A. Madame G. a travaillé du 1er septembre 1992 au 31
août 1994 à l'Ecole polytechnique fédérale de Zürich (EPFZ), en qualité de
docteur en physique théorique; il s'agissait d'un emploi de durée déterminée à plein temps.
Elle a sollicité le versement d'indemnités de chômage dès le 1er
septembre 1994, déclarant qu'elle recherchait un emploi à mi-temps en qualité de physicienne ou d'enseignante universitaire. Depuis le 1er novembre
1994, la recourante est employée comme collaboratrice scientifique à raison de 30 % à l'Université de Neuchâtel pour une période déterminée de 11
mois.
Par décision du 7 novembre 1994, la Caisse cantonale neuchâteloise d'assurance-chômage (CCNAC) a considéré que G. n'avait
pas déployé un véritable effort en vue de trouver un nouvel emploi durant
la période de contrat de travail à durée déterminée, soit du 1er avril au
31 août 1994, et a prononcé une suspension de 3 jours, en qualifiant la
faute commise par l'assurée de légère. Le 8 novembre 1994, la CCNAC a
rendu deux autres décisions condamnant l'assurée à subir 2 jours de
suspension pour recherches d'emploi insuffisantes durant les périodes de
contrôle de septembre et octobre 1994, parce que l'intéressée n'avait
effectué que trois démarches personnelles auprès d'employeurs déjà contactés les mois précédents.
G. a déféré ces trois décisions au Département de
l'économie publique en exposant que dès qu'elle avait appris le nonrenouvellement de son contrat de travail à l'EPFZ de Zürich, elle avait
pris contact avec le professeur B. de l'Université de Neuchâtel, lequel
lui avait laissé entrevoir la possibilité d'un engagement dès la fin de
son contrat à Zürich. Le 1er octobre 1994, elle a ainsi commencé son travail à Neuchâtel. A réception de son contrat de travail, à la fin du mois
d'octobre, elle a constaté que son engagement ne débutait en fait qu'au
mois de novembre 1994.
B. Par prononcé du 6 décembre 1994, la CCNAC a de nouveau décidé de
suspendre l'assurée pour 3 jours pour recherches d'emploi insuffisantes au
cours du mois de novembre 1994, dans la mesure où elle n'avait effectué
qu'une seule démarche personnelle auprès d'un employeur, par ailleurs déjà
consulté précédemment. A l'appui de son recours contre cette décision,
l'assurée a fait valoir les difficultés et le nombre limité de postulations possibles, compte tenu de son domaine d'activité et de sa situation
personnelle ( elle est mariée et a une petite fille née le 19 avril 1994).
En outre, l'assurée a critiqué le décompte d'indemnités versées par la
caisse pour le mois d'octobre 1994, dans la mesure où il a été tenu compte
d'un gain intermédiaire de 2'272.15 francs alors qu'elle n'a pas été payée
pendant ce mois parce que son engagement n'a eu lieu qu'avec effet au 1er
novembre 1994.
C. Par décision du 26 avril 1995, le Département de l'économie
publique a rejeté les recours interjetés contre les trois décisions rendues les 7 et 8 novembre 1994, ainsi que le recours contre la décision du
6 décembre 1994. En ce qui concerne le gain intermédiaire du mois
d'octobre 1994, le département a exposé que le décompte litigieux (du
6.12.1994) constituait une décision sujette à recours, mais que celui-ci
était mal fondé, parce que si l'intéressée a effectivement travaillé à
l'université durant le mois d'octobre 1994 elle aurait dû recevoir un
salaire conforme aux usages professionnels et locaux de 2'272.75 francs qui est le gain mensuel réalisé dès le 1er novembre - de sorte qu'il y
avait lieu de déduire des indemnités d'octobre 1994 un gain fictif du même
montant.
D. Par décision du 2 février 1995, la CCNAC a prononcé à nouveau
une sanction envers G., qu'elle a suspendue dans son droit aux
indemnités pendant 6 jours pour recherches d'emploi insuffisantes en
janvier 1995, seules trois démarches ayant été effectuées ce mois-là. La
CCNAC a relevé dans sa décision que malgré les suspensions antérieures et
un avertissement du 16 décembre 1994, l'assurée n'avait guère modifié ses
méthodes de recherches d'emploi et qu'il fallait dès lors considérer
qu'elle se trouvait en situation de récidive.
