A. D. a été engagée le 1er novembre 1994 en qualité
de surveillante auxiliaire à l'Etablissement d'exécution des peines de
X., à Y. (EEP X.).
Le 23 janvier 1995, le directeur adjoint de cet établissement a
été informé par le directeur de l'Etablissement Z.
que l'intéressée avait rendu visite à l'un de ses détenus qu'elle
avait connu lorsqu'il était incarcéré à X., que son attitude face à
celui-ci avait choqué le personnel et qu'il était apparu d'un courrier
dudit détenu à l'intéressée que ses sentiments amoureux pour
D. ne faisaient aucun doute.
Lors d'un entretien du 24 janvier 1995 avec le directeur adjoint
de l'EEP X., l'intéressée a admis qu'elle partageait les mêmes sentiments amoureux à l'égard du détenu en question. Elle a alors été rendue
attentive au fait qu'une telle liaison n'était pas compatible avec la
poursuite de son activité de surveillante d'un établissement pénitentiaire.
Convoquée le 2 février 1995 par le directeur et le directeur
adjoint de cet établissement, D. a reconnu avoir noué des
relations allant au-delà du cadre professionnel avec le détenu alors que
celui-ci était encore incarcéré à Y.. Elle a précisé qu'elle lui
avait rendu visite le 22 janvier et qu'elle envisageait de lui rendre une
nouvelle visite le 5 février. Son attention a été attirée sur le fait que
son attitude constituait une faute professionnelle grave pouvant entraîner
un licenciement immédiat. Après une interruption de l'entretien de deux
heures, l'intéressée a été d'accord de mettre un terme à sa relation avec
le détenu. Elle a alors signé la déclaration suivante :
"D. déclare après réflexion comprendre qu'une telle
liaison n'est pas compatible avec sa fonction. Elle souhaite
poursuivre son activité professionnelle, activité qui l'intéresse et dans laquelle elle souhaite s'investir.
En conséquence elle décide de rompre toute relation avec
M... . Elle n'effectuera plus de visites aux Etablissements Z.,
n'adressera plus de courrier et refusera le courrier que pourrait
lui adresser M..
Elle prend acte que le directeur du service des établissements de détention lui adresse un sérieux avertissement et
admet que si les engagements pris par elle n'étaient pas
respectés et/ou si de tels faits revenaient à se reproduire,
son licenciement serait inévitable.
D. s'engage à transmettre au directeur du service
des établissements de détention copie du courrier qu'elle
adressera à M..., pour lui signifier sans ambiguïté
qu'elle met fin à toute relation avec lui.
Y., le 2 février 1995"
Le 3 février 1995, l'intéressée a écrit une lettre à M.
l'informant qu'elle "coupait les ponts", qu'elle ne souhaitait ni
courrier, téléphones ou visites et désirait que sa décision soit respectée. Le 6 février, elle adressait une copie de cette lettre au directeur de l'EEP X..
B. Par courrier du 8 février 1995, D. a résilié
ses rapports de service avec effet au 31 mars. Par recommandée du 10
février 1995, le directeur, tout en accusant réception de cette lettre, a rappelé à l'intéressée les engagements qu'elle avait pris le 2
février 1995 et lui a fait savoir que tout comportement contraire à
ceux-ci serait sanctionné en dépit du fait qu'elle avait donné sa démission.
Le 13 février 1995, le directeur de l'EEP X. a appris
de l'intéressée elle-même qu'elle n'avait pas été en mesure de respecter ses engagements, qu'elle avait continué d'échanger du courrier
avec le détenu concerné et qu'elle avait présenté une demande pour le
visiter le 20 février. Au vu de ces faits, il a alors informé, le 16
février 1995, D. qu'elle était suspendue de sa fonction
avec effet immédiat. Le même jour, le service du personnel a notifié à
l'intéressée une décision formelle de résiliation immédiate de ses
rapports de service pour justes motifs.
C. D. a entrepris cette décision devant le Conseil d'Etat en faisant valoir pour l'essentiel que du moment que le
détenu M.... avait été transféré de Y. aux Etablissements Z., la liaison qu'elle entretenait avec lui ne pouvait pas apparaître en soi comme une
violation du devoir de fonction. Pour le même motif, l'engagement exigé d'elle le 2 février 1995 était excessif. Enfin, le service du personnel n'a pas suffisamment tenu compte du fait que les rapports de
travail prenaient de toute manière fin le 30 mars 1995.
