Arrêt du Tribunal Fédéral Arrêt du 31.01.2012 [1C_272/2011]
A. Fondée sur le plan directeur sectoriel de V. adopté par le Conseil communal de Neuchâtel le 10 novembre 2003, qui prévoyait l'aménagement d'un parking collectif d'environ 300 places à V. nord, une demande de permis de construire a été déposée à cette fin. Le rapport d'impact sur l'environnement du 30 avril 2003 de B. SA (ci-après : RIE-1) qui accompagnait ce projet relevait que l'exploitation du parking V. nord aurait pour conséquence une augmentation du trafic, et donc des immissions de bruit, que les exigences légales seraient toutefois respectées à l'état futur et que la problématique du bruit routier devrait être examinée attentivement lors de la planification du parking V. sud.
Ultérieurement, la Ville de Neuchâtel a entrepris l'élaboration d'un plan de quartier V. sud et L. (ci-après : plan de quartier). Dans un rapport d'impact sur l'environnement du 8 décembre 2004 (ci-après : RIE-2), B. SA a évalué globalement l'impact du projet V. sud en tenant compte de celui de V. nord, les deux parkings (716 places) desservant l'ensemble de la zone. Ses auteurs ont retenu que le problème principal était le bruit du trafic routier, que le développement maximal autorisé par le plan de quartier aura pour conséquence une augmentation des immissions de bruit au-dessus du maximum légal, que la pose d'un revêtement phono-absorbant sur la rue M. et sur la partie est de la rue de V. était une mesure impérative pour respecter l'OPB et que, sous cette réserve, la conformité légale du projet était vérifiée. Dans son rapport d'évaluation du 4 février 2005, le service de la protection de l'environnement a préavisé favorablement ce projet à certaines conditions.
Adopté le 30 septembre 2005 par le Conseil communal de la Ville de Neuchâtel (ci-après : le conseil communal), le plan de quartier a été approuvé par le département le 23 décembre 2005 et mis à l'enquête publique du 20 janvier au 20 février 2006. Il a soulevé plusieurs oppositions, dont celles de X1. et de l'association X2.
Le dossier du plan de quartier a été complété par une notice complémentaire sur le bruit du trafic routier établie le 25 juin 2007 par B. SA (ci-après : RIE-3). Selon celle-ci, les valeurs limites d'immission sont actuellement dépassées pour plusieurs bâtiments, notamment le long de la rue M., l'impact dans le domaine du bruit du trafic routier du projet de plan de quartier de V. sera imperceptible (<0.5 dB(A)) et la législation en vigueur sera donc respectée. Relevant que les évaluations ont été réalisées avec le nombre de places de stationnement maximum prévu dans le réaménagement du quartier de V., que le nombre de places construites sera sans doute inférieur au nombre prévu et que les taux de mouvement utilisés dans le RIE-2 et dans la présente note sont surévalués, les auteurs ont conclu que les immissions de bruit à l'état futur seront donc probablement inférieures à celles pronostiquées.
Par deux décisions du 12 septembre 2007, le conseil communal a déclaré mal fondées les oppositions de X1 et de l'association X2.
B. Le 5 octobre 2007, X.1, d'une part, l'association X2, d'autre part, ont recouru auprès du Conseil d'Etat contre ces décisions. Dans le cadre de l'instruction de ces recours, qui ont été joints, une expertise a été confiée à D., ingénieure à la Société S. SA. Dans son rapport du 9 décembre 2008, complété le 20 février 2009, celle-ci a conclu que si les premières analyses avaient paru incomplètes ou parfois peu claires dans les hypothèses de calcul, le RIE-3 comblait les zones d'ombre, utilisait des données récentes et mieux à même d'illustrer l'état de référence que précédemment, intégrait d'autres projets et assurait ainsi une vue d'ensemble. Elle relevait toutefois que certains résultats étonnaient et n'étaient pas toujours explicites.