G. a déféré ce prononcé au Département de l'économie
publique en alléguant qu'on ne lui avait jamais indiqué le nombre minimum
de recherches d'emploi qu'elle devait effectuer, que peu d'offres se présentaient dans son domaine d'activité, par comparaison avec d'autres
secteurs professionnels, et qu'au surplus elle avait indiqué des démarches
faites oralement à l'office de l'emploi qui pouvait en cas de doute procéder à des vérifications.
E. En février 1995, l'assurée n'a effectué aucune démarche personnelle. La CCNAC, compte tenu des antécédents de l'intéressée et considérant qu'elle se trouvait pour la deuxième fois en situation de récidive, a
prononcé une suspension de 10 jours par décision du 20 mars 1995. La
caisse a rappelé dans sa décision qu'un assuré devait prendre connaissance
des offres d'emploi dans la presse et le cas échéant faire des offres
spontanées en élargissant son champ de recherches à d'autres professions.
G. a recouru devant le Département de l'économie
publique en exposant que dès qu'elle a appris que son contrat de travail
ne serait pas renouvelé à Zürich et qu'elle se retrouverait au chômage,
elle a consulté la presse à la recherche d'un emploi, pris des contacts
personnels, fait des offres spontanées, cela sans aucun succès. Quant aux
recherches avant chômage, elle a rappelé que l'engagement à l'Université
de Neuchâtel avait été prévu dès septembre 1994, soit dès la fin du contrat de durée limitée à Zürich, et que ce n'était qu'en octobre 1994
qu'elle avait su que son engagement n'était planifié qu'à partir de
novembre 1994. Dès lors, elle n'était pas censée savoir qu'elle se retrouverait au chômage à ce moment-là.
F. Par une décision du 27 avril 1995, le Département de l'économie
publique a rejeté le recours contre la décision du 2 février 1995 et
contre celle du 20 mars 1995.
G. G. interjette recours contre les décisions du Département du l'économie publique des 26 et 27 avril 1995 auprès du Tribunal
administratif. Elle fait valoir qu'elle a tout entrepris pour éviter de se
retrouver au chômage à la fin de son contrat avec l'EPFZ, qu'elle a effectué des recherches dans la presse ainsi que des offres spontanées, que le
nombre des postulations n'est pas déterminant, que l'office de l'emploi ne
lui a jamais indiqué où rechercher d'autres possibilités d'emplois et quel
autre type d'activité pouvait entrer en considération dans son cas. En
outre, elle conteste la prise en compte d'un gain intermédiaire durant le
mois d'octobre 1994, n'ayant réalisé aucun salaire bien qu'elle ait travaillé.
Le département ne formule aucune observation mais conclut au
rejet du recours, en se référant pour le surplus aux considérants des décisions attaquées.
CONSIDERAN T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délais légaux, le recours est recevable contre les deux décisions du Département de l'économie publique des
26 et 27 avril 1995.
2. a) Selon l'article 30 al.1 litt.c LACI l'assuré sera suspendu
dans l'exercice de son droit à l'indemnité lorsqu'il est établi qu'il ne
fait pas tout ce que l'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver
un travail convenable. Aux termes de l'article 17 al.1 LACI, l'assuré est
tenu avec l'assistance de l'office du travail, d'entreprendre tout ce que
l'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. En particulier, il lui incombe de chercher du travail, au besoin en
dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis.
L'obligation de rechercher un emploi, telle que définie à
l'article 17 LACI, correspond d'ailleurs à un principe général du droit
des assurances sociales, selon lequel un assuré doit s'efforcer de faire
tout ce qui est en son pouvoir pour réduire ou empêcher la réalisation du
risque encouru (Maurer, Sozialversicherungsrecht, Band I, 1979, p.323).
Quant à la question de savoir si un assuré a déployé des efforts suffisants pour trouver un travail convenable, elle ne dépend pas seulement de
la quantité, mais aussi de la qualité de ses offres de service (DTA 1990
p.134; 1988 p.96; ATF 112 V 217 considérant 1b et les références citées).
b) En l'espèce, il résulte du dossier que la recourante savait
depuis avril 1994 que son contrat prendrait fin le 31 août 1994. Or, pendant cette période, elle n'a effectué que 4 démarches, par des visites
personnelles ou des téléphones, pour éviter de se retrouver au chômage.
