A. X. est propriétaire de l’article [1111] du cadastre de H. (commune intégrée depuis le 01.01.2013 à celle de I.) et, avec ses frères, copropriétaire de l’article [2222], tous deux situés en zone d’habitation à faible densité (ZHFD) et régis par un plan d’alignement "Chemin A." du 20 février 1991. Le 30 mai 2012, B. Architecture (bureau auquel participe X.), agissant par mandat de C. (promotrice), a présenté une demande de permis de construire sur ces parcelles pour deux villas terrasses de trois logements et, dans un second temps, le 17 décembre 2012, pour la construction d’équipement, route d’accès et canalisation. X. a remis à la commune un contrat d’équipement signé par l’ensemble des propriétaires concernés à l’exception d’une seule. Selon ce contrat, les propriétaires des cinq articles concernés par le plan d'alignement étaient chargés par la commune de construire et financer intégralement le chemin A. et les équipements de base et de détail inclus, conformément à l'article 112b LCAT. Le chemin devait ensuite être cédé gratuitement à la commune, avec ses conduites et canalisations, en contrepartie de la prise en charge future de ces équipements par la commune.
Ces projets ont été mis à l'enquête et ont suscité deux oppositions relatives à l’impact des futures constructions sur les canalisations existantes.
Le 10 janvier 2014, le Conseil communal de I. a notamment informé X. que le contrat, qui permettait à celui-ci de se substituer à la commune pour la réalisation des équipements, à charge pour la commune d’en assurer ensuite l’entretien usuel, impliquait la constitution d’une garantie bancaire par l’intéressé. Le 12 février 2014, X. a expliqué que la garantie bancaire pourrait être fournie dès que le permis de construire lui aurait été octroyé. Le 8 mai 2014, l’administrateur en charge de la comptabilité générale de la commune a convoqué X. à une réunion fixée au 19 mai 2014 concernant « les garanties financières requises, vos arriérés fiscaux et de taxes communales ». Par lettre du 22 mai 2014, Y., chef du dicastère « institutions, développement économique, personnel et finances » de la commune a notamment indiqué à X. que le contrat d’équipement serait préparé par Me D., mandataire de la commune, et qu’avant sa signature, celle-ci maintenait son exigence d’obtenir du maître de l’ouvrage une garantie bancaire. Le 3 juin 2014, le mandataire de X. a contesté cette exigence de garantie bancaire tout en ajoutant que « dans l’objectif de la commune de liquider le problème du contentieux général, X. y est favorable et y travaille ». Il a suggéré que son client s'engage à ne commencer les travaux que lorsque l'ensemble du projet serait vendu sur plans. Une séance était prévue le 13 juin 2014. Le dossier ne permet pas de déterminer si elle a eu lieu.
Le 5 juillet 2014, X. a demandé au Conseil communal de lui délivrer le permis de construire tout en présentant à la commune une facture de 473'788 francs, dommage engendré selon lui par le « blocage » de son dossier. Le 18 septembre 2014, le Conseil communal a informé X. de l’annulation d’une entrevue prévue le 24 septembre suivant et de son opposition à la facture du 5 juillet 2014. Il rappelait ses exigences concernant le remboursement des arriérés fiscaux de l’intéressé et la garantie bancaire. Le 19 septembre 2014, X. a transmis à la commune un projet de contrat d'équipement incluant la participation de E. Sàrl, une société qu'il avait constituée avec C. pour cette promotion. Par courriel du 5 novembre 2014 adressé au président du Conseil communal, il a à nouveau réclamé l’octroi imm.iat du permis de construire. Son mandataire en a fait de même par courriel du même jour.
Par lettre du 10 décembre 2014 adressée aux conseillers généraux de I. et au Conseil d’Etat, X. a décrit l'état du dossier et sa situation personnelle en critiquant vivement l'attitude de l'exécutif communal.