Par décision du 22 avril 2009, le Conseil d'Etat a très partiellement admis les recours et renvoyé la cause au conseil communal pour qu'il inscrive dans le règlement du plan de quartier que les places dévolues à l'artisanat et aux bureaux doivent rester libres les jours fériés, pour qu'il fixe un taux d'activité maximal permettant de ne pas augmenter le trafic prévu dans le RIE-2, pour qu'il procède à un nouveau calcul des immissions de bruit à la rue E. et détermine les mesures d'assainissement à prendre cas échéant. Il a rejeté les recours pour le surplus en relevant notamment que si le plan de quartier prévoyait 716 places pour l'ensemble des parkings V. sud et V. nord, places extérieures comprises, le conseil communal avait d'ores et déjà admis que ce nombre était trop élevé et pouvait être réduit à 644, si bien qu'une nouvelle procédure d'adoption du plan de quartier devra être menée, ce qui permettra aux recourants de vérifier le respect de cet engagement.
C. L'association X2 et X1 interjettent recours devant le Tribunal administratif contre cette décision en concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation, ainsi qu'à celle de la décision du 12 septembre 2007 du conseil communal. Ils élèvent des critiques en particulier au sujet du nombre de places de stationnement projeté qu'ils jugent trop élevé, du taux de rotation des véhicules pris en considération qu'ils estiment trop bas par rapport au ratio de pourcentage d'activités et de logements prévu par le plan de quartier, de l'absence de taux de rotation s'agissant des visiteurs, des mesures et des calculs du RIE-3. Ils reprochent au plan de quartier de n'intégrer aucune mesure préventive de limitation des émissions ni plan d'assainissement clairement défini, particulièrement en ce qui concerne la rue E. Ils ajoutent que l'impact sur l'environnement du projet n'a à tort pas été analysé en tenant compte de l'impact d'autres installations envisagées, faisant notamment allusion à un projet immobilier dit "C." dans le L. de [...] (auquel l'association X2 a d'ailleurs ultérieurement fait opposition). Enfin, ils considèrent que la problématique de l'air n'a pas été prise en considération.
Leurs autres arguments seront développés en tant que besoin dans les considérants en droit.
D. Le Conseil d'Etat s'en remet à la Cour de céans s'agissant du nouveau fait invoqué relatif au projet "C." et confirme pour le surplus intégralement sa décision et conclut au rejet du recours, sous suite de frais.
Le conseil communal ne prend pas position sur les mérites du recours.
CONSIDERANT
en droit
1. a) Depuis le 1er janvier 2011, la Cour de droit public du Tribunal cantonal a succédé au Tribunal administratif et traite les cause qui avaient été déférées à cette dernière instance (art.47, 83 OJN). Le recours a été déposé dans les formes et délai légaux.
b) Selon l'article 32 de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA) du 27 juin 1979, a qualité pour recourir toute personne, corporation et établissement de droit public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a) ; toute autre personne, groupement ou autorité qu'une disposition légale autorise à recourir (let. b).
S'agissant d'un association au sens de l'article 60 CC, il ne suffit pas qu'elle ait pour but en particulier de favoriser un aménagement urbain du quartier moderne et harmonieux dans la perspective d'un développement durable et qu'à cette fin elle puisse s'opposer à des décisions administratives, notamment des plans, règlements et projets d'exécution. Une association a qualité pour recourir lorsqu'elle est directement touchée comme n'importe quelle personne privée par la décision attaquée, ou lorsqu'une majorité de ses membres sont lésés par la décision ou la loi visée et ont eux-mêmes qualité pour agir, à la condition que les statuts de l'association attribuent à celle-ci la tâche de défendre les intérêts en cause (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p.140-141). En revanche, elle ne peut pas prendre fait et cause pour l'un de ses membres ou pour une minorité d'entre eux (ATF 134 II 120 cons.2, 133 V 239 cons.6.4).
c) En l'occurrence, l'association X2 n'est pas directement touchée dans ses intérêts propres et dignes de protection. Rien n'indique que la décision attaquée la toucherait plus que la généralité des administrés. On ne voit pas quelle utilité pratique l'annulation de celle-ci lui procurerait, étant précisé que l'intérêt à une application correcte du droit est insuffisant en soi à lui reconnaître la qualité pour agir (ATF 135 II 12 cons.1.2.1). Elle ne remplit pas davantage les conditions du recours corporatif, la majorité de ses membres n'ayant pas qualité de voisin immédiat du périmètre du plan de quartier V. sud et L. On ne saurait en tout cas pas conférer cette qualité aux membres domiciliés aux quais […] et […], à la […], aux chemins de […], de […], de […], aux rues de […], de […], de […], des […], de […], des […], de […], de […], de […], de […], du […], de […] et des […].
