A. L'association X., association ayant son siège à Neuchâtel, est
propriétaire de l'immeuble abritant l'établissement public "X" qui était exploité depuis une trentaine d'années sous forme de Cercle ouvert légalement à ses seuls membres, en dehors des heures d'ouverture des autres établissements, mais en fait également aux non-membres,de 18 heures à 6 heures du matin.
Après l'entrée en vigueur, le 1er juillet 1993, de la nouvelle
loi sur les établissements publics du 1er février 1993, L'association X. a
été invitée à opter pour une des patentes prévues par la loi, à savoir
plus particulièrement la patente de cercle permettant de servir des mets
et des boissons uniquement aux membres du cercle et à leurs invités, la
patente de café-restaurant de jour ou celle de café-restaurant de nuit,
pour lequel l'ouverture ne peut avoir lieu avant 21 heures et la fermeture
après 6 heures du matin.
En juillet 1994, l'association intéressée a sollicité une patente de café-restaurant de nuit, en demandant cependant à pouvoir ouvrir son
établissement dès 18 heures déjà.
B. Par décision du 29 novembre 1994, le service de la police administrative a accordé à la requérante la patente requise mais a refusé de
lui accorder une prolongation des heures d'ouverture, au motif que la loi
ne permettait pas de déroger aux heures d'ouverture et de fermeture pour
les cafés-restaurants de nuit.
L'association X. a entrepris cette décision devant le Département de la justice, de la santé et de la sécurité. Elle s'est prévalu pour
l'essentiel de ce que la limite de l'ouverture des cafés-restaurants de
nuit à 21 heures n'était justifiée par aucun intérêt public, qu'elle
créait une inégalité de traitement injustifiée avec les limites de temps
d'exploitation fixées pour les cafés-restaurants de jour et qu'elle était
contraire à la liberté du commerce et de l'industrie.
Par prononcé du 18 janvier 1995, le département a rejeté le recours. Il a rappelé que les cafés-restaurants de nuit, inconnus de l'ancienne loi, devaient, d'une part, mettre un terme à une pratique abusive
des "cercles" qui, bien qu'uniquement réservés en droit à leurs seuls membres et à leurs invités après l'heure de fermeture des autres établissements publics, ne se transformaient pas moins en restaurants de nuit ouverts à chacun après l'heure légale de fermeture. D'autre part, cette nouvelle patente répondait à un besoin de la clientèle désireuse de se restaurer durant la nuit. Dans ces conditions, c'est bien pour des motifs
d'intérêt public que le législateur a institué cette nouvelle catégorie
d'établissements nocturnes qui, dès lors qu'ils sont soumis à des heures
d'ouverture distinctes de celles des cafés-restaurants de jour, sont à
l'évidence soumis à des heures d'exploitation différentes que ces derniers, sans qu'il en résulte une inégalité de traitement. Enfin, la perte
du chiffre d'affaires dont se plaint la recourante en raison du changement
de sa patente n'est pas constitutive d'une atteinte inadmissible à la liberté du commerce et de l'industrie.
C. Dans son recours contre ce prononcé au Tribunal administratif,
L'association X. n'entend pas critiquer la question de la classification
des établissements publics telle qu'elle a été prévue dans la nouvelle
loi. Elle maintient par contre que les heures d'ouverture des cafésrestaurants de nuit de 21 heures à 6 heures du matin ne sont pas justifiées par un intérêt public suffisant, qu'elles ne respectent pas le principe de la proportionnalité et qu'elles génèrent une discrimination entre
concurrents, selon que ces derniers sont tenanciers d'un café-restaurant
de jour ou de nuit. Ses arguments sur ces différents points seront repris
autant que besoin dans les considérants qui suivent. Elle conclut à l'annulation de la décision entreprise et à l'octroi d'une patente de restaurant de nuit avec ouverture à 18 heures, tout en demandant, à titre de
mesures provisoires, qu'elle soit autorisée à ouvrir journellement dès 18
heures jusqu'à droit connu sur son recours.
Dans ses observations, le département propose le rejet de la
requête de mesures provisionnelles et du recours.
CONSIDERAN T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Ainsi que l'a souligné à juste titre l'autorité inférieure de
recours, le café-restaurant de nuit n'était pas prévu par l'ancienne loi
sur les établissements publics, les cercles, les débits de boissons alcooliques et autres établissements analogues (ALEP), du 2 juillet 1962. Elle
distinguait les cafés-restaurants, dont les heures d'ouverture et de fermeture étaient fixées par les communes entre 6 heures du matin et 24 heures (art.39 al.2 ALEP), des cercles qui étaient soumis aux mêmes heures
d'ouverture et de fermeture que les cafés-restaurants (art.66 al.1 ALEP),
mais qui étaient toutefois autorisés, en dehors de ces heures, à accueillir dans leurs locaux exclusivement leurs membres et les invités de ces
derniers (art.66 al.3 ALEP).
