A. X.________ cultive de la vigne sur l’article [aa] et sur une partie de l’article [bb] du cadastre de Z., à V. Il a planté sur cette parcelle, depuis 1993, 800 m2 avec le cépage Régent, une variété récente réputée résistante à certaines maladies et nécessitant peu de traitements. Il a demandé le 4 mars 2001 que cette vigne soit affectée en zone viticole, ce que la commission d’experts en matière de cadastre viticole (ci-après : la commission d’experts) a refusé au motif que l’altitude était trop élevée et que le micro-climat était inadapté. Sur recours de l’intéressé, le Département de l’économie publique (DEP : actuellement Département du développement territorial et de l’environnement [DDTE]) a confirmé cette décision, mais le Tribunal administratif (actuellement Cour de droit public du Tribunal cantonal), par arrêt du 31 août 2004, a renvoyé la cause à la commission d’experts pour instruction complémentaire et nouvelle décision en raison de manquements formels et matériels. Par décision du 20 janvier 2005, la commission d’experts a derechef refusé le classement en zone viticole de la parcelle no [aa] du cadastre de Z. en reprenant et développant les mêmes motifs que dans sa première appréciation. Cette décision n’a pas été contestée et est entrée en force.
Le 17 juin 2014, X.________ a présenté une nouvelle demande portant sur un droit de production viticole pour cette vigne, pour les 800 m2 plantés avec le cépage Régent, dans le cadre des vins de pays. Il a fait valoir que l’altitude ne posait pas de problème à ce cépage qui mûrissait avant le Pinot noir, de sorte que la récolte en bord du lac avec ce dernier se faisait en même temps qu’à V. En vingt ans d’exploitation, il n’avait rencontré aucun problème de gel ou de coulure, ce qui démontrait que le microclimat était favorable. Les autres critères permettant de classer un terrain en zone viticole étaient remplis. L’altitude était peu ou prou celle des plus hautes parcelles de Corcelles-Cormondrèche, et il récoltait entre 400 et 700 gr au m2, suivant les années avec des traitements très restreints, voire pas de traitement. Le cépage Régent, planté sur 40 hectares en Suisse, permettait de fabriquer un vin apprécié par plusieurs amis et l’admission de sa parcelle au cadastre viticole contribuerait à maintenir la surface viticole de 600 hectares que le canton s’était fixé comme objectif. Par lettre du 17 juin 2015, la commission d’experts a informé X.________ qu’elle n’entrerait pas en matière sur sa demande si aucun élément nouveau n’était intervenu. En novembre 2015, X.________ a demandé sans succès une entrevue au chef du DDTE, qui lui a indiqué par lettre du 4 décembre 2015 que la loi était demeurée la même quant à l’appréciation de l’aptitude viticole d’un terrain et qu’un entretien était inutile. La commission d’experts a refusé d’entrer en matière sur la demande et rendu une décision d’irrecevabilité le 23 février 2016. Elle a considéré la requête comme une demande de reconsidération de la décision du 20 janvier 2005, dont elle ne remplissait pas les conditions puisque le requérant n’avait invoqué ni faits nouveaux, ni modification des connaissances scientifiques ni erreur importante qu’aurait commise l’administration. Les critères permettant de déterminer l’aptitude d’un site à la culture de la vigne n’ayant pas été modifiés, la demande était irrecevable.
Dans son recours au DDTE, X.________ a soutenu que sa requête constituait une nouvelle demande, mais qu’elle aurait également dû être examinée comme demande de reconsidération, dont elle remplissait les conditions. Il a fait valoir qu'une telle demande est toujours recevable lorsqu’elle vise une décision de refus et que le domaine concerné, relevant du vivant, était en constante évolution. Le changement climatique avait un impact sur la culture de la vigne et le Conseil d’Etat avait annoncé dans le cadre du plan directeur cantonal qu’il entendait trouver de nouveaux terrains susceptibles de compenser les 33 hectares de vigne actuellement en zone à bâtir. Ces éléments, nouveaux par rapport à sa demande initiale de 2001 et la décision de 2005, ainsi que les résultats de 20 années d’exploitation, justifiaient une entrée en matière sur le fond. Il fait grief à la décision d’être insuffisamment motivée et reproche à la commission d’experts de ne pas avoir requis le préavis des autres services de l’Etat. Le DDTE a rejeté le recours par décision du 21 décembre 2016 au motif que la demande n’alléguait pas de fait nouveau justifiant une révision ou une reconsidération. L’absence de traitement ou des traitements limités étaient en eux-mêmes sans grande importance et la problématique du réchauffement climatique était déjà largement débattue à l’époque de la première procédure, tout comme la volonté du Conseil d’Etat de maintenir la surface viticole du canton. La consultation d’autres services ne s’imposait pas vu le refus d’entrer en matière.