Le 16 décembre 2014, X. a déposé un recours pour déni de justice auprès du Conseil d'Etat qui l’a rejeté par décision du 20 mai 2015 en retenant, comme le SAT, que les parcelles n'étaient pas équipées et qu'un contrat d'équipement devait être conclu, ce que le recourant savait, ayant du reste pris les mesures nécessaires, quoique de manière incomplète. Selon cette décision, une garantie bancaire était nécessaire pour que la commune se prémunisse contre l'insolvabilité de son co-contractant. L'exigence de mise à jour de la situation fiscale et le règlement des impôts et factures communales en souffrance devaient permettre la radiation au registre foncier des restrictions du droit d'aliéner les biens-fonds concernés et était justifiée dans le contexte très particulier du cas, une garantie bancaire ne pouvant être obtenue et une promotion réalisée sur des immeubles grevés de telles restrictions.
B. Le 10 mars 2015, Me F., agissant au nom et par mandat de Y., conseiller communal de la Commune de I., a déposé plainte pénale auprès du ministère public à l’encontre de X. pour diffamation ou calomnie au sens des articles 173 et 174 CP. Il faisait valoir en substance que la lettre du prénommé du 10 décembre 2014 accusait à tort son client de s’être, en sa qualité de conseiller communal, rendu coupable de contrainte et d’avoir excédé les pouvoirs de sa fonction pour obliger l’intéressé à faire ou à ne pas faire des actes qu’à défaut il n’aurait pas été tenu d’effectuer et n’aurait pas souhaité effectuer. Par lettre du 7 avril 2015, la procureure saisie du dossier a accordé aux parties un délai échéant au 15 juillet 2015 pour tenter une conciliation qui « devrait également porter sur l’éventuelle contrainte qui pourrait être soupçonnée par le fait d’avoir ajouté aux exigences légales l’obligation de solder les impôts, qui ne semble pas être, à première vue, dans un lien de connexité évident avec le but poursuivi ». Le lendemain, X., agissant par son conseil, a déposé plainte pénale contre Y. en alléguant que celui-ci s’était rendu coupable de contrainte, voire d’abus d’autorité à son égard. Il faisait valoir en substance qu’il avait été l’objet de fortes pressions psychologiques de la part du prénommé et ainsi amené à s’acquitter d’un montant de près de 200'000 francs pour solder des poursuites afin d’obtenir la délivrance d’un permis de construire à défaut duquel il subirait une perte financière importante due aux retards dans l’exécution des travaux commandés par les acquéreurs de ses projets immobiliers. Selon le plaignant, la contrainte exercée était illicite puisque la législation en matière de construction ne permet pas d’assortir l’octroi d’un permis de construire de conditions ou de charges et le comportement du mis en cause n’avait pas d’autre but que de permettre à la commune de recouvrer ses arriérés fiscaux. Le 8 mai 2015, la procureure a confirmé que les parties disposaient d’un délai au 15 juillet 2015 pour trouver un terrain d’entente, la question de l’intérêt public à poursuivre s’agissant des infractions poursuivies d’office devant s’examiner en fonction du contenu de l’éventuel arrangement trouvé. Le 26 mai 2015, le mandataire de Y. a fait savoir à la procureure que l’exigence de garantie bancaire destinée à assurer la réalisation des équipements publics du quartier, ainsi que la nécessité d’une régularisation des dettes fiscales de X. émanaient du Conseil communal in corpore de sorte qu’il fallait interpeller le plaignant pour savoir s’il entendait diriger sa plainte contre un seul conseiller communal ou contre l’ensemble de ceux-ci. Il lui a en outre fait parvenir la décision du Conseil d’Etat du 20 mai 2015. La procureure lui a répondu que, le délit dénoncé se poursuivant d’office, une éventuelle extension de la prévention à toute personne ayant contribué à la prise de décision en cause serait examinée en temps utile. Elle a prolongé au 30 août 2015 le délai imparti aux protagonistes pour trouver un arrangement. Le 11 janvier 2016, le conseil de X. a indiqué que le mandataire de Y. n’avait jamais daigné lui répondre, de sorte qu’il souhaitait qu’une suite soit donnée aux procédures pénales, peut-être en fixant une audience en vue d’une conciliation. Le 14 janvier 2016, il lui a transmis l’arrêt rendu le 8 janvier 2016 par la Cour de droit public, selon le dispositif duquel la Cour avait constaté que son client était victime d’un déni de justice formel et imparti au Conseil communal de I. un délai au 29 février 2016 pour statuer sur les permis de construire sollicités. Le 31 mai 2016, la procureure a requis la production des procès-verbaux de séances entre X. et les responsables de la commune des 19 mai et 19 juin 2014, ainsi que ceux du Conseil communal concernant toutes discussions ayant abouti à la décision du 18 septembre 2014 et les éventuels procès-verbaux antérieurs du conseil communal où il avait pu être discuté de la cause. La commune s’est exécutée le 15 juin 2016.
