A. Par décision du 14 août 1996, le service de l'assurance-maladie
a fixé les subsides de l'Etat au paiement des primes de l'assurancemaladie obligatoire des soins pour C. et sa famille (assuré
marié, avec deux enfants) à 10 % dès le 1er janvier 1996. Ce subside est
calculé conformément aux règles prévues par l'arrêté du Conseil d'Etat du
31 janvier 1996, fixant les normes de classification et le montant des
subsides en matière d'assurance-maladie obligatoire des soins, lequel prévoit que le revenu déterminant pour la classification se compose des éléments (et de certaines rubriques particulières) figurant dans la déclaration fiscale. L'arrêté prévoit en particulier que les déductions admises
par le fisc sont prises en considération jusqu'à concurrence d'un montant
maximum de 10'000 francs.
B. C. a contesté ce plafonnement des déductions admises, essentiellement pour le motif que, étant propriétaire de l'immeuble qu'il habite et pour lequel une valeur locative est comptée dans son revenu, il supporte des intérêts passifs importants, dont il n'est pas tenu compte, ce qui entraîne une inégalité de traitement par rapport aux locataires. Par décision du 20 décembre 1996, le Département des finances et des affaires sociales a rejeté le recours formé par l'intéressé contre la décision du service de l'assurance-maladie. En résumé, le département a exposé que le calcul du subside était conforme aux règles applicables en la matière, et qu'il n'y avait pas d'inégalité de traitement dans la mesure où la situation d'un propriétaire n'est pas assimilable à celle d'un
locataire.
C. Par mémoire du 11 janvier 1997, C. a interjeté un
recours devant le Tribunal administratif contre la décision du département, dont il a demandé implicitement l'annulation, en reprenant l'argumentation développée devant le département, estimant qu'il convient dans
son cas d'accepter des déductions jusqu'à la concurrence de la valeur locative. Ses motifs seront repris autant que besoin dans les considérants
qui suivent.
Le département a conclu, dans ses observations sur le recours,
au rejet de celui-ci.
D. Par décision du 6 février 1997, le président de la Cour de céans
a déclaré le recours irrecevable parce que tardif. Le recourant ayant cependant fait valoir, par lettre du 10 février 1997, qu'il a reçu une information erronée du greffe du tribunal sur la manière de calculer le délai de recours, renseignement qui est à l'origine du dépôt tardif de son
mémoire, il a été informé qu'il serait procédé à la révision de la décision d'irrecevabilité.
CONSIDERANT
en droit
1. Il peut y avoir motif à restitution de délai en cas d'indication
erronée des moyens juridictionnels, en vertu du principe de la protection
de la bonne foi (RJN 1993, p.106, 1980-1981, p.188). Il a été constaté en
l'occurrence par décision d'irrecevabilité du 6 février 1997 que le recours était tardif, le délai de recours étant arrivé à échéance le 10 janvier 1997 et le recours ayant été déposé le lendemain seulement. Le recourant fait cependant valoir que, s'étant renseigné auprès du greffe du
tribunal sur la manière de calculer le délai de recours de 20 jours, il
lui avait été répondu que ce délai devait être compté à partir du premier
jour ouvrable dès la réception de la décision litigieuse, savoir le 21
décembre 1996, jour qui était un samedi, de sorte qu'il en avait déduit
que le délai de recours commençait à courir seulement le lundi 23 décembre
1996. Après examen de cet allégué, il s'avère qu'effectivement l'intéressé
a reçu par téléphone ce renseignement erroné, ce qui doit entraîner la
restitution du délai. S'agissant de l'allégation d'un fait nouveau important, au sens de l'article 57 al.2 litt.a LPJA, la révision de la décision
du 6 février 1997 s'impose, et il y a lieu d'entrer en matière sur le recours.
Réputé interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est
ainsi recevable (art.34 al.1, 35 de la loi d'introduction de la LAMal,
LILAMal; 35 LPJA).
2. a) Selon l'article 65 al.1 LAMal, les cantons accordent des réductions de primes aux assurés de condition économique modeste. Dans le
canton de Neuchâtel, ont droit à des subsides pour les primes de l'assurance obligatoire des soins les personnes dont le revenu déterminant correspond à des normes de classification fixées chaque année par le Conseil
d'Etat (art.10 al.1 LILAMal). Le revenu déterminant comprend le revenu
effectif et une part de la fortune effective; il est calculé sur la base
des critères fiscaux, selon les modalités arrêtées par le Conseil d'Etat
(art.11 al.1 et 2 LILAMal). Les articles 20 ss LILAMal concernent la classification proprement dite. Ainsi, en particulier, les assurés mariés, le
cas échéant leurs enfants mineurs qui dépendent d'eux, font l'objet d'une
classification globale (art.20 al.1). La classification prend en compte
les revenus et la fortune de tous les membres de la famille (art.20 al.2).
