Réf. : TA.2000.380-FONC/ia
A. R. est enseignant du degré primaire à Neuchâtel depuis 1978 et animateur pour la mise en place de la méthode de l'enseignement renouvelé du français (ERF), qu'il a commencé à appliquer dès 1980. Il est en poste au collège des Acacias depuis le mois d'août 1991.
En charge d'une deuxième année primaire dès la rentrée scolaire 1998-1999, il a fait l'objet, lors de la remise des bulletins d'informations au mois de juin 1999, de vives critiques de la part de deux parents d'élèves lui reprochant notamment le contenu desdits bulletins, ses propos dévalorisants à l'égard des élèves ainsi que ses lacunes tant dans son enseignement de la lecture et de la conjugaison que dans la discipline en classe (D.7c/lettre du 7.06.1999). Après avoir récolté l'ensemble des bulletins d'informations et des carnets scolaires des élèves de R., le sous-directeur des écoles primaires de la Ville de Neuchâtel (ci-après : le sous-directeur) a vérifié, le 11 juin 1999, leurs connaissances en matière de conjugaison. Il les a ensuite interrogés notamment sur les "termes déplacés" que leur instituteur aurait utilisés à leur égard, leurs devoirs et leur attitude en classe.
Le 14 juin 1999, le directeur des écoles primaires de la Ville de Neuchâtel (ci-après : le directeur) a informé R. des résultats médiocres obtenus par sa classe au test de conjugaison et l'a entretenu des différents griefs formulés par les parents d'élèves à son encontre en précisant que cette audition précédait très certainement un avertissement, lequel est intervenu en date du 23 juin 1999. Aux termes de celui-ci, l'enseignant était invité à changer son comportement vis-à-vis de ses élèves (interdiction de recourir aux châtiments corporels / correction du langage / maîtrise de soi), à faire régner la discipline dans sa classe (mise en place de règles de vie et contrôle de celles-ci) et à respecter le programme scolaire et ses objectifs (recours à des moyens d'enseignement d'entraînement dans la structuration et application des obligations horaires de la petite école). Le directeur l'engageait également à observer les délais, la forme et le fond lors de l'établissement des bulletins d'informations et des carnets scolaires, à se sentir responsable des acquisitions ou des non-acquisitions scolaires de ses élèves et à ne pas attribuer à la famille les rôles dévolus à l'école. Signalant la tenue périodique de rencontres destinées à faire le point sur la situation, le directeur l'a averti que, faute d'amélioration, la procédure se poursuivrait conformément aux articles 47 ss de la loi sur le statut de la fonction publique.
Le 9 juillet 1999, R. a pris acte de cet avertissement en affirmant vouloir mettre tout en œuvre pour respecter les instructions de la direction. Il précisait toutefois que la gifle qu'il avait donnée à un élève dans des circonstances particulières remontait à presque une année et que ce comportement, qu'il regrettait, ne s'était plus reproduit, que ses écarts de langage n'étaient qu'épisodiques et ne reflétaient pas son vocabulaire habituel et que le contenu collectif des bulletins d'informations du mois de juin 1999 procédait d'une démarche responsable et visait à rendre les parents attentifs à l'importance de leur rôle éducatif dans le processus scolaire. Il ajoutait enfin que la manière de tester les aptitudes de ses élèves en conjugaison était critiquable dans la mesure où l'enseignement de cette matière n'était pas encore achevé, laquelle fut acquise peu après cette évaluation.
B. Le 9 août 1999 les parents de deux élèves (frère et sœur) de R. ont transmis au directeur les carnets scolaires de leurs enfants datés du 2 juillet 1999 qu'ils ont refusé de signer avant d'avoir obtenu des explications sur la valeur réelle des appréciations entre parenthèses. Ils s'étonnaient par ailleurs de la remarque de l'instituteur en ce qui concerne l'attitude en classe de leur fils : "Est-ce que le recours à un(e) neuropédiatre serait une piste à développer ?!" et ajoutaient qu'un changement de classe serait une solution judicieuse pour leurs deux enfants (D.7d).