C. Par ordonnance du 12 juillet 2016, le ministère public a ordonné la non-entrée en matière quant aux plaintes pénales respectives des parties et la compensation des indemnités qui pourraient être dues, en laissant exceptionnellement les frais à la charge de l’Etat. Il a retenu en substance que le permis de construire était conditionné à l’obtention d’une garantie bancaire qui pouvait rester en lien avec la construction envisagée, même si la Cour de droit public l’avait jugée disproportionnée ; que, concernant les conditions de paiement des obligations fiscales, celles-ci étaient étrangères à la procédure du droit des constructions, comme constaté par la Cour précitée ; que, toutefois, savoir si cette condition constituait une contrainte constituait une problématique délicate ; que, quoi qu’il en soit, on devait considérer que la commune et son représentant pouvaient se croire en droit de conditionner l’octroi des permis de construire à cette exigence, même si cela n’était pas très heureux sur le plan pratique. Ainsi – selon la procureure – par le biais de l’erreur, il ne devrait de toute manière pas être retenu une infraction. Quant à X., il s’était contenté de porter à la connaissance de diverses autorités cette situation compliquée, qu’il pouvait être en droit d’assimiler à de la contrainte. Dès lors, au besoin par le biais également de l’application des normes concernant l’erreur, ces critiques ne tombaient pas sous le coup de dispositions pénales.
D. X. interjette recours contre cette ordonnance en concluant à son annulation en ce qui concerne les infractions de contrainte et de tentative de contrainte relatives à Y. et au renvoi de la cause au ministère public pour ouverture d’une instruction à l’encontre du prénommé, avec mise à charge de l’Etat des frais de procédure et allocation d’une indemnité de dépens en sa faveur. Le recourant invoque la violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation. Il fait valoir en bref que les conditions pour le prononcé d’une non-entrée en matière n’étaient pas remplies, le comportement de Y. étant constitutif du délit de contrainte. Selon le recourant, le moyen de contrainte employé consistait à l’obliger à fournir une garantie bancaire, alors qu’il connaissait des difficultés financières - exigence jugée disproportionnée par la Cour de droit public – et à s’acquitter de ses arriérés fiscaux – ce qui était clairement illicite – faute de quoi il n’obtiendrait pas de permis de construire. Le recourant estime avoir été ainsi entravé dans sa liberté d’action. Concernant l’erreur, le recourant allègue que celle-ci ne pouvait être retenue au bénéfice de Y., l’intéressé sachant pertinemment qu’il n’était pas en droit de conditionner l’octroi d’une autorisation de construire à l’assainissement de la situation financière du recourant.
E. Le ministère public renonce à formuler des observations. Dans les siennes, Y. conclut au rejet du recours dans toutes ses conclusions, sous suite de frais et dépens. Le recourant a répliqué à ces observations en confirmant les conclusions du recours.
