Réf. : CCC.2008.29/mc-vc
A. Sur requête de l'Etat de Neuchâtel et de la Commune de Neuchâtel, le président du Tribunal civil du district de Neuchâtel a, par décision du 8 février 2008, prononcé la mainlevée définitive de l'opposition que X. avait formée s'agissant de ses impôts cantonal et communal 2006 au commandement de payer n°[…] de l'Office des poursuites du Littoral et du Val-de-Travers, à concurrence de 4'767.35 francs, plus intérêts à 5 % dès le 30 mai 2007, plus 15 francs de frais de sommation. La décision retient en substance, quant au taux d'intérêt requis par les poursuivants de 10 % dès le 1er septembre 2007, que, jusqu'en 2005 le taux d'intérêt moratoire réglementaire était de 4.5 % et qu'il a passé à 10 %, dès la période fiscale 2006, en application de l'arrêté fixant les taux d'intérêts pour la perception de l'impôt cantonal direct, de l'impôt communal direct et de leurs contributions annexes, du 21 décembre 2005. Le premier juge souligne que le taux de 10 % est peu usuel en droit suisse, sinon dans le cadre de crédits commerciaux à risque, ce que n'est pas à proprement parler une dette d'impôts et que le Code des obligations fixe, pour les créances entre privés, un taux moratoire ordinaire de 5 % qui, à défaut d'autre règle, est également valable pour les créances de droit public. L'intérêt moratoire – poursuit le premier juge – est considéré comme une réparation forfaitaire du dommage causé au créancier par le débiteur en demeure, que ce dernier le soit par sa faute ou non (Commentaire romand du CO, Thévenoz, n.2 et 4, ad art.104) et on admet par ailleurs, dans le domaine du droit public, que les taux ne sont pas nécessairement arrêtés à celui de 5 % prévu par la loi civile mais qu'ils doivent être fixés en tenant compte des circonstances régnant sur le marché de l'argent (Engel, Traité des obligations en droit suisse, 2ème éd., 1997, p.692). Le premier juge relève que le taux de 10 % est notoirement très éloigné du marché actuel de l'argent et qu'il est frappant de voir la différence existant entre l'intérêt servi au contribuable qui aurait trop payé d'impôts, à savoir 1,5 %, et celui réclamé par l'Etat au contribuable qui les paie en retard (à titre de comparaison, le taux pour l'impôt fédéral direct était de 3.5 % pour 2006 et 2007 et passe à 4 % pour 2008). Cette différence prouve que le Conseil d'Etat a sciemment fixé le taux de l'intérêt moratoire sans égard aux taux usuels, probablement dans le but d'encourager les citoyens à payer leurs impôts en temps voulu et de punir ceux qui ne l'auraient pas fait. Le premier juge a finalement considéré que, dès lors que le but d'un intérêt de 10 % n'était plus seulement de compenser le manque à gagner, mais aussi, voir surtout, d'inciter les contribuables à se montrer ponctuels dans leurs paiements, cette finalité ne pouvait trouver une base légale suffisante dans l'article 239 de la Loi sur les contributions directes et qu'il aurait fallu, pour justifier un taux s'écartant pareillement des taux usuels, que le Grand conseil attribue clairement au Conseil d'Etat la faculté de prélever un taux pénalisant, ce qui n'était pas le cas. Le Conseil d'Etat ne disposant donc pas d'une base légale suffisante pour arrêter un taux d'intérêt moratoire de 10 %, l'arrêté précité du 21 décembre 2005 fixant les taux d'intérêts était inconstitutionnel, de sorte qu'il convenait de s'en tenir, à défaut d'autre règle, à celle de l'article 104 CO qui prévoit un intérêt fixé à 5 %.
