A. X.________, née en 1927, a déposé une demande de prestations complémentaires le 4 avril 2016 auprès de la Caisse cantonale neuchâteloise de compensation (CCNC). Dans le cadre de l’instruction de cette demande, la CCNC a demandé à l’intéressée des informations concernant la diminution de sa fortune, qui avait passé de 746'000 francs en 1999 à 340'000 francs en 2002. X.________ a répondu qu’après le décès de son mari, elle avait laissé l’ensemble de son patrimoine en gestion auprès de la Banque A.________ ; elle a évoqué des placements peu prudents de sa fortune et des conseils peu avisés de son gestionnaire de l’époque, déclarant se souvenir de pertes importantes subies durant les années en question. Elle a exposé qu’elle ne dispose d’aucune archive de l’époque; qu’elle a contacté sa banque et le service des contributions pour savoir s’ils en disposaient; qu’ils lui ont répondu que les archives étaient conservées pendant dix ans seulement; que les seules archives de la Banque A.________ concernant sa fortune entre 1999 et 2002 consistaient en un état de fortune et de portefeuille au 31 décembre 2002, comprenant notamment un rapport de performance mensuel pour la période du 31 décembre 2001 au 31 décembre 2002. L’intéressée a aussi mentionné une donation de 100'000 francs en faveur de sa nièce et de son neveu en 2008.
Par décision du 19 juillet 2016, la CCNC a refusé l’octroi de prestations complémentaires. Dans le cadre du calcul des revenus déterminants, il a retenu un montant de 405'408 francs à titre de renonciation de fortune, correspondant à la baisse importante et non prouvée de la fortune entre les années 2000 et 2001 (CHF 241'888 pour 2000 et CHF 63'520 pour 2001) et à la donation de 100'000 francs en faveur de sa nièce et de son neveu en 2008. Dans son opposition, l’intéressée a contesté la prise en compte d’une renonciation volontaire de fortune pour les années 2000 (CHF 241'888) et 2001 (CHF 63'520). S’agissant du montant de 241'888 francs, elle a relevé que ce montant correspondait en réalité à la diminution de sa fortune pendant les années 1999 et 2000 (CHF 54'536 en 1999 et CHF 187'352 en 2000, soit un total de CHF 241'888). Elle a pris note que la CCNC n’avait pas tenu compte de la diminution de fortune de 100'344 francs en 2002, année pour laquelle elle avait produit un état de fortune 2002 établi par la Banque A.________. Elle a répété que ses placements auprès de la Banque A.________ avaient subi des pertes en 1999, 2000 et 2001 et, tout en admettant qu’elle ne pouvait pas produire d’éléments justifiant ces pertes, elle a relevé que rien n’indiquait que ces années avaient été plus fructueuses que l’année 2002 pour les placements financiers. Elle a expliqué qu’elle avait régulièrement mené un train de vie qui n’était pas totalement couvert pas ses rentes, de sorte qu’elle avait puisé dans sa fortune pour le financer. Elle considère qu’il est arbitraire d’admettre que la baisse de sa fortune pour les années 1999 à 2001 serait une renonciation volontaire de fortune; dans tous les cas, une part au moins devrait être considérée comme le fait d’un usage personnel. Dans sa décision sur opposition, la CCNC a tenu compte d’une diminution de fortune de 405'752 francs du 31 décembre 1999 au 31 décembre 2002, tout en reconnaissant qu’une part de cette diminution ‑ estimée à 15'000 francs par année en fonction de la diminution de fortune annuelle moyenne survenue entre le 31 décembre 2003 et le 31 décembre 2015 ‑ était justifiée. Elle a aussi pris en compte la donation de 100'000 francs faite en 2008. La CCNC a rejeté l’opposition dès lors que ses calculs aboutissaient à des revenus déterminants de 117'005 francs et des dépenses reconnues de 56'006 francs, soit un excédent de revenus de 60'999 francs.