Quant à X1, domicilié à [...] en bordure du périmètre du plan de quartier, il est touché par la décision entreprise et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
2. a) Les communes élaborent leurs plans d'affectation dans le cadre du plan directeur et en tenant compte des mesures cantonales (art.43 al.1 LCAT). Parmi ces plans figurent les plans de quartier et de lotissement (art.43 al.2 let.d LCAT). Ceux-ci ont pour but de favoriser une architecture et un urbanisme de qualité et d'améliorer l'intégration du quartier dans son environnement bâti et non bâti (art.79 al.1 LCAT). Selon l'article 81 LCAT, le plan de quartier doit obligatoirement contenir des dispositions concernant notamment le périmètre dans lequel il s'applique (let.a).
b) Est seul est en cause dans la présente procédure de recours le plan de quartier V. sud et L. dont le périmètre ne s'étend pas à V. nord. Le plan directeur sectoriel de V., du 10 novembre 2003, a en effet supprimé l'obligation de réaliser un plan de quartier sur le secteur de V. nord au motif que :
" (...) dans son état constructif et d'utilisation des bâtiments, il représente une situation relativement satisfaisante d'un développement déjà fortement engagé, susceptible d'évolution maîtrisable dans le cadre des principes et conditions définies par le plan directeur sectoriel (..). Cela permet d'envisager un développement adapté à l'expression des besoins, de pouvoir établir des projets de transformation, de réhabilitation, d'extension et d'aménagement extérieur et de procéder à des demandes de permis de construire.
(...)
En ce qui concerne le bâtiment F3, ancien magasin mécanique désaffecté, une étude préalable a démontré que sa forme et ses dimensions pouvaient offrir la possibilité de réaliser un parking collectif d'environ 300 places accessibles depuis la rue de [...]" (chap.4.4.2 du plan directeur sectoriel de [...]).
Une demande de permis de construire un parking de 331 places sur ce site - actuellement bloquée par des oppositions - a d'ailleurs été déposée par la société T. SA en 2003. Dès lors, en fixant à 716 le nombre de places maximum pour l'ensemble des parkings de V. nord (280 places) et V. sud (436 places), l'article 21 al.2 du règlement du plan de quartier (ci-après : le règlement) organise un secteur qui se situe pour partie manifestement à l'extérieur de son périmètre et pour lequel le plan directeur sectoriel de V. a clairement exclu la nécessité d'un plan de quartier. Il s'ensuit qu'en tant qu'il arrête le nombre de places du parking de V. nord à 280, l'article 21 al.2 du règlement ne peut avoir aucune valeur contraignante. S'agissant du nombre de places de stationnement dans le périmètre du plan de quartier, il est fixé à 436. Le parking souterrain devra toutefois être dimensionné conformément à la réglementation en fonction des besoins en places de parking nécessités par les programmes développés. Ce dimensionnement devra tenir compte du dimensionnement du parking de V. nord afin de respecter les normes OPB et OPAIR (art.21 al.4 du règlement). Or, selon qu'on se fonde sur le plan directeur sectoriel de V., sur le projet de construction de la société T. SA de 2003, sur le RIE-2 ou sur une notice technique du mois d'avril 2007, la capacité du parking de V. nord varie entre 331 et 280 places. Parallèlement, la capacité du parking de V. sud, fixée à 436 places (y compris les places extérieures) dans le règlement du plan de quartier, pourrait en fin de compte être limitée à 320 places. La réduction du nombre de places de stationnement pour l'ensemble des parkings V. nord et V. sud de 716 à 644, qui résulte de la décision du 12 septembre 2007 du Conseil communal de la Ville de Neuchâtel rejetant l'opposition de l'association X2, ajoute à la confusion d'autant que la société T. SA ne semblait envisager, au mois d'avril 2007, que 600 places, dont 280 à V. nord et 320 à V. sud. Etant donné les incertitudes qui règnent sur le nombre exact de places de stationnement dans le périmètre du plan de quartier et sur le dimensionnement du parking de V. nord dont il dépend, la Cour de céans n'est pas en mesure de vérifier que les besoins limites en cases de stationnement ont été correctement déterminés (art.26 ss RELConstr.).
