A. Arrivant au terme de son droit aux indemnités de chômage,
T. a déposé, le 6 mars 1996, une demande d'emploi temporaire dans le cadre des mesures de crise.
Par décision du 4 avril 1996, l'office de l'emploi a rejeté la
demande au motif que la fortune imposable du requérant de 154'000 francs
en 1995 dépassait la limite de 115'000 francs fixée par l'article 22 du
règlement de la loi du 15 décembre 1982 concernant les mesures de crise
destinées à lutter contre le chômage et à apporter un soutien aux personnes physiques victimes du chômage, pour qu'il puisse bénéficier de l'aide
sollicitée.
B. T. a entrepris cette décision devant le
Département de l'économie publique. Il a fait valoir en substance que les
mesures de crise ne peuvent être allouées, selon l'article réglementaire
précité, lorsque "la fortune imposable" du requérant dépasse un certain
seuil. Pour que cette disposition se concilie avec la finalité recherchée
par le législateur - à savoir que l'aide de l'Etat puisse intervenir au
moment où elle répond au besoin de celui qui la requiert - il convient
donc que la fortune imposable du requérant soit examinée au moment de sa
demande ou de la prise de décision et non au regard de sa déclaration fiscale, lorsque celle-ci ne reflète plus une situation d'actualité. Or, dans
son cas, si sa fortune ascendait à 154'000 francs le 1er janvier 1995,
elle n'était plus que de 121'000 francs le 1er janvier 1996, pour n'atteindre qu'un montant de 110'310.10 francs au jour où il a été statué sur
sa demande, de sorte que celle-ci aurait dû être acceptée.
Par prononcé du 10 juillet 1996, le département a rejeté le
recours. Il a considéré en bref que la taxation de l'intéressé pour l'année 1995 s'est faite sur une fortune de 154'000 francs et que sa déclaration d'impôt pour 1996 mentionnait une fortune de 121'000 francs au 1er
janvier 1996. Dans les deux cas, la fortune imposable du recourant est
donc supérieure à la limite de 115'000 francs fixée par l'article 22 al.1
du règlement d'exécution de la loi concernant les mesures de crise. De
plus, comme il s'agit bien là de sa "fortune imposable", seule à pouvoir
être prise en compte au sens de cette disposition, il se prévaut donc vainement de sa fortune actuelle.
C. Dans son recours au Tribunal administratif contre ce prononcé,
T. conclut à son annulation et à l'octroi de l'emploi
temporaire sollicité. Subsidiairement, il demande le renvoi de la cause au
département pour nouvelle décision au sens des considérants. Il reprend la
motivation qu'il a développée devant cette dernière autorité. Il ajoute en
bref que l'article 22 du règlement, s'il prévoit de prendre en considération "la fortune imposable" du requérant, ne contient aucune autre précision de sorte que rien n'exclut de prendre en considération la fortune
imposable au moment de la demande. Cette solution est d'ailleurs la seule
à se concilier avec la volonté du législateur, soucieux d'apporter rapidement un soutien aux personnes victimes du chômage. Il précise que, depuis
que le prononcé attaqué a été rendu, sa fortune imposable a diminué de
110'310.10 francs à 92'951.30 francs car, son épouse ne travaillant pas et
lui-même étant au chômage, ils ont dû mettre à contribution leurs économies.
Le département ne formule pas d'observations sur le recours, se
référant intégralement aux considérants de son prononcé.
CONSIDERAN T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Selon l'article 20 du règlement d'exécution de la loi concernant les mesures de crise destinées à lutter contre le chômage et à apporter un soutien aux personnes physiques victimes du chômage, du 1er juillet
1992 (ci-après le Règlement), seule peut être mise au bénéfice d'un programme d'emploi temporaire la personne dont les ressources au cours d'un
mois sont inférieures au salaire versé en emploi temporaire et dont la
fortune n'excède pas les montants prévus à l'article 22. Selon cette dernière disposition,
" les mesures de crise ne seront pas allouées lorsque la fortune imposable du requérant, y compris celle de son conjoint
s'il est marié, excède :
- 75'000 francs pour les personnes célibataires;
- 100'000 francs pour les personnes mariées (al.1).
Ces limites sont relevées de 15'000 francs par enfant faisant ménage commun avec le bénéficiaire (al.2).
Sont exclus de la fortune au sens du présent article :
- l'immeuble propriété du requérant qui lui sert d'habitation principale,
- les mesures de prévoyance individuelle prises par le
requérant (al.3)."
b) En l'occurrence, le recourant étant marié, avec un enfant, la
limite de la fortune imposable s'élève à 115'000 francs, ce qu'admettent
les parties. Par contre, celles-ci s'opposent sur la manière dont il faut
tenir compte de "la fortune imposable" au sens de l'article 22 al.1 du
Règlement. Tandis que le département entend prendre en considération la
fortune imposable selon la dernière déclaration d'impôt ou taxation fiscale du requérant, le recourant soutient que la fortune imposable doit être
évaluée au moment où l'intéressé demande à bénéficier d'un programme temporaire d'emploi.