Faisant usage de la délégation de compétence contenue dans l'article 10 al.1 LILAMal, le Conseil d'Etat a adopté le 31 janvier 1996 le
règlement d'application de la LILAMal (RALILAMal). Selon l'article 34 al.1
de ce règlement, la taxation ordinaire de l'année courante est déterminante pour l'établissement de la classification annuelle. La classification intermédiaire, qui intervient d'office ou sur demande lorsque les
circonstances l'exigent, en particulier en cas de modification notable de
la situation familiale ou financière de l'assuré (art.18 al.1 LILAMal), se
fonde sur les revenus actuels des assurés. En principe, la fortune est
prise en compte en son état au 31 décembre de l'année écoulée (art.44 al.3
RALILAMal).
b) Par ailleurs, l'arrêté du Conseil d'Etat du 31 janvier 1996
fixant les normes de classification et le montant des subsides en matière
d'assurance-maladie obligatoire des soins (ci-après : l'arrêté), valables
pour l'année 1996, prévoit que les personnes soumises à l'assurancemaladie obligatoire, affiliées auprès d'un assureur autorisé au sens de la
législation fédérale, sont classifiés dans le courant de l'année 1996 sur
la base de leur taxation fiscale ordinaire de la même année (art.1). Les
assurés dont le revenu déterminant est inférieur à 39'000 francs pour une
personne seule et 57'900 francs pour un couple, bénéficient de subsides
pour le paiement de leurs primes, au sens des articles 9 ss LILAMal (art.2
al.1). Le revenu déterminant se compose, selon l'article 7 al.1, du revenu
effectif tel qu'il ressort du chiffre 14 de la déclaration fiscale courante, sous réserve des alinéas 3 et 4 du présent article (litt.a), du
dixième de la fortune effective après déduction de 6'000 francs pour une
personne seule et 9'000 francs pour un couple (litt.b). Les déductions
admises aux chiffres 15 à 19 de la déclaration fiscale sont prises en considération à concurrence d'un montant maximum de 10'000 francs (al.3).
Lors d'une révision de classification, le SAM peut déroger aux critères
fiscaux lorsque leur application conduirait à une classification manifestement inéquitable (art.15 al.1). Une réglementation similaire a été édictée pour 1997 et 1998 (arrêtés du Conseil d'Etat des 05.03.1997 et
26.11.1997).
c) Il apparaît, au vu des dispositions rappelées ci-dessus, que
le législateur neuchâtelois a clairement voulu que le revenu déterminant
pour l'octroi de subsides en matière d'assurance obligatoire des soins se
fonde sur des critères fiscaux, aussi bien en cas de classification annuelle qu'en cas de classification intermédiaire. Cette règle est en effet
ancrée dans la LILAMal à son article 11 al.2, c'est-à-dire dans la section
première, consacrée aux principes généraux de la réduction des primes par
des subsides des pouvoirs publics (chapitre 2 de ladite loi). A cet égard,
le Tribunal administratif a eu l'occasion de relever (arrêt du 09.03.1998
dans la cause S.), comme il l'a déjà fait dans le domaine des avances des
contributions d'entretien - que la référence à la déclaration fiscale du
requérant, contenue dans l'article 7 des arrêtés du Conseil d'Etat précités, n'est pas des plus heureuses dans la mesure où elle vise un acte
subjectif de l'intéressé. Une telle déclaration est en effet un acte de
collaboration obligatoire du contribuable à la procédure de taxation sur
lequel l'autorité fiscale doit statuer. Une fois entrée en force, c'est
donc la décision de taxation de l'année courante, pour autant qu'elle
existe - qui doit faire foi et non plus la déclaration d'impôt en tant que
telle (RJN 1994, p.138 cons.3b in fine).
3. a) En l'espèce, l'objet du litige est le plafonnement à 10'000
francs des déductions admises aux chiffres 15 à 19 de la déclaration fiscale (formules en vigueur jusqu'au 31.12.1997), en application de l'article 7 al.3 de l'arrêté fixant les normes de classification et le montant
des subsides en matière d'assurance-maladie obligatoire des soins. Le recourant se plaint d'une inégalité de traitement en qualité de propriétaire
d'un immeuble qu'il habite, dans la mesure où les intérêts hypothécaires à
sa charge (lesquels peuvent être déduits sous chiffre 16 de la déclaration
fiscale) ne sont pas déductibles du revenu déterminant pour la classification jusqu'à concurrence de la valeur locative dudit immeuble.
