A. Le 25 novembre 1994, l'inspecteur P. a adressé au ministère
public un rapport concernant l'Institut X. , l'un de ses fondateurs et
directeur général, F.D. , ancien directeur retraité de l'Office fédéral
de la culture, et son fils, O.D. , secrétaire général de l'institut précité. l'Institut X. , inauguré en 1990, a bénéficié d'importantes subventions fédérales, cantonales et communales. Au surplus, la Ville de
Neuchâtel a mis à sa disposition des locaux dans un immeuble situé à
Chaumont dont elle est propriétaire. Dans son exposé des faits, l'inspecteur P. fait état de "diverses rumeurs" circulant à propos de l'Institut
X. , sans préciser ni leur provenance ni leur contenu. On relève toutefois
les passages suivants :
- les activités de l'Institut X. sont "malgré tout nébuleuses
aux yeux du grand public";
- des questions peuvent légitimement se poser quant aux revenus
personnels du fils O.D. , secrétaire général;
- les revenus personnels du couple O.D. méritent vérification;
en clair, il est permis de douter que l'on s'alloue de gros
salaires en prélevant éventuellement sur les subventions de
l'Institut X. (deniers publics).
B. Par lettre du 10 janvier 1995, le procureur général a adressé
une photocopie du rapport du 25 novembre 1994 à l'Office fédéral de la
culture, au Conseil d'Etat et au Conseil communal de la Ville de
Neuchâtel, en précisant que les renseignements portés à sa connaissance ne
permettaient pas de fonder des soupçons de malversation. Cependant, il
convenait de s'assurer que les subventions allouées par les pouvoirs publics servaient bien au but de l'institution. Les destinataires de la lettre étaient invités à indiquer la forme juridique de l'institut, l'organe
de contrôle et les montants alloués.
Le 30 janvier 1995, le ministère public a adressé au juge d'instruction de Neuchâtel, en sa qualité d'officier de police, une réquisition
à l'effet de :
"1. Déterminer sous quelle forme juridique a été constitué
l'Institut X. de Chaumont et si un organe de contrôle a
effectivement fonctionné; dans l'affirmative, requérir les
comptes et les rapports des vérifications;
2. Examiner la situation financière de F.D. et des époux O.D.
afin de s'assurer qu'ils n'ont pas profité indûment des
subventions de l'Institut.
Pour satisfaire à la présente réquisition, il y aura lieu
d'obtenir tous documents utiles, notamment auprès de l'administration fiscale, de procéder au besoin à une perquisition
au siège de l'Institut, et d'entendre les personnes en cause".
La réquisition indiquait expressément "cause : F.D. ,
O.D. , év. 140 CPS, PC Neuchâtel".
C. Le juge d'instruction a exécuté l'enquête préalable sollicitée
par le ministère public. Il a notamment entendu F.D. et O.D. et procédé
à une perquisition dans les locaux de l'institut.
Il s'est également adressé à M. , vice-président de l'Institut
X. , l'informant qu'il était chargé d'une enquête préliminaire en relation
avec les activités de l'institut précisant que le but de cette enquête
était en particulier de déterminer si F.D. , O.D. n'avaient pas profité
indûment des subventions accordées par les collectivités publiques
(D.595).
Ayant constaté que l'activité de l'Institut X. s'était réduite
depuis 1993, il s'est adressé à l'Office cantonal du travail afin de
connaître la période durant laquelle l'Institut X. avait reçu des
indemnités pour réduction de l'horaire de travail, ainsi que les montants
versés, précisant qu'une enquête préliminaire était en cours au sujet des
activités de l'institut (D.676). Il s'est aussi adressé aux autorités
subventionnantes leur demandant des renseignements, exposant en bref les
résultats de son enquête et leur demandant si elles savaient que
l'Institut X. bénéficiait d'indemnités de chômage partiel et si, le cas
échéant, la connaissance de ces faits a (ou aurait eu) une influence sur
les décisions en ce qui concerne les subventions et la mise à disposition
gratuite de locaux. Il les a aussi informées que F.D. avait quitté la
présidence de l'Institut X. avec effet au 30 juin 1994. Il a ajouté qu'il
avait retrouvé un document démontrant que l'Institut X. avait apparemment
mis à disposition de l'armée une salle de séminaire comme salle de travail
pour les officiers de la brigade frontière II durant la période du 10 au
26 mars 1994 se demandant si l'indemnité correspondante avait été portée à
la connaissance de la ville (D.701-702).
Le 24 mars 1995, le juge d'instruction a transmis au procureur
général un volumineux dossier et l'a informé qu'il estimait qu'aucun abus
de confiance n'était établi.