B. L'Etat de Neuchâtel et la Commune de Neuchâtel recourent contre cette décision en invoquant la fausse application du droit matériel, l'arbitraire dans la constatation des faits ou l'abus du pouvoir d'appréciation, au sens de l'article 415 al.1, litt.a et b CPC. Les recourants font valoir en substance que la procédure de poursuite porte sur une créance résultant de la taxation ordinaire de l'intimé, notifiée le 19 avril 2007, qui, n'ayant pas fait l'objet d'une réclamation ou d'un recours, a donc acquis force exécutoire et vaut titre de mainlevée définitive au sens de l'article 80 LP. Ils allèguent qu'il n'était pas du pouvoir du juge saisi de trancher des questions de droit matériel délicates ou pour la solution desquelles le pouvoir d'appréciation joue un rôle important, la décision sur de telles questions étant réservée au juge du fond. Les recourants relèvent qu'en refusant d'appliquer un taux d'intérêts de 10 %, au motif que le Conseil d'Etat ne disposait pas d'une base légale suffisante pour arrêter un tel taux, le juge de la mainlevée a outrepassé ses compétences. Selon les recourants, le juge n'avait ni à revoir ni à interpréter, ni à compléter la décision sur le fond. Les recourants ajoutent que, dans un rapport d'information au Grand Conseil portant sur un train de mesures visant à renforcer les modalités de taxation et de perception (05.036), le Conseil d'Etat a notamment présenté la mesure concernant l'augmentation du taux de l'intérêt moratoire et que ce rapport a été pris en considération par 108 voix sans opposition. Ils précisent que, dans son rapport d'information du 4 avril 2007 au Grand Conseil sur les mesures visant à renforcer la taxation et la perception (07.012), le Conseil d'Etat a rappelé cette mesure et que ce rapport a été adopté par 90 voix contre 2. Même si, - relèvent les recourants lors des débats au Grand Conseil, la question du bien fondé du taux d'intérêt moratoire fixé à 10 % a été posée, celui-ci n'a finalement pas été contesté, le rapport ayant été accepté sans réserve.
C. Dans ses observations, le président du Tribunal civil du district de Neuchâtel souligne qu'il n'a pas interprété la décision à la base de la requête de mainlevée, le problème de l'intérêt moratoire, seul en jeu, n'étant pas réglé dans la décision elle-même. Il ajoute que la question posée par cette procédure est de savoir si le Conseil d'Etat dispose d'une base légale suffisante pour fixer un taux d'intérêt moratoire de 10 % en matière fiscale. Si tel n'est pas le cas, la règle viole la Constitution, ce que, même le juge de la mainlevée a l'obligation de relever d'office.
CONSIDER A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. Selon l'article 80 al.2 ch.3 LP, la mainlevée définitive de l'opposition peut être accordée sur la base d'une décision exécutoire portant condamnation du poursuivi à une prestation en argent envers la corporation de droit public. En principe, en l'absence d'une décision particulière, le créancier ne saurait obtenir la mainlevée définitive de l'opposition en fondant sa créance sur la simple existence d'une base légale lui accordant un avantage, une norme légale ne remplaçant pas une décision. Toutefois, selon une décision rendue le 6 octobre 1999 par la Cour de cassation civile du Tribunal cantonal valaisan (RVJ 2000 p.188), à laquelle les recourants se réfèrent, la doctrine et la jurisprudence cantonale majoritaires ont admis que, lorsque le pouvoir d'appréciation du juge de la mainlevée d'un point de vue matériel est limité par des dispositions légales expresses et claires sur les conditions et l'ampleur de la créance d'intérêts – ou de celle relative aux frais de sommation – contre lesquelles toute exception ou objection est pratiquement exclue, il est généralement admis que la loi remplace le titre de mainlevée sur ces points en application du principe de l'économie de procédure et de l'intérêt public (jurisprudence cantonale et doctrine citées dans l'arrêt valaisan). L'arrêt valaisan précité fait référence à un arrêt du 29 juin 1993 du Tribunal cantonal des Grisons (PKG 1993, N°19, p. 71ss) retenant que la mainlevée définitive de l'opposition peut être accordée pour les intérêts moratoires relatifs à une obligation pécuniaire de droit public (en l'occurrence, une créance fiscale relative aux impôts directs cantonaux et fédéraux), même s'ils ne sont pas fixés dans un titre exécutoire, à la double condition toutefois que le créancier les fasse valoir en même temps que la créance principale et qu'ils soient aisément déterminables sur la base de dispositions légales claires, à savoir que leur point de départ et leur ampleur puissent se déduire directement de la loi.
La Lcdir prévoit que les impôts périodiques ordinaires dus sur la base du décompte final portent intérêt s'ils ne sont pas payés dans un délai de trente jours (art.235 al.1). Selon l'article 239 al.1, le Conseil d'Etat fixe pour chaque année fiscale les taux d'intérêts compensatoires, rémunératoires et moratoires. Selon l'arrêté du 21 décembre 2005 fixant les taux d'intérêts pour la perception de l'impôt cantonal direct, de l'impôt communal direct et de leurs contributions annexes, entré en vigueur le 1er janvier 2006, le taux de l'intérêt moratoire prévu aux articles 229, al.2, 235 et 238, al.2, LCdir est de 10 % l'an pour les montants d'impôt dus en dehors des facilités de paiement accordées par l'Office de perception compétent (art.2 al.1) et de 4.5 % l'an pour les montants d'impôt dus dans le cadre de facilités de paiement accordées par ledit office. Ce taux s'applique dès l'octroi des facilités de paiement, pour autant que les conditions fixées soient respectées (art.2 al.2).