De toute évidence, ces recherches sont insuffisantes.
La recourante allègue à sa décharge que le professeur B. lui
avait laissé entendre qu'elle pourrait être engagée par l'Université de
Neuchâtel à la fin de son travail à Zürich.
Or, il n'est pas établi que cet engagement dans notre canton
devait débuter le 1er septembre 1994 déjà. D'ailleurs, la recourante s'est
inscrite au chômage ce même jour, soit le 1er septembre 1994, ce qui infirme son argumentation à cet égard. C'est donc à bon droit que les
autorités inférieures ont considéré que la recourante n'avait pas établi
avoir sérieusement tout mis en oeuvre pour éviter de se retrouver au chômage dès la fin de son contrat à Zürich.
c) Il est constant que plusieurs recherches d'emploi mentionnées
par la recourante pour les périodes ultérieures avaient déjà été effectuées les mois précédents. Or, selon la pratique, on peut exiger de l'assuré
qu'il établisse avoir fait, en ordre de grandeur, une dizaine de démarches
par mois (arrêts du Tribunal administratif du 16.3.92 en la cause F; du
11.1.94 en la cause M.M.; Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, no 15 ad art.17).
Dans ces conditions, force est de reconnaître avec les autorités
inférieures, que les trois recherches en moyenne effectuées chaque mois
par la recourante apparaissent quantitativement insuffisantes. Qualitativement, elles sont également lacunaires. La recourante prétend avoir présenté ses offres de service lors de visites personnelles, par téléphone ou
par écrit. Elle n'en rapporte cependant pas de preuve formelle. Les formulaires mis à sa disposition par les organes de l'assurance-chômage à cet
effet ne comportent que des indications de la main de l'assurée elle-même.
Ainsi, il appert de ses propres aveux qu'elle n'a pas pris la peine de
confirmer ses démarches par écrit, ce qui lui aurait permis de démontrer
son intérêt pour l'emploi visé et d'en rapporter la preuve. Au contraire,
la recourante estime, d'après ses propres termes employés dans le recours,
qu'il est inutile à son avis de postuler par écrit si après une conversation téléphonique il lui appert qu'elle ne correspond pas au profil recherché pour le poste en question. Or, une telle argumentation ne saurait
être suivie. Il appartient à l'assurée de tout entreprendre pour éviter ou
réduire son chômage et donc de postuler de façon sérieuse et non pas de
déterminer de son propre chef si son éventuelle postulation écrite aurait
ou non des chances d'aboutir.
Il est dès lors évident que la recourante n'a pas tout fait ce
qui pouvait être raisonnablement exigé d'elle pour trouver un emploi convenable, malgré les suspensions précédentes et l'avertissement du 16 décembre 1994. C'est donc à bon droit que les autorités inférieures ont décidé qu'elle devait donc être suspendue dans son droit à l'indemnité de
chômage.
d) Le versement des indemnités de chômage a pour corollaire
l'obligation pour tout assuré de rechercher sérieusement un emploi, peu
importe en l'occurrence le taux de chômage. Cette obligation découle clairement de la loi et ne se prête pas à d'autres interprétations. La recourante est donc dans l'erreur lorsqu'elle prétend qu'elle serait tenue à
moins de recherches vu son taux de chômage. Un tel argument ne peut être
raisonnablement retenu.
3. La durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la
faute (art.30 al.3 LACI). Elle est de 1 à 10 jours en cas de faute légère,
de 11 à 20 jours en cas de faute d'une gravité moyenne et de 21 à 40 jours
en cas de faute grave (art. 45 al.2 OACI).
En prononçant des suspensions allant de 2 à 3 jours, 6 jours et
finalement 10 jours, la caisse n'a retenu à l'égard de la recourante
qu'une faute légère. Force est dès lors d'admettre que la caisse a été
jusqu'à maintenant relativement clémente avec la recourante et qu'elle a
pris des mesures qui n'ont rien d'excessif au vu des fautes répétées de
l'assurée, que l'on ne saurait au demeurant qualifier de particulièrement
légères. Du reste, il sied de rendre la recourante attentive au fait que
l'aptitude au placement - qui est une condition du droit à l'indemnité
(art.8 al.1 litt.f, art.15 LACI) - peut être niée en raison de recherches
continuellement insuffisantes ou en cas de limitation des démarches à un
domaine d'activité dans lequel le chômeur n'a concrètement qu'une très
faible chance de trouver un emploi (ATF 112 V 215). La CCNAC n'a ainsi
manifestement pas outrepassé son pouvoir d'appréciation, compte tenu
également du fait que l'assurée se trouve en situation de récidive. Les
décisions du Département de l'économie publique confirmant les mesures de
suspension ordonnées par la CCNAC ne sont donc pas critiquables.