D. Le 14 juin 1995, le procureur général a écrit à l'Office fédéral
de la culture que l'enquête préalable n'avait pas permis de mettre en évidence des infractions de nature pénale dans la gestion de l'institut. Le
procureur général n'a toutefois pas statué quant au sort du dossier.
E. Le 14 juillet 1995, F.D. et O.D. ont déposé une plainte pour
violation du secret de fonction au sens de l'article 320 CP, contre le
procureur général, ainsi que contre le juge d'instruction chargé de
l'enquête. Les plaignants ont été invité à préciser en quoi consistait,
dans le cas particulier, le secret visé par l'article 320 CP, ce qu'ils
ont fait lors de leur comparution, le 20 novembre 1995, devant le
procureur général extraordinaire désigné pour instruire leur plainte par
ordonnance du Tribunal cantonal du 18 août 1995. Le procès-verbal établi à
cette occasion permet de formuler comme suit les griefs des plaignants
(D.8) :
Cas du procureur général
Le rapport de police ne contient pas de secrets concernant personnellement MM. F.D. et O.D. . L'infraction consiste à avoir
:
a) transmis ledit rapport qui est en soi secret ou dont l'existence est secrète, aux autorités fédérales, cantonales et
communales;
b) mentionné dans la lettre du 10 janvier 1995 à l'adresse de
ces autorités qu'une enquête préalable était en cours, ce qui
doit également être considéré comme secret.
Cas du juge d'instruction
Les infractions sont réalisées à la suite de l'envoi des lettres
expédiées le 22 février 1995 à l'adresse de :
- M. (D.595) auquel il est révélé le but de l'enquête, qui
était secret, et le fait qu'il y ait une enquête, ce qui est
également secret;
- l'Office du chômage (D.676) auquel il est écrit que le juge
d'instruction enquêtait au sujet des activités de l'Institut,
ce qui était faux;
- Autorités fédérales, cantonales et communales (D.701-702), en
leur faisant un rapport sur son activité qui était secrète et
n'avait pas à être dévoilée.
F. Par la décision attaquée, le procureur général extraordinaire a
ordonné le classement de la plainte. Il a considéré que l'enquête préalable selon l'article 7 CPP était à l'évidence justifiée et qu'elle avait
permis de découvrir des anomalies dans la gestion de l'institut.
S'agissant des griefs faits au procureur général, le procureur
général extraordinaire a, en bref, retenu que la communication du texte du
rapport ne pouvait constituer une infraction à l'article 320 CP dans la
mesure où les plaignants eux-mêmes admettent que le rapport de police ne
contient aucun secret les concernant personnellement. Il a estimé qu'il
était conforme à l'intérêt public d'aviser les autorités qui versaient des
subventions annuelles à l'institut qu'une enquête préalable était ouverte
pour s'assurer que ces montants servaient bien au but de l'association et
que, ce faisant, le procureur général n'avait pas l'intention de trahir un
secret. Au surplus, lorsque le ministère public s'adresse à un tiers pour
obtenir des renseignements, il est évident qu'il procède à une enquête et
qu'il ne trahit aucun secret en l'écrivant. Sur ce point, le procureur
général extraordinaire a considéré que la plainte était téméraire.
S'agissant des griefs faits au juge d'instruction, le procureur
général extraordinaire a estimé qu'il était téméraire de considérer des
actes d'enquête d'un juge d'instruction comme des violations du secret de
fonction. Il a considéré qu'il était justifié d'adresser un questionnaire
à M. et de solliciter des renseignements de l'Office du chômage.
S'agissant du contenu de la lettre du 22 février 1995 adressée aux autorités fédérales, cantonales et communales, le procureur général extraordinaire a retenu que les faits qui y étaient relatés ne constituaient pas
des secrets dont les plaignants seraient les maîtres et à la diffusion
desquels ils pourraient s'opposer.
G. F.D. et O.D. recourent contre cette décision concluant à son
annulation et à ce qu'il soit ordonné au procureur général extraordinaire
d'ordonner le renvoi du Procureur et du juge d'instruction devant
l'autorité de jugement compétente. En bref, ils font valoir qu'en raison
de son contenu et de sa destination, un rapport de nature policière
suggérant à un procureur l'ouverture d'une enquête et connu d'un cercle
limité de personnes est couvert par le secret de fonction de l'article 320
CP, l'article 97 CPP rappelant expressément à la police judiciaire
l'obligation de garder le secret selon les opérations auxquelles elle
procède et sur les faits qui sont parvenus à sa connaissance dans
l'exercice de sa fonction.