CONSIDERANT
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'article 310 al. 1 let. a CPP doit être appliqué conformément à l'adage in dubio pro duriore. « Celui-ci découle du principe de la légalité (art. 5 al. 1 Cst. et 2 al. 1 CPP en relation avec les articles 309 al. 1, 319 al. 1 et 324 CPP) et signifie qu'en principe un classement ou une non-entrée en matière ne peuvent être prononcés par le ministère public que lorsqu'il apparaît clairement que les faits ne sont pas punissables ou que les conditions à la poursuite pénale ne sont pas remplies. Le ministère public et l'autorité de recours disposent, dans ce cadre, d'un pouvoir d'appréciation que le Tribunal fédéral revoit avec retenue. La procédure doit se poursuivre lorsqu'une condamnation apparaît plus vraisemblable qu'un acquittement ou lorsque les probabilités d'acquittement et de condamnation apparaissent équivalentes, en particulier en présence d'une infraction grave" (arrêt du TF du 25.02.2015[ 6B_1206/2014] cons. 2.2 et les références citées).
3. Il ressort de la jurisprudence du Tribunal fédéral que « se rend coupable de contrainte au sens de l’article 181 CP, celui qui, en usant de violence envers une personne ou en la menaçant d’un dommage sérieux, ou en l’entravant de quelque autre manière dans sa liberté d’action, l’aura obligée à faire, à ne pas faire ou à laisser faire un acte. Cette disposition protège la liberté d’action et de décision. La contrainte est une infraction de résultat. Pour qu’elle soit consommée, il faut que la victime, sous l’effet d’un moyen de contrainte illicite, commence à modifier son comportement, subissant ainsi l’influence voulue par l’auteur. Alors que la violence consiste dans l’emploi d’une force physique d’une certaine intensité à l’encontre de la victime, la menace est un moyen de pression psychologique consistant à annoncer un dommage futur dont la réalisation est présentée comme dépendante de la volonté de l’auteur, sans toutefois qu’il soit nécessaire que cette dépendance soit effective ni que l’auteur ait réellement la volonté de réaliser sa menace. Il peut également y avoir contrainte lorsque l’auteur entrave sa volonté « de quelque autre manière ». Cette formule générale doit être interprétée de manière restrictive. N’importe quelle pression de peu d’importance ne suffit pas. Il faut que le moyen de contrainte utilisé soit, comme pour la violence ou la menace d’un dommage sérieux, propre à impressionner une personne de sensibilité moyenne et à l’entraver d’une manière substantielle dans sa liberté de décision ou d’action. Il s’agit donc de moyens de contrainte qui, par leur intensité et par leur effet, sont analogues à ceux qui sont cités expressément par la loi. La contrainte est illicite lorsque le moyen ou le but est contraire au droit ou encore lorsque le moyen est disproportionné pour atteindre le but visé, soit encore parce qu’un moyen conforme au droit utilisé pour atteindre un but légitime constitue, au vu des circonstances, un moyen de pression abusif ou contraire aux mœurs » (arrêt du TF du 04.05.2016 [6B_719/2015] cons.2.1 et les références citées).
