A. Le 24 janvier 2013, le Ministère public du canton de Neuchâtel a ouvert une instruction pénale à l’encontre de X., suite au dépôt d’une plainte pénale par l’épouse du prénommé en raison de violences conjugales et d’autres infractions à son encontre. L’épouse a retiré sa plainte et l’enquête n’a pas permis d’établir avec certitude qu’elle avait bien été victime des infractions reprochées. Une ordonnance de classement a été rendue le 7 janvier 2014 par la procureure en charge du dossier.
X. a requis le 9 mars 2015 du commandant de la police neuchâteloise l’effacement des données policières le concernant, en se fondant sur la convention intercantonale relative à la protection des données et à la transparence dans les cantons du Jura et de Neuchâtel (ci-après : CPDT-JUNE) et la loi sur la police neuchâteloise du 20 février 2007 (qui n’était plus en vigueur à ce moment-là, ci-après abrégée : aLPol), en faisant valoir que la conservation de l’information de cette procédure dans son dossier de police ne présentait plus d’intérêt et n’était plus nécessaire à l’accomplissement des tâches de police. Le commandant de la police neuchâteloise a rejeté la demande par décision du 2 avril 2015 en se référant à l’article 105 al. 5 de la loi sur la police du 4 novembre 2014 (ci-après abrégée : LPol) qui avait remplacé celle du 20 février 2007, au motif que ces informations demeuraient d’intérêt pour la poursuite pénale, malgré le classement intervenu. Elles devaient être conservées encore un moment, l’intérêt à la poursuite pénale constituant un intérêt public prépondérant face à l’intérêt privé – même légitime – de X. à l’effacement de la procédure dont il avait fait l’objet. Se référant à l’article 35 al. 1 let. b CPDT-JUNE et à l’article 105 al. 5 LPol, cette décision indiquait le recours au Conseiller d’Etat, chef du Département de la justice, de la sécurité et de la culture (ci-après : DJSC) comme voie de droit.
Sur recours de X., le chef du DJSC a rendu une décision le 15 septembre 2015 constatant la nullité de la décision du 2 avril 2015 du commandant de la police neuchâteloise au motif que celui-ci n’était pas matériellement compétent pour la rendre, la procédure, réglée par la CPDT-JUNE, prescrivant la conciliation devant le préposé à la protection des données et à la transparence avant la saisine de la commission ad hoc. Il a déclaré le recours irrecevable, statuant sans frais ni dépens.
B. X. interjette recours le 20 octobre 2015 à l’encontre de cette décision devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal. Il conclut sous suite de frais et dépens à l’effacement des données de police le concernant et subsidiairement au renvoi du dossier au DJSC pour nouvelle décision. Il soutient que la loi sur la police neuchâteloise est une loi spéciale qui prime la CPDT-JUNE, que le commandant de la police avait bien la compétence de rendre la décision contestée et il développe son argumentation sur son intérêt à l’effacement des données de police, qui est prépondérant par rapport à l’utilité alléguée par l’intimée.
C. Le DJSC indique par courrier du 26 novembre 2015 n’avoir pas d’observations à formuler et conclut au rejet du recours. La police neuchâteloise, intimée, conclut sous suite de frais, dans sa détermination du 15 décembre 2015, à l’admission partielle du recours et, en substance, à la constatation de la nullité de la décision attaquée − dans la mesure où elle a considéré sa propre décision comme nulle − et au renvoi de la cause au DJSC pour qu'il statue au fond. Elle reprend sur le fond la motivation de sa décision et en défend le dispositif.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. Suivant une jurisprudence constante, la Cour de droit public examine d’office les conditions formelles de validité et la régularité de la procédure administrative suivie devant les autorités précédentes (RJN 2009, p. 392 cons. 2). L’examen de la Cour de droit public porte en particulier sur le point de savoir si c’est à juste titre que l’autorité inférieure de recours est entrée en matière sur le recours dont elle est saisie. Aussi, lorsque cette autorité a ignoré qu’une condition mise à l’examen du fond du litige faisait défaut et a statué sur le fond, est-ce un motif pour la Cour de droit public de réformer ou d’annuler d’office la décision en question (arrêt de la CDP du 20.11.2014 [CDP.2014.183] cons. 1; Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p. 176 et les références).