B. X.________ recourt contre cette décision sur opposition auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal en concluant à son annulation et au renvoi du dossier à la CCNC pour nouvelle décision n’incluant, au titre de dessaisissement de fortune, que le montant de la donation de 2008. Elle s’étonne que la CCNC prenne nouvellement en considération à titre de dessaisissement la diminution de fortune survenue en 2002 alors que cette diminution est justifiée par les documents provenant de la Banque A.________ et qu’elle n’avait pas été considérée comme dessaisissement dans le cadre de la décision du 19 juillet 2016. Elle fait valoir qu’elle est confrontée à l’impossible : prouver, en l’absence de toute possibilité de retrouver des pièces justificatives relatives à l’état de sa fortune entre 1998 et 2001, qu’elle ne s’est pas dessaisie volontairement d’éléments de sa fortune pendant cette période.
C. Dans ses observations, la CCNC conclut au rejet du recours.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable à cet égard.
2. Suivant une jurisprudence constante, la Cour de droit public examine d'office les conditions formelles de validité et la régularité de la procédure administrative suivie devant les autorités précédentes (RJN 2016, p. 613 cons. 2a). Son examen porte en particulier sur la qualité pour former réclamation/opposition et/ou recourir (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, 1995, p. 176; cf. aussi ATF 129 V 335 cons.1.2). Plus spécifiquement, la Cour de droit public vérifie d'office la qualité pour agir des parties dans la procédure de réclamation/opposition et/ou de recours dont l'autorité administrative ou exécutive, respectivement la juridiction inférieure a été saisie.
3. a) Selon l’article 52 LPGA, les décisions peuvent être attaquées dans les trente jours par voie d’opposition auprès de l’assureur qui les a rendues (à l’exception des décisions d’ordonnancement de la procédure). La légitimation à former opposition ne ressort pas de cette disposition mais d’une application analogique de l’article 59 LPGA, aux termes duquel a qualité pour recourir quiconque est touché par la décision ou la décision sur opposition et a un intérêt digne d’être protégé à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. Conformément au principe de l’unité de la procédure, la qualité pour agir devant les autorités juridictionnelles cantonales dont les décisions sont sujettes au recours en matière de droit public ne peut être subordonnée à des conditions différentes (plus sévères ou plus larges, cf. ATF 130 V 560 cons. 3.2) de celles qui régissent la qualité pour recourir au sens de l’article 89 LTF (cf. ATF 131 V 298 cons. 2 s’agissant de l’ancien article 103 let. a OJ). Il en va de même de la qualité pour former opposition. Aussi les règles de procédure fédérales et cantonales relatives à la qualité pour recourir doivent-elles s’interpréter au regard de l'article 89 LTF.
b) Par devant le Tribunal fédéral, l’article 89 al. 1 LTF prescrit qu’a qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque a pris part à la procédure devant l’autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué (let. b) et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (let. c). La jurisprudence considère comme intérêt digne de protection, au sens de cette disposition, tout intérêt pratique ou juridique à demander la modification ou l’annulation de la décision attaquée que peut faire valoir une personne atteinte par cette dernière. L’intérêt digne de protection consiste ainsi en l’utilité pratique que l’admission du recours apporterait au recourant ou, en d’autres termes, dans le fait d’éviter un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait (ATF 131 V 298 cons. 3).
c) Au niveau cantonal, la qualité pour recourir est reconnue à toute personne touchée par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée (art. 32 let. a LPJA). L’intérêt digne de protection doit être actuel, c’est-à-dire qu’il doit exister non seulement au moment du dépôt du recours mais encore au moment où l’arrêt est rendu. Si l’intérêt actuel disparaît en cours de procédure, le recours devient sans objet, alors qu’il est irrecevable si l’intérêt actuel faisait déjà défaut au moment du dépôt du recours. De cette manière, les tribunaux sont assurés de trancher uniquement des questions concrètes et non de prendre des décisions à caractère théorique, ce qui répond à un souci d’économie de procédure. Il est dérogé exceptionnellement à l’exigence d’un intérêt actuel lorsque la contestation à la base de la décision attaquée peut se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant qu’elle ne perde son actualité et que, en raison de sa portée de principe, il existe un intérêt public suffisamment important à la solution de la question litigieuse (ATF 139 I 206 cons. 1.1; arrêt du TF du 23.02.2015 [1C_495/2014] cons. 1.2 et les références citées; arrêt de la CDP du 12.02.2016 [CDP.2012.106] cons. 1).