4. Quant à l’article 312 CP, qui définit l’abus d’autorité et que le recourant invoquait aussi dans sa plainte pénale selon la jurisprudence de notre Haute Autorité, il « réprime le fait pour un membre d’une autorité ou un fonctionnaire d’abuser des pouvoirs de sa charge dans le dessein de se procurer ou de procurer à un tiers un avantage illicite ou de nuire à autrui. Cette disposition protège, d’une part, l’intérêt de l’Etat à disposer de fonctionnaires loyaux qui utilisent les pouvoirs qui leur ont été conférés en ayant conscience de leur devoir et, d’autre part, l’intérêt des citoyens à ne pas être exposés à un déploiement de puissance étatique incontrôlé et arbitraire. L’incrimination pénale doit être interprétée restrictivement, compte tenu de la formule très générale qui décrit l’acte litigieux. L’auteur n’abuse ainsi de son autorité que lorsqu’il use de manière illicite des pouvoirs qu’il détient de sa charge, c’est-à-dire lorsqu’il décide ou contraint en vertu de sa charge officielle dans un cas où il ne lui est pas permis de le faire. L’infraction peut aussi être réalisée lorsque l’auteur poursuit un but légitime, mais recourt pour l’atteindre à des moyens disproportionnés. Du point de vue subjectif, l’infraction suppose un comportement intentionnel, au moins sous la forme du dol éventuel, ainsi qu’un dessein spécial, qui peut se présenter sous deux formes alternatives, soit le dessein de se procureur ou de procurer à un tiers un avantage illicite, soit le dessein de nuire à autrui » (arrêt du TF du 07.09.2015 [6B_579/2015] cons. 2.1 et les références citées). Le « dessein » figurant à l’article 312 CP ne vise pas le but ultime de l’auteur, mais tous les effets de son attitude qu’il a voulus ou acceptés. Il faut admettre que l’auteur nuit à autrui dès qu’il utilise des moyens excessifs, même s’il poursuit un but légitime. Le motif pour lequel l’auteur agit est ainsi sans pertinence sur l’intention, mais a trait à l’examen de la culpabilité » (même arrêt, cons. 2.2.1).
5. En l’espèce, il ressort du procès-verbal de la séance du conseil communal de la Commune de I. du 29 avril 2013 que « Y. indique qu’il s’est renseigné auprès de l’administration des finances et X. est redevable de plusieurs dizaines de milliers de francs envers la commune, que ce soit en impôts ou en factures impayées. Il s’agira d’envisager de lier l’autorisation à accorder avec le règlement de sa situation financière ». Selon le point du procès-verbal de la séance du conseil communal du 6 janvier 2014 relatif au dossier de X., le Conseil communal est notamment invité à valider le projet de contrat d’équipement et « pour Y., la démarche générale peut être acceptée, mais une convention parallèle doit être rédigée clarifiant le règlement de la dette fiscale avec le bénéfice de la vente des futures constructions ». Dans sa lettre du 10 décembre 2014 adressée aux conseillers généraux de la Commune de I. et au Conseil d’Etat, X. évoque des arriérés fiscaux de 137'170,85 francs en 2011, de 160'000 francs en 2013 et 207'467,10 francs en 2014. Un extrait du registre des poursuites relatif au prénommé figure au dossier et fait état de 52 poursuites enregistrées pour un montant total de 2'160'643,95 francs du 16 décembre 2009 au 16 décembre 2014 et de 41 actes de défaut de biens ouverts pour un montant total de 91'257 francs pour la même période, dont – semble-t-il – des dettes publiques envers la commune de I. pour plusieurs dizaines de milliers de francs. Selon une lettre recommandée du 30 octobre 2014 adressée par l’administrateur de la Commune de I. au recourant, un solde de créances s’élevant à 9'422,45 francs lui était réclamé. Par ailleurs, il semble que les protagonistes en charge du dossier pour le compte de la commune, respectivement de l’Etat, soient passés d’une exigence de remboursement des dettes fiscales du recourant lors de la vente du complexe immobilier à celle d’un acquittement préalable à la vente. Dans son arrêt du 8 janvier 2016, la Cour de droit public a relevé que l’exigence imposée au recourant de liquider ses impôts et autres dettes publiques avant la délivrance des permis de construire était étrangère à la procédure de droit des constructions.