Le 16 août 1999, à la rentrée scolaire, tous les carnets scolaires établis par R. le 2 juillet 1999 ont été rassemblés par la direction. Considérant que leur contenu démontrait que l'avertissement du 23 juin 1999 n'avait pas été pris en compte et que, dès lors, le climat de confiance devant présider aux relations entre la famille et l'école, et l'enseignant avec sa direction était rompu, le directeur a transmis, le 26 août 1999, le dossier à la commission scolaire de la Ville de Neuchâtel (ci-après : la commission scolaire) pour décision.
La commission d'enquête chargée par la commission scolaire d'instruire cette cause a entendu R., le 23 septembre 1999, puis, le 21 octobre 1999, en son absence, s'est entretenue avec quatre de ses collègues aux Acacias. Le lendemain elle a décidé "la suspension immédiate et provisoire" de l'enseignant à partir du 26 octobre 1999, mesure confirmée à l'unanimité par la commission scolaire le 4 novembre 1999 et contre laquelle R. a recouru devant le Département de l'instruction publique et des affaires culturelles (ci-après : le département), lequel a souhaité attendre la décision finale pour statuer sur l'ensemble du dossier.
Invité par la commission scolaire à poursuivre l'instruction du dossier, le service juridique de la Ville de Neuchâtel a interrogé le directeur, le sous-directeur, sept enseignantes ainsi que R.. Dans son rapport du 21 mars 2000 (D.7f), il a retenu que l'enseignant avait fait preuve de certains manquements dans son travail depuis l'avertissement du 23 juin 1999 (contenu inadéquat des carnets scolaires / codes entre parenthèses / attitude violente lors d'une leçon de gymnastique en octobre 1999) et laissé à l'appréciation de la commission scolaire le choix de la mesure à prendre.
Par décision du 16 mai 2000, la commission scolaire a mis fin aux rapports de service de R. avec effet au 31 août 2000, maintenu la cessation de son activité dans sa classe avec paiement de son salaire jusqu'au 31 août 2000 et retiré l'effet suspensif à un éventuel recours contre le point deux de cette décision. Elle a estimé que les faits reprochés à R. (retard de ses élèves dans l'acquisition des connaissances au terme de l'année scolaire / langage grossier et dévalorisant / violences physiques / commentaires choquants et codes entre parenthèses dans les carnets scolaires / non-respect des délais de remise et de la forme des bulletins d'informations) ne constituaient pas de simples manquements ponctuels ou des défaillances mineures susceptibles d'être encore corrigés mais étaient à mettre en relation avec son attitude générale de refus et d'opposition systématique manifestée depuis plusieurs années à l'égard du directeur. Elle a ajouté que ces manquements, la rupture du lien de confiance entre l'enseignant et le directeur et son comportement en général ne permettaient plus d'envisager son maintien au poste qu'il occupait et que l'intérêt des enfants, la cohésion et la bonne marche de l'école primaire exigeaient son licenciement.
C. R. a entrepris cette décision devant le département. Il a notamment souligné les irrégularités entachant l'avertissement du 23 juin 1999, telles que l'absence d'un délai raisonnable pour s'améliorer et les moyens d'y parvenir. Il a également insisté sur le bref délai entre cette mesure et la transmission de son dossier, le 26 août 1999, à l'autorité de nomination pour décision, soit, en tenant compte des vacances scolaires, deux semaines, ce qui était insuffisant pour permettre une amélioration sensible. Il a en outre contesté le bien-fondé de l'avertissement, nié s'être opposé à l'autorité de sa direction ou avoir tenté de se soustraire aux instructions de celle-ci et reproché à la commission scolaire de ne pas avoir mis en œuvre une évaluation sérieuse de son enseignement. Il a conclu à l'annulation de la décision de licenciement, à sa réintégration ainsi qu'à l'annulation de l'avertissement infligé par le directeur le 23 juin 1999.