En retenant des fautes légères, il apparaît au surplus que la
caisse a largement tenu compte de l'ensemble des circonstances de la
cause, notamment du champ d'activité restreint dû à la profession de l'assurée.
4. Selon l'article 24 LACI, est réputé gain intermédiaire tout gain
que le chômeur retire d'une activité salariée ou indépendante durant une
période de contrôle (al.1). L'assuré a droit à 80 % de la perte de gain
aussi longtemps que le nombre maximum d'indemnités journalières n'a pas
été atteint (al.2). Est réputée perte de gain la différence entre le gain
assuré et le gain intermédiaire, ce dernier devant être conforme, pour le
travail effectué, aux usages professionnels et locaux (al.3, 1re phrase).
Il résulte du dossier que la recourante a été engagée par contrat de droit privé, daté du 21 octobre 1994, par l'Université de
Neuchâtel comme collaboratrice scientifique pour 11 mois, à partir du 1er
novembre 1994. L'intéressé fait valoir avoir cru, à la suite d'une lettre
de l'Institut de physique de l'université (Pr. B.) du 1er septembre 1994
que son engagement prenait effet le 1er octobre 1994. Dans cette correspondance il lui était en effet annoncé que le Fonds national de la recherche scientifique avait accepté la proposition d'engagement du 1er octobre
1994 au 30 septembre 1995. Elle a donc travaillé dès la date prévue, et a
été surprise de constater à réception du contrat écrit que le début de
l'engagement a été fixé en définitive au 1er novembre seulement. La recourante affirme ne pas avoir été payée en octobre 1994.
Sans remettre en cause les explication de la recourante, l'autorité de recours de première instance a considéré que celle-ci avait droit
à un salaire pour son travail pour le mois d'octobre, correspondant à la
rétribution convenue pour les mois suivants, et qu'il fallait prendre en
compte un gain intermédiaire "fictif".
Cependant, il n'est pas compatible avec l'article 24 LACI de
déduire du gain assuré un revenu intermédiaire inexistant. L'exigence prévue par l'article 24 al.3 LACI vise à la correction d'une rémunération non
conforme aux usages pour protéger les travailleurs contre une pression à
la baisse des salaires (Gerhards, op.cit. vol.III, p.1216 ss), non à
trancher à titre préjudiciel un éventuel conflit sur le droit au salaire.
Par ailleurs - ainsi que le relève Gerhards (op.cit. p.1213) à propos des
gains intermédiaires provenant d'une activité indépendante -, le gain intermédiaire ne peut être pris en compte que pour la période de contrôle
pendant laquelle il a effectivement été réalisé (encaissé); l'existence ou
non d'une créance de l'assuré envers des tiers n'est pas déterminante.
Demeurent réservées la rectification ultérieure des décomptes d'indemnités
ainsi que, le cas échéant, la restitution des prestations indues.
Il y a lieu par conséquent d'admettre le recours sur ce point et
de renvoyer la cause à la caisse intimée, qui vérifiera si l'intéressée a
touché ou non un salaire pour le mois d'octobre 1994. S'il se confirme que
tel n'a pas été le cas, elle établira un nouveau décompte d'indemnités
sans gain intermédiaire.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Admet partiellement le recours et annule la décision du Département de
l'économie publique du 26 avril 1995 dans la mesure où elle porte sur
le décompte d'indemnités de la CCNAC du 6 décembre 1994.
2. Annule le décompte d'indemnités de la CCNAC du 6 décembre 1994, relatif
au mois d'octobre 1994, et renvoie la cause à ladite caisse pour l'établissement d'un nouveau décompte selon les considérants.
3. Rejette le recours pour le surplus.
4. Dit qu'il n'est pas perçu de frais.