A. P. exploite et dirige deux homes médicalisés
privés : X. à Malvilliers et Y. à Bevaix qui ne sont pas des
établissements reconnus d'utilité publique dans le cadre de la loi sur les
établissements spécialisés pour personnes âgées (LESPA). Dans la perspective d'une éventuelle intervention financière de l'Etat en faveur de
pensionnaires, l'intéressée a reçu les directives du service de la santé
publique du 14 mai 1996 concernant les "critères financiers applicables
aux homes privés non LESPA". Le 26 juin suivant, elle a communiqué à
l'administration les budgets de l'année 1996 pour les deux institutions
précitées, en précisant que les tarifs pratiqués seraient de 155 francs
par jour pour une chambre individuelle, 135 francs pour une chambre à deux
lits et 130 francs pour une chambre commune. Ces renseignements ont été
complétés ultérieurement par des précisions au sujet du loyer payé par les
homes à la mère de leur directrice, propriétaire des lieux, soit 432'000
francs par an pour X. et 300'000 francs pour Y. .
Le 27 août 1996, le service de la santé publique a écrit à
P. qu'il avait déterminé un prix de pension moyen unique par
établissement qui servirait de base pour le calcul du subside alloué à
tous pensionnaires qui pourraient bénéficier de l'aide selon la LESPA et
que, pour le home Y. , le prix de pension journalier ainsi défini
serait de 144 francs, TVA comprise, dès le 1er juillet 1996. Le service de
la santé publique a exposé que le salaire de direction n'avait été admis,
pour la détermination de ce prix de pension journalier, qu'à hauteur de
108'700 francs par an pour les deux homes, au lieu des 118'800 francs
portés aux budgets par l'intéressée; que le loyer n'a été considéré qu'à
concurrence de 205'500 francs par an, au lieu de 300'000 francs, sur la
base de la valeur officielle du bâtiment. Il a conclu : "Compte tenu de
ces éléments, le prix de pension moyen des prévisions que vous nous avez
présentées (à savoir des recettes de Fr. 967'975 pour 6'735 journées
environ, formant un prix moyen de Fr. 143,70 sans TVA) a été abaissé de
Fr. 3,70, respectivement de Fr. 1,25 par rapport au prix de pension moyen
du deuxième semestre qui est de Fr. 141,25 sans TVA".
A la même date, l'administration a signifié à P.
que pour le home X. elle reconnaîtrait un prix de pension moyen
unique journalier de 134 francs, TVA comprise, dès le 1er juillet 1996
également; que le loyer annuel pris en compte était de 265'000 francs au
lieu de 432'000 francs; que sa détermination résultait du calcul suivant :
"Compte tenu de ces éléments, le prix de pension moyen des prévisions que
vous nous avez présentées (à savoir des recettes de Fr. 1'416'613 pour
9'765 journées environ, formant un prix moyen de Fr. 145,05 sans TVA) a
été abaissé de Fr. 15,05, respectivement de Fr. 12,60 par rapport au prix
de pension moyen du deuxième semestre qui est de Fr. 142,60 sans TVA".
Par lettre du 10 septembre 1996, P. a fait part au
service de la santé publique de son opposition au fait de calculer les
prix de pension en tenant compte de la TVA et de son étonnement quant à la
manière de réduire les loyers et son salaire dans les calculs en question.
L'intéressée ayant demandé à connaître les voies de recours pour le cas où
les communications du 27 août 1996 devraient être tenues pour des décisions, l'administration lui a répondu le 2 octobre suivant que les lettres
en question constituaient des décisions, indiquant de plus que celles-ci
pouvaient être entreprises auprès du Département de la justice, de la
santé et de la sécurité dans le délai de 20 jours.
B. Par décision du 27 mars 1997, ce département a rejeté le recours
que P. avait interjeté contre les prononcés du service de la
santé publique. En soulignant la nécessité de sauvegarder l'égalité de
traitement entre, d'une part, les personnes bénéficiant de l'aide des pouvoirs publics et, d'autre part, entre les institutions qui les hébergent qu'elles soient reconnues dans le cadre de la LESPA ou non -, le département a considéré que l'administration avait suffisamment tenu compte des
particularités du cas d'espèce.
C. P. défère au Tribunal administratif la décision du
département le 21 avril 1997. Elle conteste l'existence d'une base légale
autorisant l'administration à fixer le prix de pension journalier pour un
home privé, démarche qu'elle tient pour incompatible avec la liberté du
commerce et de l'industrie garantie par la Constitution fédérale. La recourante reproche au département d'avoir abusé de son pouvoir d'appréciation et de n'avoir pas statué sur sa proposition d'administrer des
preuves, par expertise ou par comparaison avec les autres dossiers de
homes non LESPA, au sujet des loyers. Elle conclut à l'annulation de la
décision attaquée et au renvoi de la cause à l'intimé, sous suite de
dépens.