Le département a rejeté le recours en date du 25 septembre 2000. Il a retenu que la mesure de renvoi était l'aboutissement d'une longue période de tensions et de crises ayant opposé l'enseignant et le directeur. A cet égard, il a rappelé que si les instituteurs de l'enseignement primaire disposent d'une certaine liberté dans l'application des méthodes pédagogiques et dans le mode de direction de leur classe, ils doivent toutefois s'efforcer d'atteindre les objectifs assignés à l'école par la qualité de leur enseignement, la discipline et le respect du programme fixé. La commission scolaire ayant reproché à l'intéressé des manquements répétés dans son enseignement, qui justifiaient à ses yeux son renvoi, le département a considéré qu'une telle appréciation n'avait rien d'arbitraire et restait à tout le moins dans la limite des compétences conférées à une autorité scolaire. Il a par ailleurs estimé que les relations personnelles difficiles entre R. et le directeur ainsi que leurs divergences en matière de pédagogie n'étaient en rien responsables des griefs objectifs qui avaient été adressés à l'enseignant. Il a encore ajouté que le court délai qui s'était écoulé entre l'avertissement et la suspension s'expliquait par l'utilisation d'un système de notation entre parenthèses non reconnu et des carnets scolaires empreints d'appréciations subjectives et choquantes sur le caractère de certains élèves.
D. R. interjette recours devant le Tribunal administratif contre cette décision en reprenant les arguments dont il s'était prévalu en première instance, tel en particulier le mal-fondé de l'avertissement du 23 juin 1999. En bref, il ajoute que les maladresses entachant le libellé des carnets scolaires du 2 juillet 1999, qui étaient le fruit d'un souci accru de bien renseigner les parents d'élèves et de leur être utile, n'étaient pas si graves qu'elles doivent entraîner le renvoi de leur auteur et ne démontraient pas non plus son incapacité à s'améliorer dans le délai raisonnable que l'avertissement aurait dû lui impartir. Plus généralement, il reproche à la direction de l'avoir laissé dans l'ignorance des griefs émis par certains parents sur sa manière d'enseigner et insiste en outre sur l'absence d'une évaluation sérieuse établissant que ses méthodes d'enseignement sont mauvaises et que l'état des connaissances de ses élèves est lacunaire. Il conclut dès lors à l'annulation de la décision de renvoi du 16 mai 2000, à sa réintégration par la commission scolaire et à l'annulation de l'avertissement du 23 juin 1999 sous suite d'une équitable indemnité de dépens tenant compte de ses importants frais de défense et de la souffrance morale subie.
E. Dans ses observations sur le recours, le département conclut à son rejet.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. L'article 45 al.1 LSt pose le principe que, si des raisons d'inaptitude, de prestations insuffisantes, de manquements graves ou répétés aux devoirs de service ou d'autres raisons graves ne permettent plus la poursuite des rapports de service, l'autorité qui a nommé peut ordonner le renvoi d'un titulaire de fonction publique. Toutefois, lorsque les faits reprochés au titulaire de fonction publique dépendent de sa volonté ou lorsque les exigences de la fonction ne sont pas remplies à satisfaction, le chef de service doit en avertir par écrit l'intéressé après l'avoir entendu et lui fixer un délai raisonnable pour s'améliorer, en lui suggérant autant que possible certains moyens pour y parvenir (art.46 al.1 LSt). A défaut d'amélioration constatée dans le délai imparti, le chef de service transmet le dossier à l'autorité de nomination avec ses observations (art.46 al.2 LSt). Avant de prendre sa décision, l'autorité de nomination entend l'intéressé en lui indiquant les faits ou omissions qui lui sont reprochés, ainsi que les moyens de défense dont il dispose, en particulier son droit de consulter le dossier et de se faire assister d'un mandataire (art.47 LSt). Si l'autorité de nomination estime que la violation des obligations de service ou le comportement permettent la poursuite des rapports de service, elle peut renoncer à toute mesure ou prononcer un blâme assorti le cas échéant d'une menace de cessation des rapports de service (art.48 al.1 LSt). Sinon l'autorité de nomination prononce le renvoi du titulaire de fonction publique et lui notifie la décision moyennant un préavis de trois mois pour la fin d'un mois (art.48 al.2 LSt).