Par prononcé du 3 mai 1995, le Conseil d'Etat a rejeté le
recours. Il a retenu en bref que dans un premier temps la recourante
avait parfaitement compris qu'un choix entre son activité professionnelle de surveillante de prison et la poursuite de la liaison sentimentale avec un détenu s'imposait, puisqu'elle s'est engagée à rompre
sa liaison. Par cet engagement du 2 février 1995, elle s'est d'ailleurs réhabilitée en donnant à son employeur une raison d'oublier
l'erreur passée, ce qui a eu pour conséquence de ne pas rompre le lien
de confiance entre les parties. Par sa démission accompagnée de l'annonce que les engagements pris n'avaient pas été tenus, la recourante
a objectivement anéanti la confiance que ses supérieurs avaient à nouveau placée en elle. Son comportement démontrait qu'il existait un
conflit d'intérêts de nature non seulement à lui faire perdre l'indépendance, l'objectivité ou l'impartialité nécessaires à l'accomplissement de ses devoirs de service mais aussi à se soustraire à son devoir
de subordination et de dignité que recouvre le devoir de fidélité.
Dans ces conditions, une cessation abrupte de ses rapports de service
s'imposait, sans qu'il importe que la résiliation avec effet immédiat
intervienne dans le délai du congé déjà donné.
D. Dans le recours qu'elle forme au Tribunal administratif contre ce prononcé, D. reprend les arguments avancés en
première instance. Le seul fait de demander l'autorisation de rendre
visite à un détenu d'un établissement de détention dans lequel on ne
travaille pas ne saurait constituer une violation du devoir de fonction. De plus, si elle a rompu l'engagement au demeurant excessif qui
a été demandé d'elle de rompre toute relation avec M., elle ne
l'a fait qu'après avoir résilié son contrat pour la fin du mois de
mars 1995. Or, c'est bien entendu pour revoir cette personne qu'elle a
résilié son contrat et on ne voit pas en quoi le fait d'obtenir un
droit de visite aux Etablissements Z. le 20 février 1995, voire deux semaines après avoir résilié son contrat et environ un mois avant la fin des rapports
de travail, constituerait un juste motif suffisant à un résiliation
immédiate des rapports de travail. Cela d'autant que selon la doctrine, il convient d'être extrêmement exigeant pour l'admission d'un tel
juste motif lorsque le congé a déjà été donné pour le terme ordinaire.
Elle conclut à l'annulation du prononcé entrepris sous suite de frais
et dépens.
CONSIDERANT
en droit
1. La décision entreprise relève de celles qui, à teneur de
l'article 109 al.1 de la loi concernant le statut général du personnel
relevant du budget de l'Etat (LSt) du 4 février 1991 et de l'article
28 al.2 LPJA, sont susceptibles d'être déférées devant le Tribunal
administratif. Comme le recours dont elle fait l'objet en la cause est
au surplus déposé dans les formes et délai légaux, il est recevable.
2. a) La LSt régit les rapports de service des titulaires de
fonction publique et des membres du personnel auxiliaire relevant de
l'Etat (art.112 al.2), à l'exception notamment, pour ces derniers, de
la fin de leurs rapports de service, laquelle est fixée par le Conseil
d'Etat (art.109 al.1 et 3). Selon l'article 83 du règlement d'application de la loi, du 14 juillet 1992, l'engagement du personnel auxiliaire peut être résilié par chaque partie aux conditions prévues par le
droit des obligations.
b) Selon l'article 337 CO, l'employeur et le travailleur
peuvent résilier immédiatement le contrat de travail pour de justes
motifs (al.1). Sont notamment considérées comme de justes motifs les
circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, ne permettent pas
d'exiger de celui qui a donné le congé la continuation des rapports de
travail (al.2). Les faits invoqués à l'appui d'une résiliation avec
effet immédiat doivent donc être propres à détruire les rapports de
confiance entre les parties au point que la continuation du contrat ne
puisse plus être exigée. Pour déterminer s'il existe de telles circonstances, il faut prendre en considération tous les éléments du cas
particulier, notamment la position et la responsabilité du travailleur, la nature et la durée des rapports contractuels ainsi que la
nature et l'importance des manquements. En général une violation grave
des obligations du travailleur peut justifier une résiliation immédiate sans avertissement; des violations moins importantes ne peuvent
conduire à pareil résultat que si elles ont été précédées d'un avertissement ou si elles sont persistantes (ATF 116 II 145, 112 II 50,