D. Dans ses observations circonstanciées sur le recours, le
département en propose le rejet.
Les moyens des parties seront repris en temps que besoin dans
les considérants en droit ci-dessous.
CONSIDERANT
en droit
1. a) Dans le cadre de la loi sur les établissements spécialisés
pour personnes âgées (LESPA), l'Etat peut allouer aux établissements reconnus des subventions à la construction (art.5, 7ss); il prend en charge
des subsides d'exploitation de ces établissements (art.11ss); à certains
conditions, il peut accorder des subsides spéciaux aux pensionnaires et
aux usagers d'autres établissements (art.19a).
b) En l'espèce, la recourante est exploitante et directrice de
deux homes non reconnus. Comme destinataire de la décision attaquée, elle
a qualité pour recourir (RJN 1989, p.220). Elle n'est cependant pas directement bénéficiaire des subsides spéciaux qui pourraient être accordés
à certains de ses pensionnaires. Toutefois, il y a lieu de lui reconnaître
un intérêt digne de protection pour agir, car de la solution apportée aux
questions litigieuses pourrait dépendre la possibilité pour elle d'accueillir des personnes susceptibles de bénéficier de l'aide publique susmentionnée. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que certains de
ses pensionnaires en 1996 nécessitaient une telle aide, de sorte que cet
intérêt est concret. Enfin, le recours a été déposé en les forme et délai
légaux. Il peut par conséquent être entré en matière.
2. a) Selon l'article 19a LESPA, lorsque les établissements reconnus d'utilité publique n'offrent pas assez de possibilité d'accueil ou
de prise en charge, des subsides spéciaux peuvent être accordés aux pensionnaires ou aux usagers d'autres établissements, à condition que ces
derniers offrent des garanties suffisantes pour la qualité de leurs prestations (litt.a), appliquent les principes de gestion définis dans la
présente loi et ses dispositions d'exécution (litt.b) et acceptent de soumettre leur gestion au contrôle de l'autorité désignée par le Conseil
d'Etat (litt.c). La lettre de la loi indique que ces conditions sont
cumulatives.
Le Département de la justice, de la santé et de la sécurité
fixe, dans chaque cas d'espèce, les modalités d'intervention financière
en faveur des personnes visées à l'article 19a de la LESPA, accueillies ou
prises en charge dans le cadre d'établissements non reconnus d'utilité
publique, sis dans le canton (art.15a du règlement d'exécution de la loi
sur les établissements spécialisés pour personnes âgées (RELESPA). Le
service cantonal de la santé publique est chargé de l'exécution des tâches
relatives à l'étude et à l'enquête des dossiers présentés par les pensionnaires en séjour dans les institutions (art.35 RELESPA, 1er de la décision du Département de l'intérieur du 31 mai 1988, RSN 832.301.1).
b) Pour prétendre à une intervention financière de la LESPA, les
personnes visées à l'article 15a RELESPA doivent, au préalable, adresser
au service de la santé publique les preuves de leurs recherches infructueuses d'être admises ou prises en charge dans le cadre d'un établissement dépendant du champ d'application de la LESPA (art.15b RELESPA). Les
établissements non reconnus d'utilité publique, accueillant ou prenant en
charge des personnes faisant valoir un droit à une intervention financière
de la LESPA en leur faveur, ont l'obligation de fournir tous renseignements utiles sur leurs pensionnaires et de transmettre au service de la
santé publique les formulaires et documents suivants :
- Certificat médical type;
- Avis type d'entrée, respectivement de sortie;
- Fiche de situation type;
- Rapport annuel de vérification des comptes établis par une
fiduciaire agréée;
- Budget et comptes annuels de bilan, de pertes et profits et
d'exploitation établis selon le plan comptable uniforme LESPA et sur les
formules types prévues à cet effet, annexes comprises, jusqu'au 15 février
de chaque année pour les comptes, respectivement au 15 juin pour les
budgets (art.15c RELESPA).
c) Il ressort des dispositions précitées que l'administration
dispose d'un certain pouvoir d'appréciation dans le domaine des subsides
spéciaux en cause (Knapp, Précis de droit administratif, 4e éd. no 161ss).