Pour ce motif déjà, la cause sera renvoyée à l'autorité communale pour qu'elle fixe de manière précise, dans le plan de quartier, les besoins limites en place de stationnement dans ce périmètre, notamment en fonction de l'affectation des constructions et du dimensionnement du parking de [...] nord.
3. a) Avant de prendre une décision sur la planification et la construction ou la modification d'installations, l'autorité examine le plus tôt possible leur compatibilité avec les dispositions en matière d'environnement (art.10a al.1 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement, du 07.10.1983 [LPE]). Doivent faire l'objet d'une étude de l'impact sur l'environnement (étude d'impact) les installations susceptibles d'affecter sensiblement l'environnement, au point que le respect des dispositions en matière d'environnement ne pourra probablement être garanti que par des mesures spécifiques au projet ou au site (art.10a al.2 LPE). Le Conseil fédéral désigne les types d'installations qui doivent faire l'objet d'une étude d'impact; il peut fixer des valeurs seuil, et les adapte le cas échéant (al.3). Jusqu'au 30 novembre 2008, en faisaient notamment partie les parcs de stationnement pour plus de 300 voitures (chiffre 11.4 de l'Annexe à l'ordonnance relative à l'étude de l'impact sur l'environnement, du 17 octobre 1988 (OEIE). Suite à l'entrée en vigueur le 1er décembre 2008 d'une modification de l'OEIE du 19 septembre 2008, cette valeur seuil a été fixée à 500 voitures. Les demandes en cours d'examen lors de l'entrée en vigueur de cette modification restent cependant régies par l'ancien droit (art.24 OEIE), de sorte que sont applicables en l'espèce les dispositions en vigueur jusqu'au 30 novembre 2008.
b) Selon l'article 8 LPE, les atteintes doivent être évaluées isolément, collectivement et dans leur action conjointe. A certaines conditions, plusieurs installations distinctes doivent être considérées comme une installation unique et, cas échéant, être soumises à une étude d'impact si elles atteignent ensemble le seuil déterminant pour une telle étude; tel peut également être le cas s'il apparaît qu'une installation ne peut pas être dissociée d'une autre installation pour sa part soumise à une étude d'impact (Bellanger, La loi sur la protection de l'environnement, jurisprudence de 1995 à 1999, in DEP 2001, p.22). Car, dans cette dernière hypothèse, il est évident que les effets sur l'environnement de l'ensemble du projet seront plus importants que ceux de la seule installation soumise à une étude d'impact. Il doit cependant exister entre tous les ouvrages déterminés un lien fonctionnel et spatial étroit. La réalisation des différents éléments doit par ailleurs être prévue de manière concomitante et coordonnée (ATF 119 IB 254, p. 272 cons.7, JT 1995 I, p.460; ATF 118 IB 76, p. 79 cons.2b; RVJ 1999, p.47 cons.5a; RDAF 1998 I, p.190 cons.5c/aa; RJJ 1995, p.320 cons.3c; Michel, Droit public de la construction, p.168 no 881). Un rapport fonctionnel étroit ne peut guère exister, entre les divers ouvrages, si leurs promoteurs n'agissent pas de concert, avec une organisation ou un but commun (RDAF 1998 I, p.103 : "Parking de Lutry"). Dans cette cause, il a été considéré que, à lui seul, le rapport spatial qui existait entre les différents parkings du fait de leur accessibilité par les mêmes artères ne suffisait pas, en l'absence d'une collaboration entre leurs promoteurs respectifs, à considérer ces ouvrages comme des éléments d'une installation unique. L'étude d'impact doit par ailleurs également inclure tous les sous-projets qui ne seront pas nécessairement réalisés en même temps mais au cours d'étapes se succédant à un rythme relativement rapide, c'est-à-dire en l'espace de quelques années (Manuel EIE. Directive de la Confédération sur l'étude de l'impact sur l'environnement, chap.2.3, OFEV 2009).