Cependant, au fil des années, le Conseil d'Etat a constaté et
déploré chez les tenanciers d'un certain nombre de cercles la tendance de
faire de leur débit un véritable établissement de nuit ouvert à tous les
noctambules. Aussi, pour mettre un terme à de tels abus, le Conseil d'Etat
a-t-il proposé, dans son rapport du 2 mai 1990 à l'appui d'un projet de
nouvelle loi sur les établissements publics, premièrement de définir de
manière plus précise et mieux circonscrite la notion de cercle réservé
exclusivement à ses membres et aux invités de ces derniers. Deuxièmement,
il a suggéré de créer une nouvelle catégorie d'établissements publics, à
savoir celle des cafés-restaurants de nuit, se distinguant de celle des
autres cafés-restaurants par ses heures d'ouverture et de fermeture, d'une
part, et de celle des cercles par les personnes qui y ont accès, d'autre
part (BGC, vol.156, t.I, p.1142). Il a d'autre part précisé que cette nouvelle catégorie était "destinée à répondre à un besoin qui est apparu essentiellement dans les villes de Neuchâtel et de La Chaux-de-Fonds. La
clientèle potentielle de ce nouveau type d'établissement constitue aujourd'hui les habitués de certains cercles sans qu'ils en soient membres.
Il va de soi qu'à l'avenir une telle situation ne sera plus tolérée, les
cercles devant être exclusivement réservés à leurs membres, ainsi qu'à
leurs invités occasionnels. Dès lors, il appartiendra à certains tenanciers de choisir sans équivoque entre ces deux catégories distinctes,
cercles ou restaurants de nuit".
b) La nouvelle loi sur les établissements publics (LEP), du 1er
février 1993, a pour but de régler les conditions d'exploitation des établissements publics et l'organisation des danses publiques afin de garantir la qualité des prestations offertes dans les limites nécessaires à la
préservation de la tranquillité, de la sécurité, de la santé et de la moralité publiques (art.1). Son article 13 prévoit onze catégories de patentes, dont celles délivrées en particulier pour l'exploitation des cafésrestaurants et des cercles. L'article 3 litt.a LEP définit les cercles
comme "des débits de mets ou de boissons à consommer sur place, de caractère permanent ou semi-permanent, qui appartiennent à des associations de
droit privé à but idéal et qui sont destinés, selon leurs statuts, à leurs
membres et à leurs invités". Les cafés-restaurants sont "des établissements de caractère permanent ou semi-permanent, qui appartiennent à des
personnes physiques ou morales et dont l'exploitant, dans un but lucratif,
sert à des tiers des mets et des boissons à consommer sur place" (art.2
LEP). Selon l'article 16 al.2 LEP, la patente C de café-restaurant peut
être accordée pour la journée jusqu'à l'heure de fermeture réglementaire
ou pour la nuit uniquement.
Cette réglementation relative à l'exploitation des établissements en tant qu'elle vise, comme le rappelle l'article 1 LEP, à préserver
la sécurité, la tranquillité, la santé et la moralité publiques, relève du
domaine des cantons qui disposent en la matière d'un pouvoir formateur
étendu (ATF 116 Ia 116; Jean-François Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, Neuchâtel, 1967, no 1882). La recourante n'en conteste
d'ailleurs pas les différents éléments susmentionnés et elle n'entend notamment pas discuter la classification des établissements telle qu'elle a
été prévue par le législateur.
3. a) L'association X. s'en prend par contre à l'article 62 LEP,
aux termes duquel, "lorsque la patente a été accordée pour la nuit seulement, les cafés-restaurants de nuit ne sont pas autorisés à ouvrir avant
21 heures, ni à fermer après 6 heures du matin". Elle soutient que la limite de temps de l'ouverture constitue une restriction de police qui ne
saurait se concilier avec la liberté du commerce et de l'industrie à défaut d'être justifiée par un intérêt public suffisant et de respecter les
principes de proportionnalité ainsi que d'égalité de traitement entre les
concurrents (ATF 116 Ia 116, 115 Ia 121, 108 Ia 217).