4. a) Le litige porte sur le refus d’une prestation complémentaire dès le 1er avril 2016 et plus particulièrement sur la qualification de la diminution de fortune intervenue entre le 1er janvier 1999 et le 31 décembre 2002. L’intimée retient qu’il s’agit d’un dessaisissement tandis que la recourante le conteste en invoquant des pertes de placement.
b) L’examen du dossier révèle qu’en faisant abstraction de la diminution de fortune survenue entre le 1er janvier 1999 et le 31 décembre 2002 – de sorte qu’il n’est pas nécessaire de se prononcer sur sa qualification – et en ne prenant en compte que le dessaisissement de 2008 (donation à la nièce et au neveu), qui n’est pas litigieux, les revenus déterminants de la recourante restent supérieurs à ses dépenses reconnues de sorte que le droit aux prestations complémentaires selon la demande du 4 avril 2016 doit de toute manière être refusé.
c) En cas de dessaisissement de fortune (art. 17a OPC-AVS/AI, titre), la part de fortune dessaisie à prendre en compte au sens de l’article 11 al. 1 let. g LPC est réduite chaque année de 10'000 francs (al.1); la valeur de la fortune au moment du dessaisissement doit être reportée telle quelle au 1er janvier de l’année suivant celle du dessaisissement, pour être ensuite réduite chaque année (al. 2); est déterminant pour le calcul de la prestation complémentaire annuelle le montant réduit de la fortune au 1er janvier de l’année pour laquelle la prestation est servie (al. 3).
Si l’on s’en tient aux seuls éléments de dessaisissement non litigieux, à savoir le dessaisissement de 100'000 francs en 2008 (donation à la nièce et au neveu), le calcul du dessaisissement de fortune se présente comme suit, en s’inspirant de l’exemple figurant à l’annexe 9.4 des Directives concernant les prestations complémentaires à l’AVS et à l’AI (DPC), édictées par l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS) :
Date
Montant de la fortune dessaisie
2008
CHF 100’000
01.01.2009
CHF 100’000
01.01.2010
CHF 90’000
01.01.2011
CHF 80’000
01.01.2012
CHF 70’000
01.01.2013
CHF 60’000
01.01.2014
CHF 50’000
01.01.2015
CHF 40’000
01.01.2016
CHF 30’000
En prenant en compte ce seul dessaisissement de fortune, la fortune déterminante se présente comme suit :
Epargne
CHF 59’192
Dessaisissement de fortune
CHF 30’000
Fortune nette
CHF 89’192
Dont à déduire la franchise légale
CHF 37’500
Fortune prise en compte
CHF 51’692
1/5e à prendre en compte comme revenu
CHF 10’338
En ce qui concerne les revenus, il convient de tenir compte de la renonciation à des revenus de la fortune (revenu hypothétique sur le montant de la fortune dessaisie de CHF 30’000) (ch. 3482.11 DPC). En appliquant le taux d’intérêt moyen de l’épargne (ch. 3482.10 DPC) pour l’année précédant le droit à la prestation (ch. 3482.11 DPC), soit 0,2 % pour 2015, ce revenu hypothétique se monte à 60 francs (CHF 30'000 x 0,2 %).