B. X.________ défère cette décision à la Cour de droit public du Tribunal cantonal et conclut à son annulation et à ce qu’il soit autorisé à bénéficier d’un droit de production viticole pour 800 m2 sur les articles no [aa] et [bb] du cadastre viticole de Z., subsidiairement au renvoi de la cause devant l’autorité intimée pour nouvelle décision au sens du recours. Il reprend l’argumentation développée devant le Conseil d’Etat : il s’agit d’une nouvelle demande et même à supposer qu’il se soit agi d’une requête en révision/reconsidération, elle aurait dû être admise parce que le travail du sol est du ressort du "vivant" et en constante évolution, l’impact du réchauffement climatique sur la viticulture est mieux documenté et doit être pris en compte et l’autorité est entrée en matière sur une nouvelle demande présentée quatre ans après un premier refus, ce qui démontre qu’elle devait le faire dans son cas compte tenu du temps écoulé. Les nombreux témoignages qu’il a fournis quant à la qualité de son vin, ses récoltes et l’absences de problèmes dus au climat pour ses vignes sont à ses yeux des faits nouveaux. La législation cantonale sur l’agriculture promeut depuis 2009 une agriculture rationnelle et économiquement saine et encourage la pratique de l’agriculture biologique et l’arrêté concernant les appellations de vins de Neuchâtel admet le cépage Régent, qui nécessite moins de traitements, pour les vins de pays ou de table. Cette libéralisation concrétise donc bien un changement de loi qui permet la révision/reconsidération de la décision initiale. Le recourant reproche également au DDTE d’avoir à tort retenu que la commission d’experts pouvait se dispenser de recueillir les préavis des autres services de l’Etat concernés et reprend ses arguments antérieurs quant à l’aptitude de la parcelle à accueillir une vigne.
C. Le DDTE, par le service juridique de l'Etat, déclare n’avoir pas d’observations à formuler concernant le recours. La commission d’experts s’exprime dans le même sens.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. a) Le recourant fait valoir que sa demande du 17 juin 2014 ne constituait pas une requête de reconsidération ou de révision de la décision de la commission d’experts du 20 janvier 2005, mais une nouvelle demande. Il considère qu’une décision de refus pourrait toujours faire l’objet d’une nouvelle demande sur laquelle l’autorité serait tenue de se prononcer à nouveau. Le Tribunal fédéral a toutefois précisé à cet égard que sa jurisprudence ancienne, qui paraissait admettre cette possibilité, pouvait éventuellement se justifier dans certains cas, en raison de la nature même de la matière visée ou en vertu d’une disposition légale expresse ou d’une pratique administrative dans un secteur déterminé, mais qu’on ne saurait lui donner une portée générale qui en viendrait pratiquement à vider de son contenu, au profit de l’exception, la règle jurisprudentielle qui précise les cas dans lesquels une autorité est tenue de se saisir d’une telle demande. De même, les prescriptions sur les délais de recours en matière administrative seraient rendues inopérantes dans de nombreux cas (ATF 100 Ib 368 cons. 3a).
b) On ne saurait en l’espèce faire abstraction de la procédure consécutive à la première demande qui a trouvé son épilogue avec la décision du 20 janvier 2005 de la commission d’experts, en force. La requête du 17 juin 2014 constitue manifestement une répétition de la démarche initiale puisqu’elle porte sur les mêmes éléments (parcelle, cépage, argumentation identiques), le seul élément nouveau étant le souci de rationalisation pour la mise en valeur de la vendange et, de manière implicite, une allégation de preuve par l’acte de la capacité de cette parcelle à accueillir une vigne (exposé des traitements minimes administrés, de l’absence de problèmes liés au micro-climat, des récoltes réalisées et de la qualité du vin produit). Le recourant demande donc bien à la commission d’experts de procéder à une nouvelle appréciation de sa décision du 20 janvier 2005.