b) En ce qui concerne la condition de l'intérêt public, on ne
comprend pas que la recourante soutienne qu'elle ne soit pas réalisée pour
les heures d'ouverture prévues pour les cafés-restaurants de nuit, alors
qu'elle admet que ces derniers soient rangés, pour des motifs d'intérêt
public, dans une catégorie spécifique d'établissements et soumis à une
patente spéciale. Sur ce dernier point, force est en effet de constater
que cette nouvelle catégorie a été introduite dans la loi non seulement
pour pallier l'exploitation abusive des cercles en faveur des clients qui
n'en étaient pas membres mais aussi pour répondre à un besoin de la population. Les travaux préparatoires ont en particulier mis en évidence ce
besoin dans les deux villes principales du canton, les cafés-restaurants
de nuit devant permettre aussi bien aux travailleurs nocturnes qu'à ceux
qui le souhaitent, notamment après les spectacles, de se restaurer pendant
la nuit. De plus, l'accent a également été mis sur l'importance et le progrès que revêtaient de tels établissements pour le tourisme, car nombre
d'étrangers arrivant tard dans la région ne trouvaient aucun lieu pour
s'attabler, les cercles n'ayant généralement pas d'enseigne sur la rue et
étant dans la règle réservés à leurs membres (BGC 1990, no 156 I, p.1195,
1992 158 I, p.363, 375). Dans ces conditions et dans la mesure où les
cafés-restaurants de nuit répondent ainsi bien à un intérêt public, on ne
voit donc pas que celui-ci puisse être mis en cause selon que lesdits établissements soient ouverts à 18 heures, comme le demande la recourante, ou
à 21 heures ainsi que le prescrit la loi.
c) Selon le principe de la proportionnalité, les prescriptions
que les cantons édictent sur le commerce et l'industrie ne doivent pas
dépasser la mesure nécessaire pour atteindre le but de police auquel elles
tendent; elles doivent constituer le moyen adéquat pour accomplir la mission d'intérêt public qui leur est dévolue et les restrictions nécessaires
de la liberté de chacun doivent demeurer dans un rapport raisonnable avec
le but recherché (ATF 118 Ia 177, 116 Ia 121, 115 Ia 121, 91 I 361).
En l'occurrence, la recourante ne démontre pas que les heures
d'ouverture des cafés-restaurants de nuit, telles qu'elles ont été fixées
à l'article 62 LEP, constitueraient un moyen disproportionné pour atteindre le but recherché par le législateur. Dès lors qu'il convenait de distinguer ces établissements des cafés-restaurants de jour, il a bien fallu
déterminer leurs heures d'ouverture respectives, lesquelles constituent en
définitive le seul critère de différenciation possible. Or, sur une telle
question, nul doute que le législateur disposait d'une très large marge
d'appréciation, ce d'autant qu'aucune norme dont il aurait dû s'inspirer
ne définit ce qu'il faut entendre par café-restaurant "de nuit". En tous
les cas, en fixant l'heure d'ouverture à 21 heures, en lieu et place de la
proposition du Conseil d'Etat de prévoir celle-ci à 20 heures (BGC 1990 no
156 I, p.1144), la commission du Grand Conseil qui a entendu mieux démarquer les cafés-restaurants de nuit de ceux de jour n'est pas sortie de son
rôle en accentuant de la sorte la distinction entre ces deux catégories
d'établissements. Au demeurant, son choix paraît tout à fait soutenable
car s'il est d'usage que les repas habituels (petits déjeuners, déjeuners
et dîners) se prennent dans les cafés-restaurants de jour, il se conçoit
dès lors que les cafés-restaurants de nuit ne s'ouvrent qu'à une heure où
les cuisines des établissements de jour se ferment en règle générale.
Certes, il est tout à fait plausible que la réglementation de la
nouvelle loi soit de nature à entraîner, pour les cercles qui, comme celui
de la recourante, accueillaient également des non-membres en dépit de la
législation en vigueur et qui se sont convertis en cafés-restaurants de
nuit, une diminution de leur chiffre d'affaires. Ce résultat n'a cependant
pas été voulu au premier chef par le législateur appelé à distinguer les
différentes patentes d'une manière qui ne saurait satisfaire chacun et il
n'est qu'une conséquence indirecte des nouvelles mesures adoptées à des
fins d'intérêt public. La recourante ne peut donc lui reprocher d'avoir
recherché en la cause, et d'une manière non conforme à la liberté du commerce et de l'industrie, à diriger l'activité économique selon un plan
déterminé visant à favoriser certains concurrents ou certaines formes
d'entreprises (ATF 111 Ia 184), ce d'autant que chaque exploitant est en
principe libre de choisir, parmi les nombreuses patentes prévues, celle
qui lui convient le mieux.
En définitive, en invoquant un tel dommage de nature économique
qu'elle attribue à une atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie, L'association X. tend bien plutôt à se prévaloir de droits acquis.