3. a) Soutenant tout d'abord que l'avertissement du 23 juin 1999 ne jouit pas de l'autorité de la chose jugée dans la mesure où il n'était susceptible que d'un recours hiérarchique, d'abord au département puis au Conseil d'Etat, qui ne pouvait porter que sur des griefs de nature purement formelle, le recourant fait valoir une violation de son droit d'être entendu dans le cadre de la procédure d'avertissement, émet ensuite plusieurs critiques à l'égard de cette mesure, non seulement quant à sa forme, insistant sur l'absence d'un délai raisonnable pour s'améliorer et des moyens pour y parvenir, mais également quant à son bien-fondé.
b) Sur le premier point de son argumentation, le recourant ne saurait être suivi. En effet, l'avertissement au sens de l'article 46 al.1 LSt est une étape en principe obligatoire avant un éventuel blâme, qui est une sanction, ou avant la résiliation des rapports de service. Il porte ainsi atteinte à la situation juridique de son destinataire (ATF 125 I 119 dans une cause neuchâteloise) et constitue, pour ce motif, une décision susceptible de recours (art.82 al.2 LSt). Certes, au motif qu'un avertissement dépend largement de l'appréciation que se fait l'employeur quant à son opportunité dans le cadre du service (Rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil à l'appui d'un projet de loi sur le statut de la fonction publique, BGC 1995, p.826), seule la voie du recours hiérarchique jusqu'au Conseil d'Etat est ouverte. Il n'en demeure pas moins que le pouvoir d'examen de ces autorités de recours successives n'est pas limité aux seuls griefs de nature formelle mais se détermine en fonction des motifs que le recourant est en mesure d'invoquer selon l'article 33 LPJA. Un avertissement au sens de l'article 46 LSt échappant ainsi légalement au contrôle du Tribunal administratif, celui-ci ne saurait prendre en considération, à l'occasion d'une procédure de recours contre une décision ultérieure de renvoi, les reproches que le fonctionnaire invoque à l'encontre de la mesure préalable dont il a fait l'objet et qu'il n'a au surplus pas attaquée. Ce serait en effet ouvrir une voie de recours détournée et non voulue par le législateur et cela irait à l'encontre de la sécurité du droit.
4. a) L'institution de l'avertissement préalable au sens de l'article 46 LSt consiste à permettre à celui qui ne remplit pas à satisfaction les exigences de sa fonction de démontrer, dans un certain délai, qu'il est capable de fournir l'amélioration attendue. Le "délai raisonnable" à lui impartir devra ainsi tenir compte de la nature des griefs qui ont conduit son chef de service à l'avertir. Ce délai pourra donc être plus ou moins long selon qu'il s'agit d'améliorer des prestations dont les résultats probants ne peuvent se vérifier qu'à moyen, voire, à long terme, ou de modifier un comportement que le fonctionnaire est à même de corriger immédiatement. Si, à l'échéance de ce délai, aucune amélioration n'a été constatée, le dossier est alors transmis à l'autorité de nomination (art.46 al.2 LSt).
b) En l'espèce, l'avertissement du 23 juin 1999 ne fixait pas de délai raisonnable pour s'améliorer. L'absence de recours contre cette décision, si elle "guérissait" l'irrégularité formelle dont elle était, sur ce point, entachée, ne libérait pas pour autant le directeur de l'obligation d'accorder au recourant un délai convenable lui permettant de mettre en œuvre les améliorations exigées qui, pour certaines telles que "le respect des programmes scolaires et de leurs objectifs", "le recours à des moyens d'enseignement d'entraînement dans la structuration", et "la mise en place de règles de vie et le contrôle de celles-ci", nécessitaient pour être tangibles à tout le moins quelques mois d'enseignement. Or, compte tenu du fait que l'avertissement du 23 juin 1999 est intervenu à une semaine du terme de l'année scolaire et que le dossier du recourant a été transmis à l'autorité de nomination, en vertu de l'article 46 al.2 LSt, le 26 août 1999, soit une semaine après la rentrée scolaire, il apparaît que l'enseignant a eu en tout deux semaines pour s'améliorer, ce qui n'est de loin pas un délai idoine dans de telles circonstances.