3. a) La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre. Toutefois, si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations
de celui-ci sont possibles, il faut alors rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer,
soit notamment des travaux préparatoires, du but de la règle, de son
esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa
relation avec d'autres dispositions légales (ATF 121 V 61, 118 Ib 191, 117
Ia 331, 117 V 109).
b) L'article 22 al.1 du Règlement prévoit de prendre en compte
"la fortune imposable" du requérant, sans autre précision. Il ne détermine
en particulier pas sur quelle base cette appréciation de la fortune imposable doit être faite, ni à quel moment.
Sur ce dernier point, la réponse peut être apportée au regard du
but même recherché par la législation en la matière. Celui-ci tend, comme
l'intitulé même de la loi du 15 décembre 1982 l'indique, à mettre sur pied
des "mesures de crise destinées à lutter contre le chômage et à apporter
un soutien aux personnes physiques victimes du chômage". L'objectif
recherché vise à faire face aux situations pénibles des chômeurs en fin de
droit (BGC 1982-1983, no 148, p.1911). Dans son rapport du 10 novembre
1982 à l'appui du projet de loi, le Conseil d'Etat a relevé, en ce qui
concerne plus particulièrement les mesures de subventionnement d'emplois
temporaires pour chômeurs, que s'il était normal de secourir ces derniers
par une compensation de leurs revenus, il était cependant préférable de
leur fournir des occasions de travail. A cet égard, il lui paraissait
superflu d'énumérer les avantages, d'ordre moral surtout, qu'entraîne pour
celui qui en est privé la perspective de pouvoir se consacrer au travail;
il convient dès lors que les administrations cantonales et communales
ainsi que les institutions paraétatiques acceptent d'engager temporairement les personnes qui ont épuisé leur droit aux prestations fédérales de
l'assurance-chômage et leur donnent parallèlement le moyen de poursuivre
leurs recherches d'emploi (BGC 1982-1983, no 148, p.1916).
Pour atteindre le but poursuivi par la loi, il importe donc que
le soutien de l'Etat puisse intervenir au moment où le chômeur requérant
en a besoin. Cela sous-entend que la situation financière fiscale du
requérant doit être examinée telle qu'elle se présente au moment du dépôt
de la requête, cela d'autant qu'un emploi temporaire peut lui être proposé
dès ce moment-là. En effet l'article 18 al.1 du Règlement dispose que le
requérant qui n'a pas ou plus droit à l'indemnité de l'assurance-chômage
fédérale et qui remplit les conditions posées aux articles 20 à 22 (ressources et fortune n'atteignant pas les limites fixées réglementairement)
peut, dans la mesure des possibilités existantes, travailler à titre provisoire dans une administration cantonale ou communale ou dans une institution d'intérêt public fédérale, cantonale ou communale.
c) Certes, pour des raisons pratiques évidentes, il est plus
aisé pour l'administration de se référer aux dernières données fiscales du
requérant dont elle peut disposer. Et de ce point de vue, rien n'empêchera
que, dans la règle, elle tienne compte de la dernière taxation de l'intéressé ou de sa dernière déclaration d'impôt, à la réserve près toutefois
et au sens de ce qui précède, que celles-ci reflètent une situation d'actualité. A ce défaut, des mesures de crise pourraient être accordées à
celui qui, au moment de la demande, ne remplit plus les conditions fixées
par la législation; à l'inverse, elles pourraient être refusées à celui
qui serait légitimé à les prétendre.
Le Tribunal administratif a d'ailleurs abouti à cette même conclusion (RJN 1994, p.136 à 140) dans son interprétation de l'article 6
al.1 litt.a de l'arrêté concernant le recouvrement et l'avance des contributions d'entretien (ARACE), du 23 novembre 1993. Cette disposition prévoit que le requérant ne peut obtenir une telle avance de contributions
que si son revenu effectif, tel qu'il ressort du chiffre 21 de la déclaration fiscale courante, ne dépasse pas certaines limites. Or la Cour de
céans a considéré - quand bien même cette dernière disposition est plus
explicite que l'article 22 al.1 du Règlement du présent litige dès lors
qu'elle se réfère à "la déclaration fiscale courante" du requérant, soit
celle de l'année civile précisant celle où la demande d'avance de contributions est intervenue - que cette déclaration n'était déterminante que
pour autant qu'elle corresponde bien à la situation actuelle de l'intéressé. Elle a donc jugé que l'article 6 al.1 litt.a ARACE ne donnait pas lieu
à critique, sous réserve du cas où la situation financière du requérant
aurait subi une modification durable par rapport à ce qu'elle était pendant l'année de référence. Dans cette hypothèse, l'intéressé devait pouvoir demander que son cas soit apprécié en fonction de sa situation réelle
au jour de la demande, solution que l'on retrouve d'ailleurs en matière de
classification dans le cadre de l'assurance-maladie obligatoire (v. art.12
de l'ancien arrêté du 23.2.1994 fixant les normes de classification et le
montant des subsides des bénéficiaires de la LAMO, disposition dont la
teneur a été reprise par l'article 14 du nouvel arrêté du 31 janvier 1996
fixant les normes de classification et le montant des subsides en matière
d'assurance-maladie obligatoire des soins).