c) Le rapport d'impact constitue la base de l'étude d'impact; il décrit entre autres choses l'état initial, le projet, y compris les mesures prévues pour la protection de l'environnement et pour les catastrophes, ainsi que les nuisances dont on peut prévoir qu'elles subsisteront (art.10b al.2 LPE). Il s'agit donc d'élaborer un pronostic sur l'état de l'environnement tel qu'il serait sans le projet concerné puis d'évaluer la situation à prévoir après la réalisation du projet. Le Tribunal fédéral a souligné l'incertitude inhérente à chaque pronostic, notamment pour ce qui est du trafic, de sorte que des imperfections doivent être tolérées, aussi longtemps que les hypothèses ne se révèlent pas totalement inutilisables et qu'il y a bien une constatation complète des faits. Si l'on devait cependant constater au cours d'une étude d'impact et d'une procédure en plusieurs étapes une erreur importante dans le pronostic, bien avant que la réalisation du projet n'ait été autorisée, il y aurait lieu de parer à ce défaut et de reconduire l'expertise dans tous les domaines fondés sur le pronostic (ATF 131 II 470 cons.3.3, JT 2006 I 723 cons.3.3; ATF 124 II 293 cons.12, JT 1999 I 618 cons.12).
Le service cantonal spécialisé en environnement donne son avis sur le rapport d'impact (art.10c al.1 LPE) dont il n'est possible de s'écarter que pour un juste motif; en procédure de recours, il faut vérifier si le rapport d'impact donne des explications complètes sur les points déterminants de l'état de fait, si son évaluation par le service spécialisé satisfait aux exigences d'une expertise officielle et si l'autorité compétente pour prendre la décision dans la procédure principale en a tiré les conclusions qui s'imposent (ATF 131 II 470 cons.3.1, JT 2006 I 723 cons.3.1).
4. En l'espèce, les impacts du projet de parking de V. sud dans les domaines du bruit et de l'air ont été évalués sur la base de l'augmentation du trafic. Si cette étude d'impact sur l'environnement a pris en compte dans l'augmentation du trafic celui induit par le projet de construction d'un parking à V. nord eu égard au lien fonctionnel et spatial étroit qui unira ces deux ouvrages, deux autres projets sont prévus dans le même secteur, soit un projet "M." à la rue du même nom (construction de trois immeubles d'habitation et d'un parking de 60 places; FO no 41 du 08.06.2007) et un projet "C." à la rue U. (construction d'un immeuble d'habitation et d'un parking de 60 places; FO no 21 du 29.05.2009). Certes, ces deux projets ont des promoteurs différents qui n'agissent pas de concert. Il n'en demeure pas moins que deux nouveaux parkings de 60 places chacun sont prévus aux alentours du périmètre du plan de quartier, si bien que plus de 800 places de stationnement pourraient voir le jour dans le secteur de [...], dont les trois sites qui le composent – T. sud et nord, le […] et le […] - sont liés tant par leur affectation que par leur organisation spatiale et doivent être mis en valeur et développés par étapes cohérentes selon le plan directeur communal du 27 avril 1994. Le RIE-3 répond partiellement à ce souci de cohérence puisqu'il précise avoir pris en compte dans les charges de trafic à l'état de référence le trafic induit par le projet de construction de logements à la rue M. La conclusion de ce rapport - qui ne traite que de l'impact du projet V. sud sur le bruit du trafic routier - selon laquelle "l'augmentation des immissions du bruit dû au trafic induit par le projet n'engendre aucun dépassement des valeurs limites" repose néanmoins sur une constatation incomplète de la situation future puisque le trafic induit par le nouveau projet de construction "C." à la rue U. […] et […], auquel la société X2 s'est d'ailleurs opposée le 26 juin 2009, n'y est pas intégré. Cet élément n'est pas sans importance dès lors que, selon l'expert D., avec seulement 0.1 dB(A) supplémentaire en quatre points où les valeurs limites (VLI) sont dépassées, l'impact du projet deviendrait perceptible (expertise de la société S. SA). En ce qui concerne l'impact du parking V. sud sur l'air, les pronostics d'émissions ont été effectués sur la base des données du chapitre "Trafic" du RIE-2, qui ne prennent en compte ni le trafic induit par le projet M. ni bien évidemment celui induit par le projet C.