Ils allèguent, s'agissant du procureur général que le rapport de
police contient, si ce n'est des accusations tout au moins de graves soupçons de malversation et des propositions d'enquêtes supplémentaires, de
sorte qu'il est couvert par le secret de fonction et qu'il est irrelevant
de déterminer si les plaignants seraient maîtres de ce secret. Par ailleurs, si l'intérêt public commande une enquête préalable destinée à contrôler l'utilisation de fonds publics, il n'est pas concevable qu'une publicité puisse être donnée à toute enquête de la police judiciaire qui
pourrait concerner des personnes ayant de près ou de loin des rapports
avec une collectivité publique. Ils font également valoir que le procureur
général a agi avec conscience et volonté en informant les collectivités
publiques de l'enquête préalable en cours et en leur transmettant le rapport de police. En conséquence, c'est arbitrairement que la décision retient qu'il n'a eu aucune intention de trahir un secret.
S'agissant du juge d'instruction, ils font valoir qu'il n'était
pas nécessaire de donner des précisions sur l'enquête et son but à M.
pour obtenir les informations nécessaires et que les faits dont il avait
eu connaissance dans le cadre de l'enquête préliminaire étaient couverts
par le secret de fonction au maintien duquel les recourants avaient
intérêt.
H. Les recourants demandent, en application de l'article 35 al.1
ch.3 CPP la récusation de tous les membres ordinaires de la Chambre d'accusation et la désignation par le Tribunal cantonal de trois juges extraordinaires qui doivent être recherchés en dehors du canton. Ils font en
bref valoir que les personnes visées étant des magistrats de l'ordre judiciaire neuchâtelois, la sérénité nécessaire au traitement de cette affaire
l'appelle.
I. Le procureur général extraordinaire conclut au rejet de la demande de récusation ainsi qu'au rejet du recours.
Le procureur général visé par la plainte conclut à l'irrecevabilité de la demande de récusation, subsidiairement à son mal fondé, et au
rejet du recours, considérant que l'acharnement des recourants qui, par
ailleurs n'ont pas hésité à se servir des médias pour jeter le discrédit
sur un magistrat qui n'a fait que son devoir, mérite une sanction de même
que l'attitude de l'avocat qui a prêté la main à cette entreprise.
Le juge d'instruction visé conclut au rejet de la demande de
récusation et au rejet du recours, à ce qu'il soit infligé une amende disciplinaire aux recourants et à leur mandataire en application de l'article
240 CPP et à ce que le dossier soit transmis d'office au ministère public
pour qu'il examine la question de l'exercice de l'action pénale contre
F.D. , O.D. et Me X. pour dénonciation calomnieuse au sens de l'article
303 CP. En bref, le juge d'instruction fait valoir que, s'il a en quelque
sorte révélé des "secrets" à des tiers, il ne l'a fait que dans le but
d'accomplir des actes relevant de son devoir de fonction au sens de
l'article 32 CP.
CONSIDERAN T
1. Interjeté dans le délai légal de 3 jours dès la réception de la
décision attaquée par les personnes ayant requis la poursuite, le recours
est recevable (art.8, 233, 236 CPP).
2. Il s'agit d'examiner en premier lieu la demande de récusation
des recourants.
Aux termes de l'article 35 al.1 ch.3 CPP, les juges ne peuvent
exercer leurs fonctions s'ils se trouvent avec l'une des parties en cause
dans un rapport d'amitié étroite ou d'inimitié personnelle, d'obligation
ou de dépendance particulière, ou s'il existe des circonstances de nature
à leur donner l'apparence de partialité dans le procès.
Selon l'article 36 al.3 CPP, si la récusation est contestée
avant l'ouverture des débats, la Chambre d'accusation statue au vu des
pièces du dossier; elle peut inviter les intéressés à justifier les faits
qu'ils allèguent.
En l'occurrence, la récusation est contestée avant l'ouverture
des débats. C'est l'autorité chargée d'après le code de statuer sur les
demandes de récusation qui est elle-même récusée. Le code de procédure
pénale ne prévoit pas cette situation. En principe, l'autorité dont la
récusation est requise ne peut statuer sur le sort de la requête. En l'espèce toutefois ce principe ne peut s'appliquer dans la mesure où l'ensemble de la magistrature de l'ordre judiciaire neuchâtelois est récusé, du
moins implicitement, puisque les recourants demandent la désignation de
juges extraordinaires choisis hors du canton. La Chambre d'accusation est
dès lors amenée à statuer elle-même sur la demande de récusation.