Lorsque l'autorité administrative dispose d'un large pouvoir d'appréciation, elle ne doit pas moins se conformer aux principes généraux de
l'activité administrative, savoir l'interdiction de l'arbitraire - compte
tenu notamment des critères pertinents à appliquer dans la matière concernée -, le droit à l'égalité, le droit à la protection de la bonne
foi et le principe de la proportionnalité. Lorsque, dans le cas particulier, les dispositions légales applicables ne précisent pas les
critères décisifs pour la décision à prendre, le recours aux principes
généraux qui limitent le pouvoir d'appréciation prend une importance
particulière. C'est dire que, en réalité, l'autorité de décision ne peut
se contenter d'un examen superficiel ou partiel de la situation, en fait
et en droit, sur laquelle elle entend fonder sa décision. Quant à l'autorité de recours, l'examen auquel elle procède est en principe le même.
Mais elle renoncera à remettre en cause la décision attaquée s'il se
révèle, après instruction du cas, que l'autorité n'a pas abusé de son
pouvoir d'appréciation, et cela quand bien même des considérations d'opportunité pourraient conduire à une solution différente (RJN 1990, p.102
et les références).
3. Invoquant la liberté du commerce et de l'industrie garantie par
la Constitution fédérale (art.31), la recourante soutient qu'il n'existe
en droit neuchâtelois pas de base légale suffisante pour la fixation d'un
prix de pension moyen journalier par le service de la santé publique.
Cette argumentation n'est pas pertinente.
Certes, la libre détermination des prix fait partie de la liberté d'exercer une activité économique sans avoir à subir l'ingérence de
l'Etat (ATF 115 Ia 121, 82 IV 52). Mais, en l'espèce, l'administration n'a
de toute évidence - contrairement à ce que prétend la recourante - pas
décidé le prix de pension journalier que l'intéressée doit pratiquer dans
ses établissements, pas plus qu'elle n'a fixé le salaire de cette dernière, ni les loyers en cause. L'autorité a seulement déterminé, de façon
à s'obliger elle-même envers les administrés, le montant maximum des
subsides spéciaux qui seraient accordés aux pensionnaires remplissant les
conditions légales pour en bénéficier. Pour ce faire, l'autorité a contrôlé les dépenses budgétées et déterminé ainsi le prix de revient admissible d'une journée de pension. Or, la liberté du commerce et de l'industrie garantie par l'article 31 Cst. féd. ne donne aucun droit à une
prestation de l'Etat. Elle ne fournit de garantie que contre les atteintes
des pouvoirs publics (ATF 118 Ib 362; 117 Ib 394). Elle est d'ailleurs
généralement inapplicable dans le cadre de la politique de subventionnement (Hertig, Les aides des cantons aux particuliers, RDAF 1985, p.22 et
les références).
Cela étant, il y a lieu d'examiner en l'espèce si l'administration a ou non abusé de son pouvoir d'appréciation.
4. Parmi les conditions imposées par l'article 19a LESPA aux établissements non reconnus pour que certains de leurs pensionnaires ou usagers puissent bénéficier de subsides, figurent d'une part l'application
des principes de gestion définis par la LESPA et ses dispositions d'exécution, d'autre part la soumission de cette gestion au contrôle de l'autorité (litt.b et c). En l'occurrence, la recourante conteste la manière
dont ont été pris en compte les loyers qu'elle verse à sa mère ainsi que
son propre salaire.
Si le législateur a fixé les conditions auxquelles des subsides
spéciaux peuvent être accordés aux pensionnaires et aux usagers d'établissements non reconnus, il n'a en revanche pas édicté de règles permettant de chiffrer ces subsides. Cependant, la volonté a été clairement
exprimée de "réparer l'injustice qui pourrait frapper les usagers d'établissements qui n'ont pas pu entrer dans le système LESPA" au motif que
"ces usagers devraient en effet payer le coût effectif de leur prise en
charge puisque l'établissement ne bénéficierait pas de subventions étatiques. Cette inégalité ne doit toutefois être corrigée que si l'usager
n'a pas eu le choix d'aller dans un des établissements LESPA, parce que
ceux-ci n'offraient pas assez de possibilités d'accueil ou de prise en
charge. En pareille occurrence, des subsides spéciaux pourront être
accordés à des établissements "non LESPA" s'ils s'engagent à respecter les
conditions posées par l'article 19a, consistant essentiellement en une
gestion conforme aux principes posés par la LESPA" (BGC 157 II p.1790).