c) L’auteur d’une demande en réexamen n’a aucun droit en principe ni à une nouvelle décision ni à ce que l’autorité saisie procède à un nouvel examen. Cette procédure ne peut avoir pour conséquence qu’une autorité reprenne sans cesse les mêmes affaires et ne saurait servir à éluder les dispositions légales sur les délais de recours (RJN 1997, p. 324, p. 325).
d) L’autorité saisie d’une telle demande doit tout d’abord vérifier que les conditions qui l’obligent à statuer sont remplies, faute de quoi elle peut ou non entrer en matière. Ces conditions sont réglées en droit neuchâtelois par l’article 6 LPJA, qui réserve cette possibilité lorsque des faits nouveaux se sont produits ou ont été découverts (let. a), des connaissances scientifiques ont été modifiées (let. b), la loi a été changée (let. c) ou un erreur dont la correction revêt une importance appréciable, a été commise par l’administration (let. d). Lorsque l’une ou l’autre de ces conditions sont remplies, et l’autorité dispose pour apprécier ces faits d’un certain pouvoir d’appréciation, elle entrera en matière et rendra une nouvelle décision. Mais si elle estime que les conditions requises ne sont pas remplies, elle peut refuser d’entrer en matière sur le fond sans que sa décision fasse courir un nouveau délai de recours sur le fond, contre laquelle le recourant peut uniquement objecter que l’autorité inférieure a nié à tort l’existence des conditions requises. Quant aux demandes dans lesquelles le requérant n’allègue même pas l’existence des conditions qui obligeraient l’autorité à statuer sur le fond, celle-ci peut se contenter de les déclarer irrecevables, et le recours contre une telle décision sera lui-même irrecevable (ATF 100 Ib 368 cons. 3b).
3. En l’espèce, la commission a refusé dans sa décision du 23 février 2016 d’entrer en matière sur la demande du recourant au motif que celui-ci n’avait pas invoqué d’élément nouveau comme l’exige l’article 6 al. 1 LPJA. Auparavant, elle l’avait rendu attentif à la nécessité de justifier d’un motif de reconsidération par lettre du 17 juin 2015 où elle indiquait qu’elle "n’entrerait pas en matière sur votre demande …. si aucun élément nouveau n’est intervenu depuis lors". Le recourant, par son mandataire, a demandé par lettre du 13 novembre 2015 au chef du DDTE une entrevue en faisant valoir que la "décision" du mois de juin faisait fi d’une nouvelle réglementation intervenue en 2007. Le chef du DDTE a refusé l’entrevue par lettre du 4 décembre 2015 en présumant que la nouvelle législation paraissait être l’article 2 de l’ordonnance fédérale sur la viticulture et l’importation de vin (ordonnance sur le vin), dont les critères pour juger de l’adéquation de la plantation d’une nouvelle vigne n’avaient connu aucun changement. Le recourant n’a alors pas saisi l’opportunité de préciser sa demande, mais demandé le prononcé d’une décision susceptible de recours à la commission. Il est dès lors malvenu à se plaindre actuellement que l’autorité ne soit pas entrée en matière sur ses arguments. Au contraire, il n’a développé sa motivation qu’au stade de son recours au DDTE et devant la Cour de céans. Il ne saurait exiger de la commission, en raison de ses obligations d’instruire d’office, qu’elle recherche d’elle-même en quoi la situation pourrait avoir changé en fait et en droit pour justifier une nouvelle appréciation. Les arguments du changement climatique, amenés devant le DDTE, et la "preuve par l’acte" des résultats de plusieurs années de culture de la vigne sur cette parcelle, sont trop peu précis pour avoir entraîné une obligation d’entrer en matière sur le fond. L’avantage de pouvoir vendanger l’entier de la production dans la cave A. ne peut non plus justifier une reconsidération. Ce n’est qu’au stade du recours devant la Cour de céans que le recourant a fait valoir que la législation avait changé (par la loi sur la promotion de l’agriculture du 28.01.2009, alors qu’il avait auparavant mentionné un changement de loi en 2007) et que sa demande devait être examinée sous l’angle des cultures biologiques ou nécessitant des traitements réduits. Ces arguments ne sont pas dénués de pertinence, mais ils auraient dû être présentés avec la demande initiale pour permettre à la commission de se prononcer et de procéder aux mesures d’instruction nécessaires avant de se déterminer.