C'est donc dire que non seulement le RIE-2, mais également le RIE-3 ne donnent pas des pronostics fiables s'agissant des charges de trafic à l'état de référence et à l'état futur, ce qui fausse inévitablement l'évaluation des immissions du bruit du trafic routier et de NO2. Il appartiendra par conséquent à l'autorité communale, dans le cadre du renvoi, de renouveler l'étude d'impact sur l'environnement du projet V. sud en y intégrant ces nouveaux paramètres.
5. Le recourant s'en prend par ailleurs aux taux de mouvements, à l'affectation des places de stationnement, à la répartition du trafic induit et à la méthode de mesures et de comptages du RIE-3. Ces questions n'étant pas sans intérêt vu le renvoi de la cause et la tenue d'une nouvelle étude d'impact du projet V. sud sur l'environnement, il y a lieu de les traiter.
a) Taux de mouvements – affectation des places de stationnement
aa) Dans le RIE-1 (parking V. nord), il a été tenu compte d'un taux de mouvement valant 5 pour les activités, 8, respectivement 4 les jours fériés pour les visiteurs, 6, respectivement 4 les jours fériés pour les habitants. Dans le RIE-2 (parkings V. nord et sud), le taux de mouvement vaut 5 pour les activités (V. nord et sud) et 3 pour le logement, y compris pour les visiteurs (V. sud). Ces mêmes taux sont repris dans le RIE-3. Invité à se prononcer l'adéquation de ces taux, l'expert D. s'est exprimé en ces termes :
" En premier lieu il faut noter que le nombre de mouvements journaliers générés par une place est le double du taux de rotation. Pour des activités artisanales et de bureau, il est d'usage de prendre un taux de rotation entre 2.5 et 3.5, soit un taux de mouvement situé entre 5 à 7. Pour les logements, le taux de rotation varie entre 1.5 et 2, ce qui conduit à un taux de mouvement entre 3 et 4. Les taux de mouvements utilisés dans les RIE-2 et RIE-3 valent 5 pour l'artisanat et les bureaux sur les seuls jours ouvrables, 3 pour les logements, soit situés dans le bas de la fourchette acceptable, à condition que les places dévolues à l'artisanat ne soient effectivement pas disponibles les jours fériés; celui fixé dans le RIE-1 pour les logements (6 en jours ouvrables et 4 en jour fériés) paraît par contre excessif."
Devant le Conseil d'État, la réquisition portant sur la production d'une notice d'impact établie à l'occasion du projet de construction de logements à la rue M., qui retiendrait des taux de mouvement plus élevés et différenciés (3 à 4 pour les habitants et 4 à 6 pour les visiteurs), n'a pas été satisfaite. Devant la Cour de céans, cette notice est derechef invoquée et elle ne manque pas d'intriguer. On comprend mal en effet qu'il y ait autant de taux de mouvements différents qu'il y a de projets, surtout lorsque ceux-ci ne sont distants que de quelques centaines de mètres les uns des autres. Une meilleure cohérence ne nuirait pas. Quoi qu'il en soit, l'expert reconnaît lui-même que les taux de mouvements utilisés dans les RIE-2 et RIE-3 se situent dans le bas de la fourchette acceptable et il semble par ailleurs admettre qu'il faudrait tenir compte d'un taux de rotation particulier pour les places visiteurs, ce que faisait d'ailleurs le RIE-1 et, apparemment, la notice d'impact du projet M. Il s'ensuit que les taux de mouvements qui seront retenus devront donc être mieux explicités dans le cadre du renouvellement de l'étude d'impact.
bb) Le plan de quartier affecte le sous-secteur A et B à la zone mixte avec au minimum 30 % de logements. Cette prémisse laisse place à plusieurs alternatives, dont celle d'un partage 30 % de logements et 70 % d'activités n'est pas à écarter. Dans la mesure où ce cas de figure a un impact plus important en terme de trafic routier (taux de mouvements plus important) qu'une affectation inversée, il y aura lieu de le prendre en considération dans l'évaluation de la génération de trafic maximale, ce que ne faisait pas le RIE-2 qui fixait, pour une raison inconnue, des proportions de 43 % d'activités et de 57 % de logements.