111 II 245, 108 II 446 ; RJN 1993, p.95, 1992 p.97).
c) Selon la jurisprudence l'autorité décide librement, dans
les limites de son pouvoir d'appréciation dont elle devra néanmoins
user de façon consciencieuse, si la résiliation est justifiée. L'existence d'un juste motif, autorisant le renvoi, même immédiat, n'a pas
besoin d'être démontrée. Il suffit que le licenciement entre dans le
pouvoir d'appréciation de l'autorité et apparaisse, au regard des
prestations et du comportement de l'intéressé, comme une mesure défendable (ATF 108 Ib 209, 99 Ib 129). En outre, selon l'article 33 litt.a
et d LPJA, le Tribunal administratif examine uniquement si l'autorité
a abusé de son pourvoi d'appréciation ou l'a excédé; il n'est pas habilité à contrôler l'opportunité de la décision puisqu'aucun texte
légal ne lui en donne la compétence en la cause (RJN 1990 p.98, 1985
p.129).
3. a) En l'occurrence, la recourante ne disconvient pas avec
raison que la liaison qu'elle a entretenue avec le détenu M... pendant
qu'il était incarcéré à l'EEP X. était totalement incompatible
avec ses devoirs de service. Les titulaires de fonction publique entrent dès leur nomination dans un rapport spécial de subordination
envers l'Etat. Ils doivent non seulement remplir consciencieusement
leurs tâches (art.13 al.1 LSt) et exécuter les instructions de leurs
supérieurs (art.15 al.1 LSt), mais ils assument en outre un devoir
général de fidélité par lequel ils doivent en toute circonstance se
montrer dignes de la confiance que leur situation officielle exige
(art.13 al.2 LSt). Or, il est constant qu'en choisissant de nouer des
rapports sentimentaux avec un détenu dans le cadre de son activité
professionnelle, une surveillante de prison contrevient non seulement
de manière manifeste à son cahier des charges mais sape également le
rapport de confiance qui doit exister entre l'autorité et ses collaborateurs, car on doit pouvoir attendre d'une collectivité publique tenue vis-à-vis de l'ensemble de la population d'assurer ses tâches,
qu'elle puisse s'en remettre sans hésitation aux fonctionnaires chargés de les accomplir (RJN 1990 p.96, 1985 p.129, 1983 p. 140).
b) D. soutient par contre que le fait d'entretenir une relation amoureuse avec un ancien détenu de l'établissement
dans lequel elle travaillait n'apparaît pas comme une violation du
devoir de fonction. Elle se trompe à un double titre.
Premièrement, le devoir général de fidélité s'étend au comportement d'un agent public en dehors du service. Certes, le fonctionnaire jouit d'une grande liberté dans sa vie privée, mais cette liberté a une limite en ce sens qu'il doit prendre garde de ne pas compromettre par sa conduite la considération et la confiance qui lui sont
nécessaires dans sa position officielle, cette injonction valant aussi
bien pendant le service qu'en dehors de celui-ci (ATF 75 II 329, JT
1950 I 218-219). Au demeurant, il ressort du dossier que le directeur
adjoint de l'EEP X. avait déjà déconseillé à la recourante, avant que sa liaison avec M... ne soit connue, de rendre des visites à
d'anciens pensionnaires de l'EEP dans d'autres établissements pénitentiaires (lettre de M. du 25.1.1995). Cela se conçoit du reste
aisément car de telles visites justifiées que pour des motifs d'ordre
privé ne manquent pas en soi de comporter des risques de conflits
d'intérêts de nature à faire perdre au fonctionnaire toute l'indépendance, l'objectivité ou l'impartialité à l'accomplissement de ses devoirs de service dans la mesure où ces visites impliquaient déjà durant le séjour de ces détenus à l'EEP X. des affinités particulières avec ces derniers. Et en l'occurrence ce risque était d'autant
plus sérieux que la relation que la recourante entendait poursuivre
concernait un ancien détenu avec lequel elle avait effectivement tissé
des liens affectifs pendant sa détention à Y., relation sentimentale qui avait suffi à démontrer que D. n'était pas à
même de se préserver d'intérêts partisans dans l'accomplissement de sa
fonction.