3. En l'occurrence, ce n'est pas le caractère clair et exprès de l'arrêté invoqué qui pose problème mais, comme relevé avec pertinence par le juge de première instance, la question de savoir si le Conseil d'Etat disposait d'une base légale suffisante pour fixer un taux d'intérêt moratoire de 10 % à appliquer au contribuable en demeure et n'ayant pas sollicité et obtenu de l'Office de perception compétent des facilités de paiement. Comme le juge de la mainlevée doit examiner d'office la validité du titre de mainlevée définitive produit par le poursuivant, il convient d'admettre, par analogie, qu'il lui appartient également d'examiner d'office la conformité au principe de la légalité des dispositions invoquées en ce qui concerne le taux de l'intérêt moratoire. Ce principe a rang de norme constitutionnelle puisqu'il est consacré par l'article 127 al. 1 Cst féd., qui s'applique aussi bien aux impôts cantonaux et communaux qu'aux impôts fédéraux (Aubert/Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale, N. 4, p.1010). Dans le domaine des contributions publiques, les exigences du principe de la légalité sont particulièrement strictes. C'est une loi formelle qui doit définir les principes généraux régissant le régime fiscal (art.127, al.1 Constitution fédérale). En matière de contributions publiques, l'exigence d'une base légale formelle n'exclut pas la délégation législative, mais la norme de délégation doit indiquer, au moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base de calcul de cette contribution. Le principe de la légalité ne doit pas être vidé de sa substance ni appliqué de telle manière qu'il entre en contradiction avec la réalité juridique et les exigences de la pratique. (Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, 2ème éd. 2006, volume 1 N.1787 à 1789, p.630 et 631).
Comme souligné par le juge de première instance, en matière de créances de droit public, des intérêts moratoires peuvent être accordés quand le débiteur est en demeure; ils ne sont pas nécessairement arrêtés au taux de 5 % prévu par la loi civile; ils doivent être fixés en tenant compte des circonstances prévalant sur le marché de l'argent (Engel, Traité des obligations en droit suisse, 2ème éd., p.692). Le débiteur de l'impôt, qui n'a pas acquitté le montant d'impôt échu dans les délais, doit verser un intérêt moratoire dont le principe est fixé dans la loi. Le taux est fixé périodiquement par ordonnance de l'autorité exécutive, en fonction des intérêts pratiqués sur le marché (Rivier, Droit fiscal suisse, 2ème éd., p.219). En l'espèce, il résulte du rapport d'information du Conseil d'Etat au Grand Conseil sur les mesures visant à renforcer la taxation et la perception, du 4 avril 2007 (O7.012) que "l'augmentation du taux de l'intérêt moratoire, pour les contribuables négligents, n'ayant pas demandé d'arrangement de paiement à leur office de perception (p.3), fait partie d'une série de mesures visant à améliorer l'encaissement des créances fiscales. Les débats du Grand Conseil (séance du 30.05.2007) relatifs au rapport précité confirment que la volonté du Conseil d'Etat de fixer un taux d'intérêt moratoire de 10 % à appliquer au contribuable, hors facilités de paiement accordées par l'office de perception, avait pour but d'inciter les contribuables à s'acquitter dans les délais de leurs obligations fiscales. En effet, le chef du Département des finances a notamment répondu ce qui suit aux questions qui lui ont été adressées à ce sujet par les députés (p.46 du PV) :
"Vous avez souvent évoqué la question du taux, ce taux de 10 % et les effets. Nous ne pouvons pas encore vous répondre à ce jour. Il s'applique depuis le 1er janvier 2006, nous le verrons donc dans les taxations qui vont commencer à être faites, les décomptes définitifs et les bordereaux qui vont être signifiés avec, comme conséquence pour celles et ceux qui auraient accusé un retard, sans trouver d'arrangement, la facturation de ce taux. Ce que nous constatons, nous l'avons déjà fait ensemble au moment de l'examen des comptes, c'est que nous avons encaissé l'an dernier, au titre de l'impôt cantonal uniquement, 18 millions de francs de plus que ce que nous avions obtenu l'année précédente. Il est tout de même difficile de ne pas faire un lien entre ces rentrées supplémentaires et ce que l'on appellera "la crainte de se voir appliquer le taux de 10 %". Nous avons demandé – toutefois, ce n'est pas significatif, car nous nous trouvons ici au niveau du paiement des tranches une et deux de l'impôt 2007 – le paiement des deux premières tranches, à l'échéance en 2007 était de 96.4 %, ce n'est pas si mal. Pour mémoire, nous nous situions à 92-93 % en 2005 et en 2006, ce qui montre que, là aussi, il y a peut-être un lien à faire entre la ponctualité des contribuables et l'éventualité de se voir appliquer ce taux de 10 %. Il nous paraît que ce taux de 10 % est légal, ne le serait-il pas qu'il faudrait alors s'interroger sur la légalité des taux des crédits à la consommation des instituts bancaires. Ce taux est inférieur à celui de nombreux autres crédits à la consommation…"
Ainsi le juge de première instance a retenu avec raison que le but du taux d'intérêt de 10 % n'est pas seulement de compenser le manque à gagner mais aussi, voire surtout, d'inciter les contribuables à se montrer ponctuels dans leurs paiements, cette finalité ne pouvant trouver un appui suffisant dans l'article 239 de la Lcdir. En effet un taux d'intérêt de 10 % augmente de manière considérable et tout à fait inusitée la dette fiscale du contribuable en demeure et change la nature même des intérêts réclamés qui, de moratoires deviennent punitifs. Aucune comparaison satisfaisante n'est possible avec les taux d'intérêts conventionnels, que l'emprunteur admet librement, du moins dans l'analyse juridique. Certes, le procès-verbal de la séance du Grand Conseil du 30 mai 2007 révèle que le rapport précité d'information du Conseil d'Etat au Grand Conseil sur les mesures visant à renforcer la taxation et la perception a été pris en considération par 90 voix contre 2. Cette prise en considération ne saurait cependant "guérir" le défaut de base légale suffisante de l'article 2 de l'arrêté fixant les taux d'intérêts pour la perception de l'impôt cantonal direct, de l'impôt communal direct et de leurs contributions annexes du Conseil d'Etat du 21 décembre 2005 fixant un taux d'intérêt moratoire de 10 % l'an pour les montants d'impôts dus en dehors des facilités de paiement accordées par l'Office de perception compétent. En effet, si l'article 62 de la Loi sur l'organisation du Grand Conseil prévoit que celui-ci se prononce sur la prise en considération des rapports d'information dont il est saisi et peut les renvoyer préalablement en commission, on n'en saurait pour autant déduire que la prise en considération d'un tel rapport – même à une très large majorité de députés – équivaut à une délégation législative. Une approbation générale peut reposer sur des considérations générales d'opportunité et d'efficacité, sans l'examen détaillé qu'impose la procédure législative.
4. Mal fondé, le recours doit être rejeté. Les frais judiciaires, avancés par les recourants, seront laissés à la charge de ceux-ci. Il n'y a pas lieu à allocation de dépens, l'intimé n'ayant pas procédé.
Par ces motifs, LA COUR DE CASSATION CIVILE
1. Rejette le recours.
2. Met les frais judiciaires, avancés par les recourants par 245 francs, à la charge de ceux-ci.
Neuchâtel, le 10 juin 2008
AU NOM DE LA COUR DE CASSATION CIVILE
Le greffier Le juge présidant
Art. 801 LP
2. Par la mainlevée définitive
a. Titre de mainlevée
1 Le créancier qui est au bénéfice d’un jugement exécutoire peut requérir du juge la mainlevée définitive de l’opposition.
2 Sont assimilées à des jugements:
1.
les transactions ou reconnaissances passées en justice;
2.
les décisions des autorités administratives de la Confédération ordonnant le paiement d’une somme d’argent ou la constitution de sûretés;
3.
dans les limites du territoire cantonal, les décisions des autorités administratives cantonales relatives aux obligations de droit public (impôts, etc.), en tant que le droit cantonal prévoit cette assimilation;
4.2
les décisions définitives concernant les frais de contrôle rendues par les organes de contrôle en vertu de l’art. 16, al. 1, de la loi du 17 juin 2005 sur le travail au noir3.
1 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 16 déc. 1994, en vigueur depuis le 1er janv. 1997 (RO 1995 1227 1309; FF 1991 III 1). 2 Introduit par le ch. 3 de l’annexe à la loi du 17 juin 2005 sur le travail au noir, en vigueur depuis le 1er janv. 2008 (RS 822.41). 3 RS 822.41