Rechtsprechung Luzern
Instanz: Verwaltungsgericht Abteilung: Verwaltungsrechtliche Abteilung Rechtsgebiet: Strassenwesen Entscheiddatum: 10.06.1999 Fallnummer: V 98 240 LGVE: 1999 II Nr. 25 Leitsatz: Art. 6 Ziff. 1 EMRK; § 14 VRG, §§ 100ff. VRG; § 65 Abs. 1 StrG. Äusserungen von Vertretern des Baudepartementes in strassengesetzlichen Vorprüfungen haben im Genehmigungsverfahren keine bindende Wirkung. Nach einem Vorprüfungsverfahren muss der Baudirektor im Genehmigungsverfahren vor dem Regierungsrat nicht notwendigerweise in den Ausstand treten. Eine Verletzung von Ausstandsgründen ist umso weniger zu erkennen, als sich der Vorsteher des Baudepartementes nicht in einer Weise zum Strassenprojekt geäussert hatte, die auf Befangenheit schliessen lässt (Erw. 2). Ist ein Strassenprojekt in den Plänen hinreichend dokumentiert, kann auf die Durchführung eines Augenscheins ohne Verletzung von Parteirechten verzichtet werden (Erw. 3). Rechtskraft: Diese Entscheidung ist rechtskräftig. Entscheid: Das Gebiet X liegt nach dem geltenden Zonenplan der Gemeinde Y in der zweigeschossigen Wohnzone. Durch das Gebiet verläuft die Z-Strasse. Sie dient der Erschliessung von überbauten und nicht überbauten Parzellen in der Wohnzone. Ferner verbindet sie landwirtschaftliche Liegenschaften mit dem Strassennetz. Die bestehende Strasse genügt den Anforderungen nicht mehr, so dass der Gemeinderat den Ausbau ins Auge fasste. Im Herbst 1996 unterbreitete er dem Baudepartement ein entsprechendes Projekt zur Vorprüfung. Dieses bezeichnete das Vorhaben als recht- und zweckmässig. Die Eingriffe in die Rechte der angrenzenden Grundeigentümer seien massvoll. Das Baudepartement erwähnte, dass der Vorprüfungsbericht die Genehmigung des Strassenprojektes durch den Regierungsrat nicht präjudiziere. In der Folge wurde das Strassenprojekt öffentlich aufgelegt. Dagegen führten Anstösser - darunter A - erfolglos Einsprache und Verwaltungsbeschwerde. Schliesslich genehmigte der Regierungsrat das Strassenprojekt und erteilte der Gemeinde das Enteignungsrecht. Gegen den Entscheid des Regierungsrates liessen die unterlegenen Anstösser Verwaltungsgerichtsbeschwerden einreichen. Das Verwaltungsgericht wies die Rechtsmittel ab. Aus den Erwägungen: 2. - In formeller Hinsicht beanstandet A zunächst, das Strassenprojekt sei aufgrund von Empfehlungen und Anregungen des Baudepartementes ausgearbeitet worden. Unter diesen Umständen hätte die Instruktion des Beschwerdeverfahrens und des Verfahrens betreffend die Genehmigung des Strassenprojektes nicht dem Baudepartement, sondern einem andern Departement übertragen werden müssen. Dabei gehe es um den Anspruch des Bürgers auf eine unbefangene Überprüfung des gemeinderätlichen Entscheides. Ein solcher Anspruch sei schon deshalb gegeben, weil der Regierungsrat über die Erteilung des Enteignungsrechts befinde und damit die Grundlagen setze, um in die Eigentumsrechte des Beschwerdeführers einzugreifen. Die Grundsätze gemäss Art. 6 EMRK über die Beurteilung einer Sache durch einen unbefangenen und unparteiischen Richter würden zunehmend auch auf das Verwaltungsverfahren angewendet. Der vorinstanzliche Entscheid verstosse dagegen und sei schon deshalb aufzuheben. Zudem beinhalte er eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, weil die Problematik nicht abgehandelt worden sei. Das Baudepartement verweist in seiner Vernehmlassung auf den angefochtenen Entscheid und hält fest, dass das Projekt aufgrund der Pläne und der umfangreichen Akten habe überprüft werden können. Das rechtliche Gehör sei nicht verletzt worden. a) Es trifft zu, dass der Beschwerdeführer die wiedergegebene Rüge bereits im vorinstanzlichen Verfahren erhoben hatte. Entgegen seiner Behauptung setzte sich die Vorinstanz damit allerdings auseinander. (...) Von einer Verletzung des