Au vu de cet état de fait, il apparaît que le recourant a acquitté plusieurs dizaines de milliers de francs d’impôt, dus notamment à la Commune de I., sous la pression des autorités communales, en particulier de Y. Si ces impôts étaient dus par l’intéressé, il semble que l’office du contentieux général ne parvenait pas à les recouvrer et il était probablement illicite d’en faire une condition préalable à la délivrance des permis de construire sollicités par le recourant. Le moyen de pression utilisé envers le prénommé, pour lequel le projet de construction revêtait une importance cruciale, était de nature à entraver la liberté d’action d’une personne de sensibilité moyenne, même assistée d’un mandataire. Il ressort des procès-verbaux de séances du conseil communal que la volonté de Y. de conditionner la délivrance des permis de construire à l’acquittement par le recourant de ses arriérés fiscaux préexistait à l’éventuel problème de garantie bancaire. Dans ces conditions, il ne peut être exclu, au stade de la décision sur l’entrée en matière suite à la plainte pénale déposée par X., que Y. se soit rendu coupable de contrainte. Une instruction doit donc être ouverte. Il appartiendra au ministère public de déterminer si la procédure doit être étendue d’office à d’autres personnes que Y. et de se prononcer sur la qualification juridique à retenir cas échéant, soit la contrainte, soit l’abus d’autorité, ainsi que d’examiner la question de l'éventuel concours de ces infractions.
6. On ne saurait tenir pour acquis, comme l’a fait à tort le ministère public, que Y. puisse être mis au bénéfice des dispositions légales relatives à l’erreur. On ne voit en effet pas en quoi consisterait une erreur sur les faits. Quant à l’erreur sur l’illicéité, l’intéressé ne s’en est jamais prévalu, soutenant au contraire que les exigences imposées au recourant étaient parfaitement légitimes et proportionnées. En particulier, le prénommé n’est pas dépourvu de toutes connaissances en matière de droit de la construction et le cas échéant il aurait pu se renseigner plus avant auprès des services de la commune ou de l’Etat. Enfin, il est clair, même pour un profane, que l’exigence de liquidation des dettes fiscales du recourant, était étrangère au droit de la construction.
7. La décision attaquée sera donc annulée et le dossier renvoyé au ministère public pour ouverture d’une instruction à l’encontre de Y., voire de tiers éventuels. Les frais seront laissés à la charge de l’Etat et une indemnité de dépens sera allouée au recourant.
Par ces motifs, L'AuTORITE DE RECOURS EN MATIERE PENALE
1. Annule l’ordonnance attaquée et renvoie la cause au ministère public pour ouverture d’une instruction à l’encontre de Y. voire d’éventuels tiers.
2. Laisse les frais judiciaires à la charge de l’Etat et invite le greffe du Tribunal cantonal à rembourser au recourant l'avance de frais de 600 francs qu'il a versée.
3. Alloue au recourant une indemnité de dépens de 900 francs.
4. Notifie le présent arrêt à X., par Me G., à Y., par Me F. et au Ministère public, Parquet régional de La Chaux-de-Fonds (MP.2015.1144).
Neuchâtel, le 24 février 2017
Art. 181 CP
Contrainte
Celui qui, en usant de violence envers une personne ou en la menaçant d'un dommage sérieux, ou en l'entravant de quelque autre manière dans sa liberté d'action, l'aura obligée à faire, à ne pas faire ou à laisser faire un acte sera puni d'une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d'une peine pécuniaire.
Art. 312 CP
Abus d'autorité
Les membres d'une autorité et les fonctionnaires qui, dans le dessein de se procurer ou de procurer à un tiers un avantage illicite, ou dans le dessein de nuire à autrui, auront abusé des pouvoirs de leur charge, seront punis d'une peine privative de liberté de cinq ans au plus ou d'une peine pécuniaire.
Art. 310 CPP
Ordonnance de non-entrée en matière
1 Le ministère public rend immédiatement une ordonnance de non-entrée en matière s'il ressort de la dénonciation ou du rapport de police:
a. que les éléments constitutifs de l'infraction ou les conditions à l'ouverture de l'action pénale ne sont manifestement pas réunis;
b. qu'il existe des empêchements de procéder;
c. que les conditions mentionnées à l'art. 8 imposent de renoncer à l'ouverture d'une poursuite pénale.
2 Au surplus, les dispositions sur le classement de la procédure sont applicables.