de la responsabilité civile (RJN 1998, p.187 cons.2; ATF 107 Ib 160; Knapp, Précis de droit administratif, 4e éd. nos 2428-2446), l'article 3 LResp spécifiant d'ailleurs que les dispositions du droit privé fédéral sont applicables à titre de droit supplétif.
Quant à l'action en réparation du dommage causé par un préposé d'un office des faillites, fondée sur la LP (art.5 al.1 et 2 LP), elle est en principe également régie par la LResp (RJN 1998, p.320).
c) En l'occurrence, on ne discerne pas quelle serait la règle de droit ou quel serait le principe général dont la violation par l'office des faillites serait à l'origine du dommage (ATF 123 II 581 cons.d, 118 Ib 476 cons.2b, 116 Ib 195 cons.2a et les références). Ainsi que l'exposent les défendeurs, les conditions des enchères précisaient, comme l'exigent les articles 135 al.1 LP et 45 al.1 litt.a ORFI, que l'immeuble était vendu avec toutes les charges qui le grèvent d'après l'état des charges, lequel mentionnait également l'obligation de rembourser tout ou partie des subventions en cause. Quant à la jurisprudence invoquée par le demandeur (ATF 125 III 295), relative à la vente aux enchères d'un immeuble construit avec l'aide fédérale selon la loi du 4 octobre 1974 concernant la construction et l'accession à la propriété de logements (LCAP), elle traite d'une question étrangère au présent litige, savoir la compatibilité de l'ordonnance d'exécution de ladite loi avec la délégation législative; au surplus, il n'en résulte pas qu'une restriction au droit de propriété telle que celle qui est en cause en l'espèce, inscrite au registre foncier, ne pourrait pas être déléguée à l'acquéreur.
En ce qui concerne le conservateur du registre foncier, l'Etat fait valoir à bon droit que l'adjudication d'un immeuble lors d'une exécution forcée opère un transfert de propriété à titre originaire et sans inscription (art.656 al.2, 665 al.2 CC; 18 ORF; Steinauer, Les droits réels, 2e éd., tome 2, p.57-58), de sorte que le registre foncier n'a pas failli à ses obligations dans la mesure où le transfert de propriété déploie ses effets lors de l'adjudication, même sans inscription, et qu'il n'a d'autre alternative que d'inscrire le transfert de propriété selon la réquisition, accompagnée du procès-verbal de la vente aux enchères.
Lorsque est en cause un acte juridique accompli par un fonctionnaire, l'illicéité de son comportement en tant que condition de la responsabilité de la collectivité publique suppose la violation d'un devoir essentiel de service, laquelle n'est pas réalisée du seul fait que sa décision se révèle ultérieurement fausse, contraire à la loi voire arbitraire. La voie de l'action en réparation d'un dommage ne doit pas servir à remettre en cause ultérieurement la validité d'un acte juridique formellement entré en force (ATF 123 II 582 cons.dd et les références). Dans le cas présent, un comportement illicite de cette nature n'est pas établi.
d) A supposer même que l'on puisse en l'occurrence conclure à l'existence d'un acte illicite et d'un dommage, force serait en outre de considérer que l'attitude de N. d'une part, et le comportement du demandeur en sa qualité de notaire, d'autre part, relèguent à l'arrière-plan et ont pour effet de rompre un éventuel lien de causalité adéquate entre les deux éléments (ATF 121 III 363 cons.5 et les références, 110 II 42 cons.d; Gauch/Aeppli/Stöckli, Präjudizienbuch zum OR, p.133). N. a obtenu l'adjudication de l'immeuble aux conditions qu'elle connaissait et devait donc s'attendre à une demande de remboursement des subventions en cause. En outre, le notaire n'a pas, ainsi qu'exposé plus haut, contesté la demande de remboursement présentée par l'office du logement alors qu'il avait la possibilité de le faire, mais a effectué le versement qu'il remet en cause aujourd'hui. Pour cette raison également, la demande ne peut pas donner lieu à indemnité.
4. Au vu de ce qui précède, la demande doit être rejetée, sous suite de frais et sans dépens (art.47 al.1, 48 LPJA a contrario).
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette la demande dans la mesure où elle est recevable.
2. Met à la charge du demandeur un émolument de décision de 1'000 francs et les débours forfaitaires par 100 francs, soit au total 1'100 francs, montant couvert par son avance de frais dont le solde lui est restitué.
3. N'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 17 juin 2003
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier L'un des juges