A. R., domicilié à La Chaux-de-Fonds, s'est vu attribuer l'autorité parentale sur ses cinq enfants :
- Y., née le 9 décembre 1980
- N., né le 20 novembre 1981
- M., née le 7 novembre 1983
- S., né le 31 mai 1985
- K., né le 7 novembre 1986
par jugement de divorce du 19 janvier 1995 du Tribunal du district du
Locle. La même décision de justice a fixé à 300 francs par mois la pension
due par la mère pour chacun des enfants.
Le 24 mai 1995, le directeur du service des mineurs et des tutelles (SMT) a décidé d'accorder à R., à compter du 1er mai
1995, le droit d'obtenir l'avance des contributions d'entretien dues par
la mère pour ses deux enfants aînés, mais a refusé de telles prestations
pour les trois enfants puînés qui vivaient alors en Tunisie. L'intéressé
ayant formé recours contre cette décision auprès du Département des finances et des affaires sociales, le directeur du SMT a reconsidéré le prononcé attaqué le 4 juillet 1995 et a décidé d'accorder des avances à l'intéressé pour ses cinq enfants. Il a retenu à cette occasion que le requérant remplissait toutes les conditions pour obtenir de telles prestations
et qu'on ne pouvait les lui refuser au motif que des enfants n'étaient pas
domiciliés en Suisse.
Cette nouvelle décision a rendu le recours précité sans objet.
Le département l'a donc classé avec allocation d'une indemnité de dépens
à son auteur.
Le 3 novembre 1995, l'office de recouvrement et d'avance des
contributions d'entretien (ORACE) a informé R. qu'il avait
appris le départ pour l'étranger, annoncé au contrôle des habitants, de
ses trois enfants cadets et qu'il avait suspendu les avances des pensions
alimentaires "jusqu'à droit connu". Le 7 novembre 1995, après que l'avocat
de l'intéressé eut présenté des observations, le directeur du SMT a décidé
que les avances que recevait R. seraient refusées, respectivement supprimées, selon les modalités suivantes :
"Dès le 1er mai 1995, pour les enfants ci-après nommés :
- Y., né le 9 décembre 1980
- N., né le 20 novembre 1981
- M., née le 7 novembre 1983
Dès le 1er août 1995, pour les enfants ci-après nommés :
- Y., née le 9 décembre 1980
- N., né le 20 novembre 1981." (sic)
Cette décision était motivée par le fait que le père n'avait pas
respecté l'engagement, pris par écrit, d'informer l'office de tout changement intervenant dans sa situation financière et personnelle ou celle de
ses enfants.
B. Par décision du 19 avril 1996, le Département des finances et
des affaires sociales a rejeté le recours déposé par R.
contre la décision du directeur du SMT du 7 novembre 1995. En résumé, le
département a considéré que la loi sur le recouvrement et l'avance des
contributions d'entretien, bien que n'exigeant plus expressis verbis que
le créancier de certaines obligations d'entretien soit domicilié dans le
canton, ne peut s'appliquer qu'aux personnes habitant sur le territoire
neuchâtelois; qu'en l'espèce les crédirentiers sont les enfants et non le
père; que le domicile de ces derniers se situe à Tunis, selon les règles
générales du code civil applicables en vertu des dispositions du droit
international privé; qu'au surplus l'intéressé n'a pas tenu son engagement
de signaler le départ de ses enfants pour l'étranger, ce qui légitime
l'administration à supprimer les avances litigieuses.
C. Le 13 mai 1996, R. défère le prononcé du département au Tribunal administratif. Il soutient que la domiciliation de ses
enfants en Suisse n'est pas une condition pour obtenir le bénéfice de
l'avance des contributions d'entretien et que la décision du SMT viole
gravement ses droits acquis. Il conclut à l'annulation de la décision entreprise et à la reconnaissance de son droit aux avances litigieuses, avec
ou sans renvoi au SMT, le tout sous suite de frais et dépens.
D. Le département ne formule pas d'observations sur le recours et,
se référant aux considérants de sa décision, il conclut à son rejet.
CONSIDERAN T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Il est constant que la décision du SMT du 4 juillet 1995 mettant le recourant au bénéfice de l'avance mensuelle des contributions
d'entretien dues par son ex-femme pour leurs cinq enfants, à compter du
1er mai 1995, n'a pas été attaquée. A certaines conditions, une telle décision peut être révoquée et l'administré obligé de tolérer qu'elle soit
modifiée (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, ad art.6 LPJA,
p.54).
b) En l'espèce, il n'est pas nécessaire d'examiner si ces conditions étaient réunies car, pour les motifs qui suivent, la décision attaquée et celle du SMT du 7 novembre 1995 doivent être annulées.