Elle ne pourrait toutefois le faire à bon escient que si l'activité autorisée, en vertu de son ancienne patente, avait été soumise à une réglementation immuable en vertu de la loi elle-même (ATF 107 Ib 145, 102 Ia 448;
RJN 1988, p.241), ce qui n'est pas le cas en l'espèce.
d) La recourante soutient enfin qu'elle est victime d'une discrimination de traitement puisque les tenanciers des cafés-restaurants de
jour ont la faculté de tenir leur établissement ouvert de 6 heures du matin jusqu'au lendemain matin à 1 heure, du lundi au vendredi et à 2 heures
le samedi et le dimanche (art.60 al.2 LEP), soit théoriquement pendant 19
ou 20 heures, alors que les tenanciers des cafés-restaureants de nuit
n'ont cette faculté que durant 9 heures (de 21 heures à 6 heures du matin,
art.62 LEP).
Selon la jurisprudence, le principe de l'égalité de traitement
ne permet pas de faire, entre divers cas, des distinctions qu'aucun fait
important ne justifie ou de soumettre à un régime identique des situations
de fait qui présentent entre elles des différences importances et de nature à rendre nécessaire un traitement différent (ATF 116 Ia 116, 112 Ia 258
et les arrêts cités). On admet également qu'une réglementation viole l'article 4 Cst.féd. lorsqu'elle ne repose pas sur des motifs sérieux, n'a ni
sens ni but, opère des distinctions qui ne trouvent pas de justification
dans les faits à réglementer ou n'opère pas celles qui s'imposent en raison de ces faits (ATF 114 Ia 323, 111 Ia 91, 110 Ia 113).
En l'occurrence, il est constant que le législateur a entendu
répartir, pour les motifs pertinents qui ont été examinés ci-dessus, notamment les cercles, les cafés-restaurants de jour et ceux de nuit, dans
trois catégories bien distinctes. Et tout naturellement, il a été amené à
répartir ces deux derniers types d'établissement en fonction de leurs heures d'ouverture. Dans ces circonstances, il tombe sous le sens que leurs
tenanciers ne peuvent être soumis à un régime identique, puisqu'ils exploitent des établissements de deux catégories distinctes.
Le grief tiré d'une violation de l'article 4 Cst.féd. doit donc
également être rejeté. On relèvera au demeurant que si la recourante s'estimait lésée par rapport à un tenancier d'un café-restaurant de jour pour
ne pas être autorisée à ouvrir son propre établissement aussi longtemps
que celui-ci, rien ne l'eût empêché d'opter pour une patente de jour.
4. Dans un courrier du 9 mars 1995, L'association X. se plaint de
ce qu'un établissement public en ville de Neuchâtel, ,l'établissement Y.,
bénéficierait, selon sa propre publicité, d'heures d'ouverture de 20
heures à 4 heures du matin, durant lesquelles il offrirait à ses clients
de la "cuisine mexicaine, américaine et italienne".
Ce nouveau moyen est toutefois tardif puisqu'il est invoqué
après l'échéance du délai de recours, de sorte que la Cour de céans ne
peut en être saisie. Elle transmettra cependant la lettre en question au
service de la police administrative en tant que son règlement relève de sa
compétence. Ledit service examinera de quelle patente dispose l'établissement concerné et si sa situation est régulière au vu des informations
contenues dans sa publicité. A première vue en effet, il ne saurait
s'agir, en raison de ses heures d'ouverture, ni d'une patente de jour ou
de nuit pour un café-restaurant. De plus, un tel établissement ne semble
pas remplir les conditions d'un cercle ni répondre à la définition d'un
cabaret-dancing ou d'une discothèque, lesquels, s'ils peuvent être ouverts
jusqu'à 4 heures du matin (art.61 LEP), ne sont autorisés à ne servir que
de la "petite restauration" (art.18, 19 LEP), par quoi il faut entendre
"des mets non cuisinés" (RJN 1984, p.233).
5. Il suit de là que, mal fondé, le recours doit être rejeté sous
suite de frais (art.47 al.1 LPJA). Vu le sort de la cause, il n'est pas
alloué de dépens (art.48 al.1 LPJA). Quant à la requête de mesures provisionnelles formulée par la recourante, elle est sans objet, le litige
étant tranché sur le fond.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Met à la charge de la recourante un émolument de décision de 500 francs
et les débours par 50 francs, compensés par son avance.
3. N'alloue pas de dépens.
4. Transmet, comme objet de sa compétence, la lettre de la recourante du 9
mars 1995 au service de la police administrative.
Neuchâtel, le 17 mars 1995
AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Le greffier Le président