3. La décision attaquée tout comme la décision initiale de l’intimée se fondent sur la CPDT-JUNE et sur la LPol. La demande initiale se fondait à tort sur l’ancienne loi sur la police neuchâteloise (aLPol), sans que cela ne porte à conséquence, ces deux lois réglant de manière identique les droits d'une personne mise formellement hors de cause.
a) La CPDT-JUNE vise à instaurer une législation et des institutions communes aux cantons du Jura et de Neuchâtel dans les domaines de la protection des données et de la transparence (art. 1). Il n’est pas contesté qu’elle s’applique aux données récoltées par la police, en tout les cas à titre de garantie minimale. Son article 3 dispose qu’elle règle les traitements de données concernant les personnes physiques et morales effectués par les entités concernées par la loi (al. 1); il permet aux cantons, si cela est nécessaire et dans le cadre des principes de la convention, d’adopter des lois spéciales y dérogeant, la convention s’appliquant alors à titre de droit supplétif (al. 2). Les droits de la personne concernée sont réglés aux articles 31 à 37 CPDT-JUNE et comprennent un droit d’accès (art. 31-33), un droit de défense en cas de traitement illicite (art. 34), ainsi qu’un droit à la rectification (art. 35). Ce dernier droit permet à quiconque a un intérêt légitime de demander au maître du fichier que les données soient détruites, si elles sont inutiles, périmées ou contraires au droit (art. 35 al. 1 let. b). L’article 37 CPDT-JUNE dispose que, lorsque le maître du fichier entend ne pas donner suite à une requête fondée sur les articles 31 à 36, il en informe par écrit la personne concernée avec de brefs motifs et lui indique la possibilité de saisir le préposé pour conciliation. La procédure est réglée par les articles 38 ss CPDT-JUNE. Les demandes fondées sur la convention ne sont soumises à aucune exigence de forme et sont adressées au maître du fichier (art. 38 al. 1 et 3). En cas de divergence quant à l’application du chapitre concernant la protection des données, le maître du fichier, une entité ou une personne concernée peut demander au préposé de tenir une séance de conciliation. A cette fin, ils lui adressent une requête écrite sommairement motivée avec pièces à l’appui (art. 40 CPDT-JUNE).
b) La LPol règle le traitement des données qui sont nécessaires à l’accomplissement de ses tâches légales par la police (art. 91 al. 1 LPol). Les articles 93 ss LPol traitent de la communication des données de police et se réfèrent aux "prescriptions" et aux "règles" cantonales sur la protection des données. La LPol réserve toutefois ses propres dispositions qui iraient en sens contraire, comme pour les droits d’accès des particuliers aux données de police les concernant, qui sont exercés selon les règles cantonales sur la protection des données, sauf dispositions contraires de la loi (art. 97 LPol). Le droit d’accès peut être limité pour différents motifs énumérés dans la loi et aucun accès n’est accordé aux fichiers constitués aux fins d'enquête de police judiciaire auxquels un caractère confidentiel est donné (art. 92 al. 4 et 98 al. 2 LPol). Les données qui ne sont plus nécessaires à l’accomplissement des tâches de la police neuchâteloise sont effacées (art. 105 al. 1 LPol) et conformément aux règles cantonales sur la protection des données, toute personne mise formellement hors de cause peut demander, par écrit, à la police neuchâteloise, la destruction des pièces du dossier ainsi que l’effacement du matériel photographique et dactyloscopique recueilli (art. 105 al. 3 LPol). Aux termes de l'article 105 al. 4 LPol, le commandant de la police ou le collaborateur désigné par lui ordonne l'exécution de l'effacement. L'alinéa 5 de l'article 105 LPol précise qu'aussi longtemps que la conservation des données représente un intérêt pour la poursuite pénale, le commandant en refuse l’effacement.
c) L'article 114 LPol règle la procédure et les voies de recours: les décisions prises par la police neuchâteloise en vertu de la loi peuvent faire l'objet d'un recours auprès du département, et les décisions du département peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal.