La récusation d'un tribunal en corps ne peut intervenir sans
motifs valables, le droit à un juge impartial se trouvant être en désaccord avec le droit au juge prévu originairement par la loi (art.58 Cst).
Elle s'applique de façon plus restreinte que la récusation individuelle et
doit rester l'exception. Le seul motif invoqué est la collégialité, ce qui
ne suffit pas pour récuser tout un tribunal voire, comme c'est le cas en
l'espèce, tous les juges régulièrement élus d'un canton (Jean-François
Egli, La garantie du juge indépendant et impartial dans la jurisprudence
récente, RJN 1990, p.28 et les rérérences citées).
La demande de récusation doit ainsi être déclarée irrecevable.
3. Aux termes de l'article 320 ch.1 CP, celui qui aura révélé un
secret à lui confié en sa qualité de membre d'une autorité ou de fonctionnaire, ou dont il avait eu connaissance à raison de sa charge ou de son
emploi, sera puni de l'emprisonnement ou de l'amende.
Selon l'article 31a al.1 OJN, les magistrats sont tenus de garder secrets les faits qui doivent le rester en raison de leur nature dont
ils ont eu connaissance dans l'exercice de leur fonction.
En l'occurrence, tant le procureur général qui a ordonné l'ouverture d'une enquête préalable que le juge d'instruction qui en était
chargé devaient informer les personnes auxquelles ils demandaient des renseignements de cette circonstance, de même que du but de l'instruction,
afin d'obtenir des réponses circonstanciées. Du reste, si un procureur et
un juge d'instruction cherchent à obtenir des informations sur une personne ou un institut, il est inévitable que les personnes interrogées se demandent si une infraction a été commise. Il paraît préférable dans ces
conditions qu'elles sachent qu'il s'agit d'une enquête préliminaire et non
pas de l'exercice de l'action pénale.
Par ailleurs, ni le rapport de police communiqué par le procureur général aux collectivités qui subventionnaient l'Institut X. ni les
courriers du juge d'instruction à ces mêmes collectivités, au
vice-président et à l'Office du chômage ne concernent des faits secrets
qui doivent le rester en raison de leur nature. On ne voit pas en quoi le
fait que F.D. avait démissionné de sa fonction de président, que
l'Institut X. touchait des indemnités de l'assurance-chômage et des
subventions et qu'il avait mis des locaux à disposition de l'armée
seraient des secrets.
Le procureur général aurait certes pu résumer le rapport de police au lieu de l'envoyer tel quel aux collectivités auxquelles il demandait des renseignements. Il aurait toutefois, pour expliquer sa démarche
et obtenir les informations adéquates, dû en faire un résumé circonstancié
et expliquer que ces faits étaient parvenus à sa connaissance par un rapport de police. C'est du reste souvent ainsi qu'il est saisi. Cette manière de procéder n'aurait procuré aucun avantage concret aux plaignants et
causé un surcroît de travail inutile au ministère public.
Au surplus, la communication des soupçons dirigés contre les
recourants dans le cadre de la gestion de l'Institut X. est dictée par un
devoir de fonction au sens de l'article 32 CP tant en ce qui concerne le
procureur général que le juge d'instruction. C'est seulement ainsi qu'ils
pouvaient espérer obtenir des réponses leur permettant soit d'établir que
les soupçons étaient fondés soit qu'ils ne l'étaient pas.
Enfin, on doit admettre que les collectivités accordant des subventions à l'Institut X. avaient un intérêt légitime à être informées de
l'utilisation des fonds versés puisqu'il s'agit de deniers publics. Il en
va de même de l'Office du chômage qui doit pouvoir contrôler si le
versement d'indemnités est ou non justifié et les retirer si tel n'est pas
le cas (ATF 114 IV 11; JT 1989 IV 55 cons.3b).
4. Il résulte de ce qui précède que le recours, mal fondé, doit
être rejeté.
Par contre, il n'y a pas lieu de considérer que les recourants
sont téméraires. En effet, ils pouvaient penser que leur argumentation
juridique n'était pas dépourvue de toute chance de succès.
Il n'y a pas lieu non plus de saisir d'office le ministère public de l'affaire pour qu'il examine si les recourants, voire leur mandataire, se sont rendus coupables de dénonciation calomnieuse. Si l'une des
personnes visées par la plainte estime que tel est le cas, elle peut effectuer elle-même cette démarche.
Par ces motifs,
LA CHAMBRE D'ACCUSATION
1. Déclare la demande de récusation irrecevable.
2. Rejette le recours.
3. Statue sans frais.
Neuchâtel, le 31 octobre 1996
AU NOM DE LA CHAMBRE D'ACCUSATION
Le greffier La présidente