Après qu’elle a rendu une décision négative quant aux éléments dont elle disposait, la commission ne peut être contournée par le biais d’un recours aux instances supérieures. Il n’appartient ni au DDTE ni à la Cour de droit public de suppléer le recourant quant aux motifs qui justifiaient sa demande, ni de substituer leur appréciation à celle d’une commission professionnelle à laquelle la loi confère une large marge d’appréciation. Dans ces circonstances, c’est à juste titre que le DDTE n’est pas entré en matière sur le fond et a confirmé l’irrecevabilité de la demande.
4. Il est vrai que l’autorité établit d’office les faits pertinents à teneur de l’article 14 LPJA. Si le principe inquisitoire oblige l’autorité à instruire d’office la cause en recherchant quelle est la réalité des faits décisifs, il y a des limites dans le devoir d’investigation de l’autorité, en raison de l’obligation pour les parties de collaborer à l’établissement des faits. Elles ont au demeurant intérêt à prouver autant que possible les faits qu’elles allèguent, les conséquences de l’absence éventuelle de preuve d’un fait devant, en vertu de l’article 8 CC, être supportées par celui qui entend en déduire un droit (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, ad art. 14, p. 81). La jurisprudence récente a précisé que "selon la maxime inquisitoire, qui prévaut en particulier en droit public, l’autorité définit les faits pertinents et ne tient pour existants que ceux qui sont dûment prouvés; celle-ci oblige notamment les autorités compétentes à prendre en considération d’office l’ensemble des pièces pertinentes qui ont été versées au dossier. Elle ne dispense pas pour autant les parties de collaborer à l’établissement des faits; il leur incombe d’étayer leurs propres thèses, de renseigner le juge sur les faits de la cause et de lui indiquer les moyens de preuve disponibles, spécialement lors qu’il s’agit d’élucider les faits qu’elles sont le mieux à même de connaître" (arrêt du TF du 21.08.2015 [2C_148/2015). La jurisprudence du Tribunal administratif fédéral va même plus loin puisqu’elle considère que ".lorsqu’une procédure administrative est déclenchée par une requête de l’administré et qu’elle est destinée à lui accorder un avantage, la procédure est réglée par la maxime de disposition" (arrêt du 04.12.2014 du TAF [C 6574/2013]). Force est de reconnaître que la demande du recourant était peu motivée et dénuée de moyens de preuve, si ce n’est une photographie des lieux concernés et d’une partie de vigne.
5. Le recourant fait valoir que la commission était tenue d’entrer en matière sur le fond en invoquant le précédent d’un requérant pour lequel le DDTE avait ordonné une expertise par un spécialiste externe au canton puis avait renvoyé la cause à la commission pour délivrer l’autorisation sollicitée. Le recours de la commission avait été déclaré irrecevable par la Cour de droit public (arrêt du 03.06.2014 [CDP.2014.22]). Les modalités de cette procédure n’étant pas connues et l’adéquation des terrains en cause n’étant pas discutée quant à l’altitude, le recourant ne saurait en tirer la conclusion qu’une expertise externe aurait dû être ordonnée pour la parcelle. Certes, il n’est pas exclu qu’une telle expertise ait pu être ordonnée, dans son cas à un stade ultérieur mais il convenait au préalable de déposer une demande suffisamment motivée.
6. Le DDTE a considéré que dans la mesure où aucune des conditions figurant à l’article 6 LPJA n’était réalisée et que la demande en reconsidération n’était par conséquent pas recevable, c’est avec raison que la commission n’avait pas sollicité les préavis d’autres services prévus par l’arrêté sur son organisation et son fonctionnement du 21 juin 1999.
7. Le recours est rejeté. Le recourant qui succombe supportera les frais de la procédure compensés par son avance de 880 francs. Compte tenu de l’issue de la procédure, il n’a pas droit à l’allocation de dépens.
Par ces motifs, la Cour de droit public
1. Rejette le recours.
2. Met à la charge du recourant les frais de la procédure par 880 francs, compensés par son avance.
3. N’alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 23 novembre 2017
Art. 8 CC
De la preuve
Fardeau de la preuve
Chaque partie doit, si la loi ne prescrit le contraire, prouver les faits qu'elle allègue pour en déduire son droit.