c) On ne peut, il est vrai, pas exclure que des faits nouveaux intervenant avant l'échéance du délai accordé puissent l'écourter. Mais encore faudrait-il que ces événements se caractérisent par une gravité telle qu'une suspension provisoire immédiate au sens de l'article 51 al.1 LSt s'imposerait, ceci afin de maintenir la bonne marche de l'établissement d'enseignement public, ou alors qu'ils puissent démontrer avec certitude que l'amélioration exigée ne sera jamais réalisée dans le délai imparti.
A l'origine de la décision du directeur de transmettre le dossier du recourant à l'autorité de nomination pour décision une semaine après la rentrée scolaire se trouve une lettre du 9 août 1999 des parents de deux élèves (frère et sœur) se plaignant de la présence dans les deux carnets scolaires de leurs enfants d'appréciations entre parenthèses et, dans celui de leur fils uniquement, de la présence d'une interrogation de l'enseignant quant au recours éventuel à un(e) neuropédiatre pour aider leur fils "à dépasser le stade des refus systématiques".
S'il est, d'une part, indéniable qu'une "invitation" thérapeutique n'a pas sa place dans le carnet scolaire d'un élève, mais devrait avant tout faire l'objet d'une discussion avec les parents de l'enfant concerné, cette remarque ainsi que celles que le directeur a jugé inopportunes et blessantes dans d'autres carnets scolaires de la classe, ajoutées au codes mis entre parenthèses n'ont pas conduit la commission scolaire à ordonner la suspension immédiate de l'enseignant, laquelle n'est intervenue qu'au mois de novembre 1999. D'autre part, les nouveaux reproches formulés à l'encontre du recourant ne constituaient pas une répétition de manquements déjà constatés à de nombreuses reprises, le contenu des carnets scolaires n'ayant jamais donné lieu à aucune critique ni des parents, ni de la direction. Il s'ensuit que, à eux seuls, ces faits ne reflétaient pas l'absence de toute volonté de l'intéressé de s'améliorer justifiant que son dossier soit transmis sans délai à la commission scolaire pour décision. En ne lui laissant ainsi pas un délai raisonnable pour s'améliorer, la direction a vidé de son sens et de son utilité la procédure d'avertissement telle qu'elle est prévue par la loi sur le statut de la fonction publique.
5. Pour ce motif, les décisions de la commission scolaire et du département seront annulées et la cause renvoyée à la direction des écoles primaires de la Ville de Neuchâtel afin qu'elle fixe au recourant un délai raisonnable pour s'améliorer conformément à l'article 46 al.1 LSt. Le département ayant statué au fond, son prononcé avait rendu sans objet le recours de R. contre la suspension de son activité prononcée par la commission scolaire. Le Tribunal administratif ne traitera pas ce point sur lequel d'ailleurs il n'est pas saisi et qui reste au demeurant sans effets négatifs pour le recourant, celui-ci ayant continué à percevoir son salaire pendant sa suspension. Vu l'issue du litige, le recourant a droit à des dépens réduits (art.48 LPJA).
Par ces motifs, LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Admet le recours en ce sens que la décision de la commission scolaire de la Ville de Neuchâtel du 16 mai 2000 ainsi que la décision du Département de l'instruction publique et des affaires culturelles du 25 septembre 2000 sont annulées.
2. Renvoie la cause à la direction des écoles primaires de la Ville de Neuchâtel au sens des considérants.
3. Alloue au recourant, pour la procédure de recours de première et deuxième instance, une indemnité de dépens de 800 francs, à la charge de la commission scolaire.
4. Statue sans frais.