Ces points étant précisés, les revenus déterminants se présentent comme suit, selon les données figurant sur la feuille de calcul des prestations complémentaires jointe à la décision de la CCNC du 19 juillet 2016, qui ne sont pour le reste pas contestées par la recourante :
Rente de vieillesse
CHF 28’200
Rente LPP
CHF 34’152
Intérêts sur l’épargne
CHF 60
Renonciation à des revenus sur la fortune
CHF 60
1/5e de la fortune
CHF 10’338
TOTAL des revenus déterminants
CHF 72’810
Le total des dépenses reconnues se monte à 56'006 francs selon la feuille de calcul jointe à la décision du 19 juillet 2016. La confrontation de ce montant avec le total des revenus déterminants (CHF 72'810) révèle un excédent de revenus de 16'804 francs, de sorte que la recourante n’a pas droit à une prestation complémentaire.
Cela étant, dans le cadre de l’opposition, le point de savoir si la diminution de fortune survenue entre le 31 décembre 1998 et le 31 décembre 2001 – respectivement 2002 – devait être considérée comme un dessaisissement de fortune pouvait demeurer indécis dès lors que le droit à une prestation complémentaire dès le 1er avril 2016 devait quoi qu’il en soit être rejeté même en ne prenant pas en compte un tel dessaisissement de fortune dans le calcul des revenus déterminants.
Au vu de ce qui précède, l’intéressée ne pouvait se prévaloir d’aucun intérêt digne de protection à faire opposition à la décision du 19 juillet 2016. Dans son opposition, l’intéressée, consciente que le résultat d’un nouveau calcul pourrait à nouveau conduire à un refus de prestation complémentaire, justifiait sa démarche par le fait que la nouvelle décision "aura au moins le mérite de préserver les droits futurs". Cette affirmation était erronée car la décision de l’intimée se fondait sur la situation existante au moment du dépôt de la demande (avril 2016) et n’a aucun effet préjudiciel pour de nouvelles demandes. En effet, à défaut de prestation complémentaire en cours et contrairement aux règles applicables en cas de révision d’une prestation complémentaire en cours, il appartiendra à l’autorité, en cas de nouvelle demande, de s’assurer que toutes les conditions légales ouvrant le droit à une prestation complémentaire sont réalisées au moment du dépôt de la nouvelle demande. Compte tenu de ce qui précède, c’est à tort que l’intimée a rejeté l’opposition de l’intéressée alors qu’elle devait la déclarer irrecevable.
5. Il s’ensuit que le recours contre la décision sur opposition du 21 avril 2017 doit être rejeté, le chiffre 1 du dispositif de la décision attaquée étant réformé en ce sens que l'opposition est déclarée irrecevable.
6. Il est statué sans frais, la procédure étant en principe gratuite (art. 61 let. a LPGA). Par ailleurs, la recourante n’a pas droit à l’allocation de dépens compte tenu de l’issue du litige (art. 61 let. g LPGA a contrario).
Par ces motifs, la Cour de droit public
1. Rejette le recours.
2. Réforme le chiffre 1 de la décision attaquée en ce sens que l’opposition est irrecevable.
3. Statue sans frais et sans dépens.
Neuchâtel, le 19 avril 2018
Art. 11 LPC
Revenus déterminants
1 Les revenus déterminants comprennent:
a. deux tiers des ressources en espèces ou en nature provenant de l'exercice d'une activité lucrative, pour autant qu'elles excèdent annuellement 1000 francs pour les personnes seules et 1500 francs pour les couples et les personnes qui ont des enfants ayant droit à une rente d'orphelin ou donnant droit à une rente pour enfant de l'AVS ou de l'AI; pour les personnes invalides ayant droit à une indemnité journalière de l'AI, le revenu de l'activité lucrative est intégralement pris en compte;
b. le produit de la fortune mobilière et immobilière;
c.1 un quinzième de la fortune nette, un dixième pour les bénéficiaires de rentes de vieillesse, dans la mesure où elle dépasse 37 500 francs pour les personnes seules, 60 000 francs pour les couples et 15 000 francs pour les orphelins et les enfants donnant droit à des rentes pour enfants de l'AVS ou de l'AI; si le bénéficiaire de prestations complémentaires ou une autre personne comprise dans le calcul de ces prestations est propriétaire d'un immeuble qui sert d'habitation à l'une de ces personnes au moins, seule la valeur de l'immeuble supérieure à 112 500 francs entre en considération au titre de la fortune;
d. les rentes, pensions et autres prestations périodiques, y compris les rentes de l'AVS et de l'AI;
e. les prestations touchées en vertu d'un contrat d'entretien viager ou de toute autre convention analogue;
f. les allocations familiales;
g. les ressources et parts de fortune dont un ayant droit s'est dessaisi;
h. les pensions alimentaires prévues par le droit de la famille.