3. a) Selon l'article 4 de la loi sur le recouvrement et l'avance
des contributions d'entretien (LRACE), lorsque les conditions légales sont
remplies, le créancier de l'une des obligations d'entretien mentionnées à
l'article 5 peut demander des avances sur les prestations échues. Peuvent
donner droit à des avances en particulier les contributions d'entretien
dues aux enfants en vertu des articles 276 ss CC et qui sont fondées sur
une décision de l'autorité compétente ou sur une promesse juridiquement
valable (art.5 litt.b LRACE). Le Conseil d'Etat fixe les conditions, les
modalités et les limites des avances (art.8 LRACE). Contrairement à sa
teneur en vigueur avant le 1er juillet 1991, la loi actuelle, pas plus que
l'arrêté du Conseil d'Etat du 24 juin 1991 concernant le recouvrement et
l'avance des contributions d'entretien (ARACE; RS 213.221.1), ne prévoit
que le créancier d'une contribution doit être domicilié dans le canton
pour pouvoir obtenir des avances. L'article 4 aLRACE exigeait en effet une
telle domiciliation depuis trois mois au moins.
b) La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre. Toutefois, si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations
de celui-ci sont possibles, il y a lieu de rechercher quelle est la véritable portée de la norme en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose. Le sens qu'elle prend dans son contexte
est également important (ATF 120 V 525 cons.3a et les références).
c) En général, les lois neuchâteloises qui prévoient une aide
des pouvoirs publics en faveur de certaines personnes ne manquent pas de
poser, entre autres conditions, que l'intéressé soit domicilié dans le
canton (v. par exemple : loi sur les bourses d'études et de formation,
art.5; loi sur les prestations complémentaires à l'AVS-AI, art.2; règlement d'exécution de la loi concernant les mesures de crise destinées à
lutter contre le chômage et à apporter un soutien aux personnes physiques
victimes du chômage, art.7; loi d'introduction à la LAMal, art.1; loi sur
l'action sociale qui vient d'être adoptée par le Grand Conseil, art.20).
On ne saurait toutefois déduire de l'absence d'une telle disposition dans
la LRACE et dans l'ARACE que la domiciliation sur le territoire cantonal
n'est pas une condition pour pouvoir bénéficier d'une avance des contributions d'entretien par l'Etat.
D'une part, comme l'a relevé le département dans la décision
attaquée, la modification de l'article 4 aLRACE a été motivée comme suit
par le Conseil d'Etat :
"Art.4 : Suppression du délai de carence de trois mois de
domicile dans le canton."
Dans son commentaire de 1978 à l'appui de cette disposition, le
Conseil d'Etat précisait qu'un court délai de carence correspondant à
trois mois de domicile dans le canton était introduit de manière à éviter
des risques d'abus tant que des législations de ce type n'existeraient pas
dans les autres cantons. Comme c'est maintenant le cas partout, cette disposition n'a plus sa raison d'être et doit être supprimée, ce d'autant
plus que suite à la création d'une conférence romande des services de recouvrement, il a été décidé d'abandonner ces délais partout où ils existaient sur le plan romand, cela afin d'éviter qu'une créancière bénéficiant d'avances ne les perde temporairement en changeant de canton" (BGC
vol.156 II, p.2045).
L'actuelle formulation de l'article 4 LRACE n'est certes pas
heureuse car elle ne reflète qu'incomplètement la volonté du législateur,
mais les travaux législatifs précités qui ont conduit à son adoption permettent de déduire que la loi comporte bien l'exigence implicite de domiciliation dans le canton pour pouvoir demander des avances de contributions d'entretien.
D'autre part, une telle exigence se déduit déjà du principe territorial selon lequel les règles édictées par un Etat ne sont, généralement, applicables qu'à l'intérieur de ce pays et à ses seuls habitants
(Jean-François Aubert, Exposé des institutions politiques de la Suisse à
partir de quelques affaires controversées, Lausanne, 1978, no 117, p.73,
no 134, p.80).
4. a) Cela étant, il y a lieu de déterminer quel est le domicile de
ceux qui, en la cause, peuvent prétendre les avances litigieuses.
Ainsi que l'a relevé à juste titre le département dans la décision attaquée, il n'est pas contestable que les créanciers des pensions à
avancer sont en l'espèce les enfants du recourant, ce dernier n'étant que
leur représentant légal (ATF 106 II 284 cons.2; 98 IV 207 cons.1 et les
références).