rechtlichen Gehörs kann mithin nicht die Rede sein. Wie bereits im vorinstanzlichen Verfahren rügt der Beschwerdeführer zumindest sinngemäss eine Verletzung von Ausstandsbestimmungen. Seines Erachtens hätte das mit der Vorprüfung des Strassenprojektes befasste Baudepartement die Instruktion der Verwaltungsbeschwerde nicht durchführen dürfen. Die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der verfügenden Behörden wird in verschiedenen Ausprägungen insbesondere durch die EMRK, die BV und das VRG gewährleistet. Art. 6 Ziff. 1 EMRK garantiert so u.a. für «zivilrechtliche Streitigkeiten» ein faires Verfahren vor einem unabhängigen und unparteiischen «Gericht». Die Vorinstanz ist kein Gericht, weshalb Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht zur Anwendung gelangt, denn die Ansprüche an ein faires Verfahren gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK müssen vor verwaltungsunabhängigen Justizbehörden gewährleistet werden, nicht auch im Verwaltungsverfahren (Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, N 16 zu Art. 1; vgl. auch Urteil B. vom 17.12.1998 Erw. 3d). Immerhin werden analoge Ansprüche aus Art. 4 BV abgeleitet, falls Verwaltungsbehörden oder verwaltungsinterne Rechtspflegeinstanzen verfügen oder entscheiden (vgl. BGE 120 Ia 186; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar, a.a.O., N 1 zu Art. 9). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gehen indes die daraus abgeleiteten Prinzipien weniger weit als die entsprechenden Garantien von Art. 6 EMRK. Die in einigen Bundesgerichtsurteilen zu findende Aussage, aus Art. 4 BV ergebe sich ein gleichartiger bzw. gleicher Anspruch bedeutet nicht, dass die für die Gerichte geltenden Ausstandsregeln unbesehen auf Regierungs- und Verwaltungsbehörden übertragen werden können (ZBl 100/1999 S. 76). Die Ausstandspflicht trifft nur Personen, nicht die ganze Behörde (Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar, a.a.O., N 7 zu Art. 9; LGVE 1990 II Nr. 34 mit weiteren Hinweisen). Die gesetzlichen Ausstandsgründe sind in § 14 VRG geregelt. Nach § 14 Abs. 1 VRG befindet sich unter anderem im Ausstand, wer einen Entscheid fällen oder instruieren soll und Partei ist oder an der Sache sonstwie ein eigenes Interesse hat (lit. a), dem Verwaltungs- oder Kontrollorgan einer als Partei beteiligten juristischen Person des privaten Rechts angehört (lit. c) oder aus einem andern sachlich vertretbaren Grund als befangen erscheint (lit. g). Soweit der Beschwerdeführer sinngemäss die Auffassung vertritt, das Baudepartement hätte die Instruktion des Verwaltungsbeschwerdeverfahrens nicht übernehmen dürfen, geht diese Rüge fehl. Fraglich ist, ob der Vorsteher des Baudepartementes im vorinstanzlichen Verfahren hätte in den Ausstand treten müssen, weil sein Departement mit der Vorprüfung des Strassenprojektes betraut war. b) Der Sinn eines Vorprüfungsverfahrens nach § 65 Abs. 1 StrG ist im Wesentlichen darin zu sehen, frühzeitig auf allfällige Planmängel hinzuweisen. Es soll vermieden werden, dass ein Rechtsschutzverfahren trotz mangelhafter Unterlagen durchgeführt wird oder der zuständigen Behörde nicht genehmigungsfähige Pläne vorgelegt werden. Die Vorprüfung bietet aber keine Gewähr für die Genehmigung, ist sie doch lediglich eine Stellungnahme des später Antrag stellenden Departements (Botschaft des Regierungsrates an den Grossen Rat zum Entwurf eines Strassengesetzes vom 12. April 1994, S. 58; vgl. ferner Urteils vom 15.10.1998 Erw. 3a und b). Das Ergebnis eines Vorprüfungsverfahrens kann also keine bindende Wirkung für die Genehmigungsinstanz haben. Dies ergibt sich bereits aus dem Umstand, dass für das Vorprüfungsverfahren das Baudepartement verantwortlich ist (§ 65 Abs. 1 StrG), während der Regierungsrat für die Genehmigung des Strassenprojektes zuständig