1bis En dérogation à l'art. 1, let. c, seule la valeur de l'immeuble supérieure à 300 000 francs entre en considération au titre de la fortune lorsque l'une des conditions suivantes est remplie:
a. un couple possède un immeuble qui sert d'habitation à l'un des conjoints tandis que l'autre vit dans un home ou dans un hôpital;
b. le bénéficiaire d'une allocation pour impotent de l'AVS, de l'AI, de l'assurance-accident ou de l'assurance militaire vit dans un immeuble lui appartenant ou appartenant à son conjoint.2
2 Pour les personnes vivant dans un home ou dans un hôpital, les cantons peuvent fixer le montant de la fortune qui sera pris en compte en dérogeant à l'al. 1, let. c. Les cantons sont autorisés à augmenter, jusqu'à concurrence d'un cinquième, ce montant.
3 Ne sont pas pris en compte:
a. les aliments fournis par les proches en vertu des art. 328 à 330 du code civil3;
b. les prestations d'aide sociale;
c. les prestations provenant de personnes et d'institutions publiques ou privées ayant un caractère d'assistance manifeste;
d. les allocations pour impotents des assurances sociales;
e. les bourses d'études et autres aides financières destinées à l'instruction;
f.4 la contribution d'assistance versée par l'AVS ou par l'AI.
4 Le Conseil fédéral détermine les cas dans lesquels les allocations pour impotents des assurances sociales doivent être prises en compte dans les revenus déterminants.
1 Nouvelle teneur selon le ch. I 2 de la LF du 13 juin 2008 sur le nouveau régime de financement des soins, en vigueur depuis le 1er janv. 2011 (RO 2009 3517 6847 ch. I; FF 2005 1911). 2 Introduit par le ch. I 2 de la LF du 13 juin 2008 sur le nouveau régime de financement des soins, en vigueur depuis le 1er janv. 2011 (RO 2009 3517 6847 ch. I; FF 2005 1911). 3 RS 210 4 Introduite par le ch. 5 de l'annexe à la LF du 18 mars 2011 (6e révision de l'AI, premier volet), en vigueur depuis le 1er janv. 2012 (RO 2011 5659; FF 2010 1647).
Art. 17a1OPC-AVS/AI
Dessaisissement de fortune
1 La part de fortune dessaisie à prendre en compte (art. 11, al. 1, let. g, LPC) est réduite chaque année de 10 000 francs.2
2 La valeur de la fortune au moment du dessaisissement doit être reportée telle quelle au 1er janvier de l'année suivant celle du dessaisissement, pour être ensuite réduite chaque année.
3 Est déterminant pour le calcul de la prestation complémentaire annuelle le montant réduit de la fortune au 1er janvier de l'année pour laquelle la prestation est servie.3
4 …4
1 Introduit par le ch. I de l'O du 12 juin 1989, en vigueur depuis le 1er janv. 1990 (RO 1989 1238). Voir aussi la let. a des disp. fin. de cette mod. à la fin du texte. 2 Nouvelle teneur selon le ch. I 18 de l'O du 7 nov. 2007 (Réforme de la péréquation financière), en vigueur depuis le 1er janv. 2008 (RO 2007 5823). 3 Nouvelle teneur selon le ch. I de l'O du 26 nov. 1997, en vigueur depuis le 1er janv. 1998 (RO 1997 2961). 4 Abrogé par le ch. I de l'O du 26 sept. 1994, avec effet au 1er janv. 1995 (RO 1994 2174).