Pas plus qu'ils n'énoncent l'exigence même du domicile, la LRACE
et l'ARACE ne donnent un définition de celui-ci. Toutefois, - la présente
cause en est l'illustration - une règle est nécessaire pour apporter la
solution à la question du domicile des enfants mineurs qui ne font pas
ménage commun avec l'un ou l'autre au moins de leurs parents. On se trouve
donc en l'espèce devant une lacune proprement dite de la loi qu'il appartient au juge de combler en s'inspirant des buts poursuivis par le législateur (ATF 119 Ib 218 cons.2; 118 II 200 cons.2a et b).
b) Il est de jurisprudence que l'avance des contributions
d'entretien fait partie du droit de l'assistance publique (ATF 112 Ia 251
cons.3; JT 1988 I, p.47) et il se trouve qu'en raison de la problématique
particulière que pose le domicile d'assistance des enfants mineurs, le
législateur fédéral a édicté sur ce point des règles spéciales à l'article
7 de la loi fédérale sur la compétence en matière d'assistance des personnes dans le besoin (LAS); FF 1990 I, p.57 ss). Il y a lieu de se référer à ces règles et de les appliquer ici par analogie. Cette solution
s'impose d'autant plus que le Grand Conseil a posé pour principe que le
domicile d'assistance, au sens de la loi d'aide sociale qu'il vient
d'adopter lors de sa session de juin 1996, doit se comprendre comme le
domicile d'assistance selon la LAS (art.20 al.2 de la loi d'aide sociale).
c) Selon l'article 7 LAS, quel que soit son lieu de séjour,
l'enfant mineur partage le domicile d'assistance de ses parents ou de celui d'entre eux qui détient l'autorité parentale (al.1). Si les parents
n'ont pas de domicile civil commun, il partage le domicile d'assistance du
parent avec lequel il vit (al.2). Il a un domicile d'assistance indépendant au siège de l'autorité tutélaire qui exerce la tutelle (al.3 litt.a);
au lieu fixé ailleurs dans la loi (art.4), lorsqu'il exerce une activité
lucrative et qu'il est normalement capable de pourvoir à son entretien
(al.3 litt.b); au dernier domicile d'assistance fixé aux alinéas 1 et 2,
lorsqu'il ne vit pas avec ses parents ou avec l'un d'eux de façon durable
(al.3 litt.c); à son lieu de séjour dans les autres cas (al.3 litt.d).
d) En l'espèce, les enfants du recourant, lequel est divorcé de
leur mère, ne vivent plus avec ce dernier de façon durable. Il y a donc
lieu de considérer que leur domicile d'assistance est déterminé selon
l'article 7 al.1 ou 2 LAS, par renvoi de l'article 7 al.3 litt.c. L'alinéa
3 litt.d (unique autre disposition dont l'application pourrait entrer en
ligne de compte éventuellement en l'espèce) vise en revanche des "cas
transitoires" comme ceux de l'enfant dont le père est décédé et dont le
lieu de séjour de la mère n'est pas connu (FF 1990 I 59).
Il en découle que les enfants du recourant ont un domicile d'assistance dans le canton de Neuchâtel, quand bien même ils n'y séjournent
pas, puisque c'est là qu'est domicilié leur père, titulaire de l'autorité
parentale et avec lequel ils ont vécu en dernier lieu.
5. Cela étant, malgré la nécessité pour le SMT de connaître le domicile de celui qui sollicite le bénéfice d'avances de contributions
d'entretien, on ne saurait en l'espèce reprocher au recourant de n'avoir
pas informé ce service du fait que ses enfants cadets avaient quitté la
Suisse et en déduire que l'aide publique qui lui était apportée devait
être supprimée en application de l'article 4 al.3 ARACE. L'intéressé pouvait en effet, de bonne foi, considérer que cette information n'était pas
importante, au sens de la disposition précitée, sur le vu de la décision
du SMT du 4 juillet 1995 qui retenait expressément que le domicile des
enfants n'avait aucune conséquence sur leur droit à obtenir des avances de
contributions d'entretien.
6. Il suit des considérants qui précèdent que la décision attaquée
et celle du service des mineurs et des tutelles du 7 novembre 1995 doivent
être annulées. Le dossier ne permet toutefois pas de déterminer si toutes
les autres conditions sont remplies pour que les enfants du recourant
aient droit aux avances litigieuses depuis le 1er mai 1995 jusqu'à ce
jour. Le Tribunal administratif ne saurait donc statuer lui-même sur ce
point. Il y a lieu dès lors de renvoyer le dossier au SMT pour instruction
complémentaire et nouvelle décision.
Il devient ainsi inutile d'examiner les conséquences de la manière, manifestement erronée et peu intelligible quant à la désignation
des enfants concernés, dont a été formulée la décision du SMT du 7 novembre 1995.
Il est statué sans frais (art.47 al.2 LPJA). Le recourant a
droit à une indemnité de dépens pour les mesures justifiées qu'il a engagées dans les deux instances de recours (art.48 LPJA).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Annule la décision du Département des finances et des affaires sociales
du 19 avril 1996 et celle du service des mineurs et des tutelles du 7
novembre 1995.
2. Renvoie le dossier au service des mineurs et des tutelles pour instruction complémentaire et nouvelle décision au sens des considérants.
3. Alloue au recourant une indemnité de dépens de 600 francs pour les deux
instances de recours à la charge de l'Etat.
4. Statue sans frais.
Neuchâtel, le 16 juillet 1996