b) Répartition du trafic induit
Selon le rapport explicatif du plan de quartier, le parking sera accessible depuis la rue E. et depuis la rue de V. afin de générer le minimum de déplacements en fonction des provenances et des destinations. Dans le RIE-2, l'hypothèse retenue est celle de 80 % d'entrées et sorties par la rue E. On ne peut certes pas exclure que, pour un motif quelconque (p.ex. des travaux), un des deux accès soit temporairement indisponible. Ce n'est toutefois pas l'exception qui doit régir les résultats d'une étude d'impact. Or, selon toute probabilité, la fermeture momentanée d'un des deux accès au parking V. sud, ce qui reporterait tout le trafic sur l'autre, restera rare.
c) Méthode de mesures et de comptages du RIE-3
Dès lors que le dossier doit être renvoyé à l'autorité communale, notamment pour qu'elle mette en œuvre une nouvelle étude d'impact, il n'apparaît pas indispensable d'examiner ici dans le détail le RIE-3. La Cour de céans se limitera à mettre en exergue certaines remarques de l'expert D., auxquelles les auteurs de la nouvelle étude d'impact devront être particulièrement attentifs. On pense en particulier à la méthode à appliquer pour calculer un trafic journalier moyen si la durée de comptage est courte, à la présentation des niveaux d'évaluation dB(A) sans chiffre après la virgule et au choix des points de mesure qui doit être explicite, fixe et dépendant de la position de l'encadrement des fenêtres les plus touchées par les émissions.
6. a) En vertu de l'article 11 al.1 LPE, les pollutions atmosphériques et le bruit, notamment, sont limités par des mesures prises à la source (limitation des émissions). Indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable (al.2). Les émissions seront limitées plus sévèrement s'il appert ou s'il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement, seront nuisibles ou incommodantes (al.3). Les mesures que les autorités compétentes sont appelées à prendre, en vue de limiter les émissions conformément à l'article 11 LPE, sont énumérées – de façon exhaustive, pour celles qui sont fondées directement sur la LPE – à l'article 12 LPE, qui prévoit notamment l'application des valeurs limites d'émissions (al.1 let.a), des prescriptions en matières de construction ou d'équipement (let.b), ou des prescriptions en matière de trafic ou d'exploitation (let.c). L'examen de la conformité d'un plan d'affectation aux exigences du droit de l'environnement et des mesures éventuellement requises est limité aux projets qui sont suffisamment détaillés pour permettre une telle appréciation (arrêt du TF du 25.02.2009 [1C_351/2008] cons.2.1 et 2.3). La jurisprudence admet que des mesures complémentaires soient ordonnées dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire lorsque la nécessité de telles mesures peut encore paraître douteuse au stade de l'adoption du plan de détail. Mais lorsqu'il ne fait aucun doute que de telles mesures sont indispensables au stade de l'adoption du plan de détail, les autorités doivent envisager de manière précise les mesures supplémentaires imposées par le dépassement des valeurs limites d'immissions (URP/DEP 1998/2, p.145).
b) En l'espèce, le plan de quartier en cause a été établi avec un degré de précision variable. Il définit notamment l'implantation des constructions et les périmètres d'évolution, les types de bâtiments et le taux minimal d'affectation en nature de logements, les dimensions des installations, ou encore l'architecture. En ce sens, il correspond, sous certains aspects, quasiment à une autorisation de construire. C'est la raison pour laquelle ce projet requiert une analyse précise des nuisances provoquées. C'est l'objectif de l'étude d'impact qu'il y aura lieu de mener et en fonction des conclusions de laquelle le service de la protection de l'environnement fixera les mesures à mettre en œuvre et dans quel délai. Selon les circonstances et compte tenu de l'incertitude majeure concernant l'affectation définitive des constructions, il n'apparaîtrait pas déraisonnable de renvoyer certaines d'entre elles au stade de la procédure de permis de construire étant relevé que les mesures à prendre ne doivent pas nécessairement figurer dans le plan de quartier et qu'il sera toujours temps de les ordonner lors de procédures ultérieures (arrêt du TF du 10.01.2007 [1A.45/2006] cons.3.9). On pense en particulier au "concept global de limitation des nuisances sonores" visant à assainir certains tronçons routiers que la Ville de Neuchâtel doit élaborer ou, cas échéant, au plan de mesures qui devrait être établi s'il se révélait ou était à prévoir que le projet provoquera des immissions excessives (cf. art.44a LPE).