5. La prise en compte par le service de la santé publique du salaire de la recourante à concurrence seulement d'un montant défini par les
conditions générales de travail pour le personnel des institutions affiliées à l'association neuchâteloise des établissements et maisons pour
personnes âgées (normes ANEMPA) correspond à la volonté du législateur
rappelée ci-dessus. Pour les homes reconnus, les dispositions d'exécution
de la loi précisent que le calcul des subsides d'exploitation prend en
considération les charges réelles occasionnées par une gestion judicieuse
et économique et dûment comptabilisées, qu'elles soient couvertes par
l'établissement lui-même ou par un fonds qui en dépend (art.25 al.1
RELESPA). Les salaires sont ainsi pris en considération jusqu'à concurrence des normes établies par convention-type de travail ou, à défaut,
habituellement appliquées par la fondation des établissements cantonaux
pour personnes âgées et qui auront été admises par le Département de
l'intérieur (art.25 al.2 ch.1 litt.a et ch.2 litt.a RELESPA). Le montant
retenu en l'occurrence par l'administration, soit 110'700 francs par
année, équivaut au salaire maximum, selon les normes ANEMPA, pour un
directeur de home médicalisé de moyenne importance, c'est-à-dire pour un
établissement qui compte de 45 à 74 lits (v. D.6/4).
La recourante estime que sa situation particulière n'a pas été
considérée (direction unique pour deux établissements de respectivement 20
et 29 lits, relativement éloignés l'un de l'autre, formation et expérience
professionnelles). Les subsides dont il est question dans la présente
cause ne peuvent cependant être fixés qu'au moyen de critères assez schématiques, en particulier pour que soit respecté le principe d'égalité de
traitement entre les bénéficiaires. La référence aux normes ANEMPA, même
pour l'exploitation d'un home non reconnu, répond parfaitement à ce souci.
En outre, en retenant l'équivalent du traitement annuel maximum alloué au
directeur d'un home pouvant compter jusqu'à 74 lits, alors que les deux
établissements de la recourante en comportent ensemble 49 seulement, l'administration a suffisamment tenu compte des particularités du cas d'espèce
et n'a en aucun cas abusé de son pouvoir d'appréciation.
6. a) Pour ce qui concerne le loyer dû par l'établissement considéré, ni la LESPA, ni ses dispositions d'exécution, ne précisent les
critères qui doivent être retenus. Selon l'article 14 LESPA, sont prises
en considération les charges réelles occasionnées par une gestion judicieuse et économique et dûment comptabilisées, qu'elles soient couvertes
par l'établissement lui-même ou par un fonds qui en dépend. Pour les
établissements reconnus, l'article 25 RELESPA prévoit que sont pris en
considération les frais d'entretien et de réparation des bâtiments,
jusqu'à concurrence des montants approuvés par le département de l'intérieur, les frais d'entretien et de réparation des biens mobiliers,
jusqu'à concurrence des montants approuvés de même et l'amortissement
annuel des bâtiments jusqu'à concurrence du 2 % de la valeur admise par le
département de l'intérieur, déduction faite d'éventuelles subventions
(al.2 ch.1 litt.g, j et l, ainsi que ch.2 litt.a et b).
b) En l'espèce, à défaut de critères décisifs dans les dispositions légales, il y a lieu de se référer aux principes généraux, notamment au droit à l'égalité et au principe de proportionnalité.
L'administration a fixé les loyers admissibles non seulement des
bâtiments, mais aussi de l'équipement de ces derniers, pris à bail par la
recourante, alors que sa mère en est la propriétaire. Le loyer a été déterminé par un taux de rendement de 9,25 % de la valeur d'estimation cadastrale des bâtiments et de la valeur d'inventaire des équipements. La
recourante ne conteste pas le taux de rendement retenu, mais elle souhaite
que le loyer convenu entre elle et la bailleresse fasse l'objet d'une expertise pour en vérifier la pertinence.
On ne saurait toutefois exiger de l'autorité appelée à fixer les
subsides en question qu'elle procède à une étude détaillée de toutes les
composantes d'un loyer, comme le ferait un juge civil pour examiner si le
montant n'en est pas abusif. Dans la mesure où l'estimation officielle des
immeubles dans le canton de Neuchâtel est intervenue récemment, selon des
normes fixées en fonction en particulier des valeurs du marché, cette
estimation est suffisante pour échapper au grief d'arbitraire. Par
ailleurs, le taux de rendement retenu en l'occurrence permet à la fois de
couvrir les intérêts hypothécaires et d'offrir une rémunération adéquate
du capital investi, aussi bien pour les éléments immobiliers que pour les
éléments mobiliers pris en considération. Enfin, la recourante n'invoque
aucun argument permettant de mettre en doute le respect par l'autorité
inférieure du principe d'égalité de traitement. Dans ces circonstances,
une administration de preuves supplémentaires, aussi bien par l'autorité
inférieure de recours que par le tribunal de céans, ne se justifie pas.
7. Il suit des considérants qui précèdent que le recours est mal
fondé et qu'il doit être rejeté. La recourante qui succombe supportera les
frais de la cause. Vu le sort de celle-ci, il n'est pas alloué de dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Met à la charge de la recourante un émolument de décision de 500 francs
et les frais par 50 francs, montants compensés par son avance.
3. N'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 23 septembre 1997