4. Les conventions intercantonales se démarquent du droit cantonal ordinaire notamment en ce qu'elles appartiennent en commun aux cantons concernés, lesquels s'engagent réciproquement, et qu'elles produisent leurs effets dans plusieurs cantons à la fois. Les conventions intercantonales s'interprètent en outre à l'aune de l'article 48 al. 5 Cst.féd., qui prévoit que les cantons respectent le droit intercantonal, ainsi qu'à la lumière du principe de la loyauté confédérale issue du principe général de la bonne foi. Il découle de ces principes constitutionnels que le droit intercantonal l'emporte hiérarchiquement sur le droit de chacun des cantons qui a ratifié l'instrument intercantonal. Par conséquent, un canton ne peut en principe pas se soustraire à ses obligations intercantonales en invoquant son droit cantonal; en revanche, le droit intercantonal reste soumis à la primauté du droit fédéral ancrée à l'article 49 Cst.féd. (ATF 138 I 435 cons. 1.3.2 et références citées). En tant que droit intercantonal, la CPDT-JUNE a la préséance sur le droit interne neuchâtelois, même s'il lui est postérieur. Il n’est toutefois pas exclu qu’une loi s’écarte de la convention, mais dans un cadre déterminé. Si l'article 3 al. 2 CPDT-JUNE réserve la compétence des cantons d'adopter des lois spéciales dérogeant à la convention, le rapport explicatif à celle-ci précise que
" Dans la mesure où cela est nécessaire et pour autant que les principes inscrits dans la convention soient respectés, un canton peut exceptionnellement adopter des dispositions légales dérogeant à des normes de la convention, par exemple en précisant les modalités de communication de données ou en renforçant l'obligation de confidentialité dans un domaine particulier."
La législation cantonale ne peut donc s'écarter des principes de la CDPT-JUNE qu'en cas de nécessité et en respectant les principes de la convention. Le rapport du Conseil d'Etat à l'appui de la LPol (rapport no 14.021 du 07.07.2014) ne permet pas de discerner de volonté ou de nécessité de déroger à la CPDT-JUNE. Pour ces motifs, il convient de retenir que l'acte par lequel le commandant de la police communique son refus d'ordonner l'exécution de l'effacement (art. 105 al. 4 LPol) est une information au sens de l'article 37 CPDT-JUNE, soumise à la procédure prévue aux articles 38 ss de la convention.
Il convient donc, pour l'effacement des données de police relatives à une personne mise formellement hors de cause au sens de l’article 105 al. 3 LPol, de suivre la procédure de la CPDT-JUNE. Le maître du fichier, en l'espèce la police neuchâteloise, qui peut être représentée par son commandant, doit informer par écrit de sa détermination la personne concernée avec de brefs motifs, en lui indiquant la possibilité de saisir le préposé à la protection des données pour conciliation. Il n'y a pas place en la matière pour une décision susceptible de recours au DJSC.
La décision attaquée retient ainsi à juste titre la compétence du préposé à la protection des données pour tenter la conciliation entre les parties au sens de l’article 37 CPDT-JUNE sur la question de la destruction de données qui seraient inutiles, périmées ou contraires au droit au sens de l’article 35 CPDT-JUNE ou qui seraient encore nécessaires à l’accomplissement des tâches de la police neuchâteloise au sens de l’article 105 al. 1 LPol. La décision attaquée est confirmée. Il incombe au recourant ou à l’intimée de saisir le préposé à la protection des données.
5. Le recours est rejeté. Le recourant qui succombe doit supporter les frais de procédure, compensés par son avance. Compte tenu de l’issue de la procédure, il n'a pas droit à l’allocation de dépens (art. 48 LPJA a contrario).
Par ces motifs, la Cour de droit public
1. Rejette le recours.
2. Met à la charge du recourant les frais de la présente procédure par 770 francs, compensés par son avance.
3. N'alloue pas de dépens
Neuchâtel, le 28 mars 2017