7. Au vu de ce qui précède, le recours de X1 doit être admis. Les décisions du Conseil d'Etat et du Conseil communal de Neuchâtel sont annulées et la cause est renvoyée au Conseil communal de Neuchâtel pour qu'il se conforme aux considérants.
Il est statué sans frais, les autorités cantonales et communales n'en payant pas (art.47 al.2 LPJA). Le recourant qui obtient gain de cause et qui plaide avec l'assistance d'un mandataire professionnel, a droit à une indemnité de dépens (art. 48 al.1 LPJA). Selon mémoire du 5 mai 2011, les mandataires de celui-ci demandent des honoraires de 36'328.05 francs (frais et TVA compris) pour l'activité déployée du 27 mars 2007 au 21 mars 2011. L'indemnité due pour la procédure devant la Cour de céans ne saurait couvrir les activités antérieures à la décision attaquée du 22 avril 2009. Cela exclut que les notes d'honoraires de l'expert privé, intervenu antérieurement, soient prises en considération. L'activité déterminante du mémoire porte donc sur la période du 28 avril 2009 au 21 mars 2011, savoir sur 47 heures 21, dont plus de 30 heures ont été consacrées à la rédaction du recours. Compte tenu du fait que les mandataires avaient alors déjà une connaissance approfondie du dossier puisqu'ils étaient intervenus précédemment durant la première instance de recours, et de la difficulté de la cause (art.49, 58 de l'arrêté temporaire fixant les tarifs des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative, du 22.12.2010), il y a lieu d'estimer l'activité totale requise en seconde instance à quelque 15 heures, dont 1 heure en 2011, et le tarif adéquat à 250 francs/heure. Aux honoraires par 3'750 francs, il convient d'ajouter des débours forfaitaires (10 %), soit 375 francs, dont 25 francs en 2011, et la TVA par 314.60 francs (7.6 % sur 3'850 francs et 8 % sur 275 francs), ce qui conduit au montant total de 4'439.60 francs.
Par ces motifs, LA Cour de droit public
1. Déclare le recours de l'association X2 irrecevable.
2. Admet le recours de X1 et annule la décision du Conseil d'Etat du 22 avril 2009, ainsi que les décisions du Conseil communal de Neuchâtel du 12 septembre 2007 et renvoie la cause à cette dernière autorité pour qu'elle procède selon les considérants.
3. Statue sans frais et ordonne la restitution de son avance de frais à X1 par 385 francs.
4. Met à la charge de l'association des frais de procédure par 385 francs, montant compensé par son avance.
5. Alloue à X1 une indemnité de dépens de 4'439.60 francs à la charge de l'Etat.
6. Invite le Conseil d'Etat à statuer sur les dépens de première instance en faveur de X1.
Neuchâtel, le 10 mai 2011
Art. 8 LPE
Evaluation des atteintes
Les atteintes seront évaluées isolément, collectivement et dans leur action conjointe.
Art. 10a LPE
Etude de l’impact sur l’environnement
1 Avant de prendre une décision sur la planification et la construction ou la modification d’installations, l’autorité examine le plus tôt possible leur compatibilité avec les dispositions en matière d’environnement.
2 Doivent faire l’objet d’une étude de l’impact sur l’environnement (étude d’impact) les installations susceptibles d’affecter sensiblement l’environnement, au point que le respect des dispositions en matière d’environnement ne pourra probablement être garanti que par des mesures spécifiques au projet ou au site.
3 Le Conseil fédéral désigne les types d’installations qui doivent faire l’objet d’une étude d’impact; il peut fixer des valeurs seuil. Il vérifie périodiquement les types d’installation et les valeurs seuil, et les adapte le cas échéant.