Deuxièmement, la recourante perd de vue qu'elle a pris le 2
février 1995 l'engagement parfaitement clair et formel de mettre radicalement un terme à toute relation avec le détenu concerné, admettant
que la poursuite d'une telle liaison n'était pas compatible avec
l'exercice de sa charge. Or, cet engagement, qu'elle n'a été appelée à
prendre qu'après un temps suffisant de réflexion, elle savait qu'il
entraînerait la résiliation immédiate de ses rapports de service si
elle ne le tenait pas, solution qui n'avait d'ailleurs aucun caractère
excessif au sens des considérants qui précèdent. En tous les cas et du
moment que cet engagement n'avait rien d'illégal, l'intéressée avait
l'obligation de s'y soumettre aussi longtemps qu'elle n'en était pas
déliée par ses supérieurs (Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel, 1984, p.482-485; Knapp, La violation du devoir de fidélité,
RDS 1984 I 493).
c) Pour ce seul motif lié au non-respect d'un engagement
valablement pris et à la conséquence expressément prévue dans une telle hypothèse avec son employeur, la résiliation immédiate de l'engagement de la recourante se justifiait en droit. Au regard d'un tel comportement équivalant à une insubordination qui ne saurait apparaître
comme un manquement de peu de gravité à ses obligations en raison de
la fonction particulière de surveillante de prison qu'elle n'a au
demeurant exercée que pendant la brève période de trois mois et demi,
la mesure prise à son endroit par ses supérieurs ne peut en effet
apparaître comme abusive et excessive à teneur de la jurisprudence, ce
d'autant qu'elle a été précédée d'un avertissement ne laissant place à
aucune équivoque. A cet égard, il ne lui sert de rien de soutenir que
par la démission qu'elle a donnée le 8 février 1995, elle n'était plus
tenue à son engagement antérieur du 2 février 1995 ou qu'il eût convenu de juger moins sévèrement ses manquements (courrier échangé avec le
détenu M. et visite envisagée aux Etablissements Z.), du moment qu'ils sont
intervenus durant le délai de congé. Outre que son engagement du 2
février 1995 valait à l'évidence aussi longtemps qu'elle assumait la
fonction de surveillante à l'EEP X., ce que la direction de cet
établissement lui a de toute façon confirmé dans l'accusé de réception
de sa lettre du 8 février 1995 en lui précisant de surcroît qu'il conservait toute sa validité en dépit de sa démission, les moyens invoqués par la recourante ne pourraient que constituer un abus de droit
manifeste. En effet, s'il fallait les légitimer, cela reviendrait à
permettre au travailleur qui a donné sa démission d'adopter durant le
délai de congé, et sans risque de sanction, tout comportement qui
entraînerait normalement un renvoi immédiat. Ce serait donc lui reconnaître le pouvoir discrétionnaire de rendre inopérante une résiliation
immédiate de la part de l'employeur, quand bien même ce dernier pourrait se prévaloir de motifs justifiant un renvoi sans délai, solution
qui n'a pu être voulue par le législateur. Enfin, il convient de souligner que par son attitude à vouloir poursuivre sa liaison sentimentale au mépris de son engagement et des injonctions de ses supérieurs,
la recourante a démontré à l'envi que ses objectifs d'ordre personnel
l'emportaient sur ceux du service, comportement qui ne saurait se concilier un seul instant, et partant même durant la brève durée du délai
de congé de sa démission, avec la confiance totale que l'on doit pouvoir témoigner à un agent public qui exerce la fonction de la recourante ainsi qu'avec le bon fonctionnement d'une prison.
d) Il suit de là que, mal fondé, le recours doit être rejeté. Il n'est pas perçu de frais, le Tribunal de céans ayant jugé que
la procédure est gratuite dans les cas de contestations relatives aux
rapports de service de la fonction publique. Vu le sort de la cause,
il n'est pas alloué de dépens à la recourante (art.48 al.1 LPJA).
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
1. Rejette le recours.
2. Statue sans frais ni dépens.