Le Tribunal a en outre souligné, dans le même arrêt, que comme
toute autorité appelée à prendre des décisions administratives, l'office
cantonal de recouvrement et d'avance des contributions d'entretien est
soumis aux dispositions de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA). Il doit donc d'office constater les faits et procéder,
s'il y a lieu, à l'administration des preuves (art.14 LPJA). A cet effet,
la législation sur le recouvrement et l'avance des contributions d'entretien prévoit le droit d'exiger du requérant toutes informations et tous
documents (art.7 LRACE; 4 ARACE), tout comme dans la présente cause, l'article 18 du Règlement fait obligation aux requérants de fournir tous les
renseignements et documents qui leur sont demandés. De plus, s'il doit
être mis fin aux avances de contributions d'entretien dès l'instant où
l'une des conditions fait défaut (art.8 litt.a ARACE), il en va de même en
matière de mesures de crise destinées à lutter contre le chômage puisque
l'article 10 du Règlement prévoit que le bénéficiaire qui a reçu des prestations auxquelles il n'avait pas droit est tenu à restitution. Dans cette
perspective également, l'administration ne saurait se contenter d'attendre
la prochaine déclaration fiscale de l'intéressé pour intervenir.
4. En l'espèce, selon la déclaration fiscale du recourant pour
l'année 1996, sa fortune imposable était de 121'000 francs le 1er janvier
1996. De ce montant, il convient encore de retrancher, au sens de l'article 22 al.3 du Règlement, la valeur de rachat de son assurance sur la vie
prise en compte à raison de 2'299 francs, de sorte que sa fortune imposable à cette dernière date s'élevait à 111'871 francs. Dans son recours du
29 avril 1996 devant le Département de l'économie publique, T. a toutefois fait valoir, pièces à l'appui, que son chômage et
l'inactivité de son épouse les avaient contraints de mettre à contribution
leurs économies et que certains de leurs biens s'étaient dévalués dans
l'intervalle, si bien qu'il ne disposait plus que d'une fortune imposable
de 110'310.10 francs au moment où l'office de l'emploi a rendu sa décision. Dans un courrier du 10 mai 1996 au département, il lui a soumis un
document attestant de la vente de titres pour un montant de 13'701.05
francs afin de permettre le paiement dûment établi de plusieurs factures
s'élevant à 7'088.75 francs. Dans son présent recours, il allègue que sa
fortune imposable s'est encore amoindrie depuis lors pour correspondre à
92'951.30 francs. Il joint en particulier à son mémoire les relevés de ses
comptes de placements, d'épargne et de chèques postaux et déclare tenir à
disposition tout justificatif attestant de la réalité de ses dépenses dont
il souligne qu'elles n'ont pas été faites pour lui permettre l'octroi des
mesures de crise qu'il sollicite.
Il apparaît ainsi que l'intéressé a rendu pour le moins vraisemblable, dans son recours de première instance, que sa fortune imposable
n'atteignait plus la limite de 115'000 francs déterminante dans son cas
lorsqu'il a formulé sa demande d'emploi temporaire. Aussi, au vu des considérants qui précèdent, appartenait-il au département de se déterminer
sur le bien-fondé des allégations du recourant quant à la réelle détérioration de sa fortune imposable par rapport à celle qu'il mentionnait dans
sa déclaration d'impôt pour 1996 au 1er janvier de cette année, plutôt que
de s'en tenir aux seuls chiffres contenus dans celle-ci. Le prononcé
entrepris doit en conséquence être annulé et la cause renvoyée audit
département pour qu'il procède à ce complément d'instruction avant de rendre une nouvelle décision. Dans le cadre de son examen, il prendra aussi
en compte les moyens avancés par l'intéressé dans le présent recours qui
sont de nature à refléter avec plus d'actualité encore la situation financière de l'intéressé.
5. Vu l'issue de la cause, il est statué sans frais (art.47 al.1
LPJA) et des dépens doivent être alloués au recourant pour les deux instances de recours (art.48 al.1 LPJA).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Annule le prononcé entrepris et renvoie la cause au Département de
l'économie publique pour un complément d'instruction et nouvelle décision au sens des considérants.
2. Statue sans frais.
3. Alloue au recourant des dépens de 600 francs pour les deux instances de
recours.
Neuchâtel, le 6 septembre 1996