b) L'examen de ce grief doit se faire à l'aune des principes
qui, en droit fiscal, justifient l'imposition de la valeur locative du
logement occupé par son propriétaire. Le droit fiscal suisse considère
comme revenus immobiliers d'une part toutes les indemnités que le propriétaire ou l'usufruitier d'un immeuble reçoit pour la mise à disposition
d'un immeuble, d'autre part le revenu imputé au propriétaire ou à l'usufruitier qui utilise un immeuble pour son usage personnel. Ce revenu imputé est appelé "valeur locative" de l'immeuble dans la terminologie fiscale. Cette imputation constitue une exception à la règle qui veut que
l'usage d'une chose dont le contribuable est propriétaire ne constitue pas
un revenu. On la justifie soit par le fait que le locataire d'un appartement ou d'une maison d'habitation ne peut pas déduire de son revenu le
loyer qu'il paie à un tiers, soit par le fait que le propriétaire d'un
immeuble peut déduire les intérêts passifs et les frais d'entretien afférents à son immeuble. Il a dès lors paru équitable de compter au propriétaire qui habite sa maison un loyer correspondant à celui qu'il aurait
perçu s'il l'avait louée (Jean-Marc Rivier, Droit fiscal suisse, l'imposition du revenu et de la fortune, p.111 et la référence citée). Par ailleurs, le principe de l'égalité de traitement est concrétisé par les principes de la généralité et de l'égalité de l'imposition, ainsi que par le
principe de la proportionnalité de la charge fiscale fondée sur la capacité économique. En vertu des principes de l'égalité d'imposition et de
l'imposition selon la capacité contributive, les contribuables qui sont
dans la même situation économique doivent supporter une charge fiscale
semblable; lorsqu'ils sont dans des situations de fait différentes qui ont
des effets sur leur capacité économique, leur charge fiscale doit en tenir
compte et y être adaptée (ATF 122 I 314 cons.6a; 122 I 103 cons.2b, 118 Ia
3 cons.3a, 114 Ia 323 cons.3b et les références citées).
Ainsi, l'imposition de la valeur locative d'un immeuble vise à
réaliser un traitement égal, du point de vue fiscal, entre les propriétaires des immeubles qu'ils habitent et les locataires. En effet, le principe de l'égalité de l'imposition exige que la charge fiscale se détermine
en fonction de la situation personnelle du contribuable et des biens économiques qui sont à sa disposition pour la satisfaction de ses besoins.
L'application dudit principe consiste donc à comparer les charges fiscales
du contribuable. Sur le plan horizontal, la comparaison a lieu entre contribuables ayant la même capacité contributive et devant payer des impôts
de même importance (RJN 1989, p.195-196 et les références citées).
c) Un arrêté viole le principe de l'égalité de traitement
lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par
aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou
lorsqu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente; cela suppose que le traitement différent ou semblable injustifié se
rapporte à une situation de fait importante (ATF 121 I 104 cons.4a et la
jurisprudence citée). En l'espèce, la décision attaquée d'une part prend
en compte la valeur locative (18'040 francs) de l'immeuble habité par le
propriétaire dans le revenu déterminant, et d'autre part admet une déduction des intérêts passifs (et d'éventuels autres frais liés à l'entretien
de l'immeuble), mais seulement jusqu'à concurrence 10'000 francs au maximum, comme le prévoit l'article 7 al.3 de l'arrêté. Or, si le propriétaire
de condition économique modeste habitant son immeuble ne peut déduire ses
intérêts passifs jusqu'à concurrence d'un montant raisonnable couvrant ses
besoins et ceux de sa famille, alors que son revenu comprend la valeur
locative de l'immeuble, la limite fixée à 10'000 francs conduit à le placer en situation d'inégalité par rapport au locataire dans le calcul de la
capacité financière d'un assuré en matière de primes de l'assurance obligatoire. Le seuil de 10'000 francs se révèle ainsi contraire aux principes, dont il convient de s'inspirer, qui sur le plan fiscal permetttent
de réaliser une certaine égalité de l'imposition selon la capacité contributive.
d) Cela ne signifie pas cependant que toutes charges hypothécaires doivent être prises en compte, sans limites. Car les subsides pour
les primes de l'assurance-maladie obligatoire ne sont destinés qu'aux assurés économiquement modestes (art.65 al.1 LAMal), et non pas à ceux dont
les ressources permettent de consacrer des dépenses très élevées au logement. Pour tenir compte de cet élément, il ne s'impose pas, en particulier, de permettre dans tous les cas la déduction des intérêts passifs
jusqu'à concurrence de la totalité de la valeur locative. On peut ainsi
concevoir de fixer, pour ces charges spécifiques, un maximum (s'ajoutant
aux autres déductions) tenant compte raisonnablement, dans une certaine
mesure, des loyers usuels et des besoins concrets de l'assuré et de sa
famille. Mais d'autres solutions encore, prenant en compte des critères
différents, mériteraient peut-être d'être examinées. Il n'appartient cependant pas au Tribunal administratif, mais au Conseil d'Etat en vertu de
ses compétences légales (art.11 al.2 et 3 LILAMal) d'établir la règle qui,
en la matière, satisfait le mieux aux exigences de la loi et des principes
constitutionnels.
Dans le cas particulier, les motifs qui précèdent conduisent à
l'admission du recours et au renvoi de la cause au Département des finances et des affaires sociales afin qu'il examine à nouveau, en tant
qu'autorité inférieure de recours, la décision litigieuse du service de
l'assurance-maladie en fonction des considérants qui précèdent.
4. En matière d'assurance-maladie, la procédure est gratuite
(art.87 litt.a LAMal). Le recourant n'alléguant pas avoir engagé des
frais, il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art.87 litt.g LAMal; 48
al.1 LPJA a contrario).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Admet le recours en ce sens que la décision du Département des finances
et des affaires sociales du 20 décembre 1996 est annulée et la cause
renvoyée audit département pour nouvelle décision au sens des considérants.
2. Dit qu'il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.
Neuchâtel, le 28 avril 1998