ist, falls das Enteignungsrecht erteilt werden soll (§ 71 Abs. 2 Satz 2 StrG). Aufgrund dieser unterschiedlichen Zuständigkeitsregelungen konnte kein Verfahrensbeteiligter verbindliche Äusserungen des Baudepartementes im Vorprüfungsverfahren ableiten. Aus dem gleichen Grund sind auch die Voraussetzungen für die Annahme einer bindenden behördlichen Zusicherung nicht erfüllt (Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Auflage, Zürich 1998, N 569ff.). Mit Blick auf die offene Ausgangslage nach dem Vorprüfungsverfahren vermag das Verwaltungsgericht nicht zu erkennen, weshalb der Vorsteher des Baudepartementes bei der Beschwerdebeurteilung hätte in den Ausstand treten müssen. Eine Verletzung von Ausstandsgründen ist hier umso weniger zu erkennen, als sich der Vorsteher des Baudepartementes im Rahmen des Vorprüfungsverfahrens nicht in einer Art und Weise zum Strassenprojekt geäussert hatte, die auf Befangenheit hätte schliessen lassen. Soweit ersichtlich vertritt selbst der Beschwerdeführer einen derartigen Standpunkt nicht. Im Übrigen hielt die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid unwidersprochen fest, dass die Instruktion des Beschwerdeverfahrens nicht dem gleichen Sachbearbeiter, welcher das Strassenprojekt vorgeprüft hatte, übertragen worden war. Bei dieser Sach- und Rechtslage vermag der Beschwerdeführer mit seiner Rüge, die Vorinstanz habe Grundsätze eines fairen Verfahrens verletzt, nicht durchzudringen (vgl. dazu: ZBl 100/1999 S. 77 mit Hinweis auf BGE 120 Ia 184 Erw. 2b). 3. - Beschwerdeführer A macht weiter geltend, die Beschwerde könne nicht ohne die Besichtigung der örtlichen Verhältnisse erfolgen. Er beantrage die Durchführung eines gerichtlichen Augenscheins. a/aa) Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst u.a. das Recht, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweisanträge entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern (BGE 118 Ia 17 Erw. 1c). Daraus folgt für die entscheidende Behörde grundsätzlich die Pflicht, rechtzeitig und formgerecht angebotene Beweismittel abzunehmen. Diese Pflicht reicht indes nur so weit, als die angebotenen Beweismassnahmen für die Entscheidung erheblich und tauglich sind (BGE 117 Ia 262 Erw. 4b, 106 Ia 161 Erw. 2b). Demnach muss ein Beweis nur abgenommen werden, wenn er zur Abklärung des für den Entscheid massgeblichen Sachverhaltes nötig ist. Mit andern Worten kann die urteilende Behörde die Abnahme von Beweisen ablehnen, falls sie den rechtlich erheblichen Sachverhalt für genügend geklärt erachtet und im Rahmen einer pflichtgemässen (antizipierten) Beweiswürdigung zum Schluss kommt, dass weitere Beweiserhebungen ihre Überzeugung nicht mehr ändern würden (BGE 117 Ia 262 Erw. 4b). Bei der Frage der antizipierten Beweiswürdigung steht den Behörden ebenso wie bei der Würdigung von bereits erhobenen Beweisen ein weiter Ermessensspielraum zu (Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts i.S. A. vom 28.4.1994, Erw. 2b mit Hinweisen; Urteil B. vom 8.9.1995). bb) Der Augenschein ist die Besichtigung einer Sache an Ort und Stelle durch die zuständige Behörde in freigestellter Anwesenheit der Parteien. Er dient der unmittelbaren sinnlichen Wahrnehmung äusserer Sachumstände. Er kommt nicht nur für Sichtbares in Frage, sondern kann grundsätzlich alle äusseren Gegebenheiten betreffen (Sachen, Personen, Verhältnisse), die durch den Seh-, Gehörs-, Geruchs-, Geschmacks- oder den Tastsinn wahrgenommen werden können (vgl. BGE 121 V 153; Rhinow/Koller/Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel 1996, N 1135). Dient die Ortsbesichtigung dazu, einen streitigen, ungeklärten Sachverhalt festzustellen, so müssen die am Verfahren Beteiligten aufgrund von Art. 4 BV zum Augenschein beigezogen werden. Ein Augenschein darf nur dann unter Ausschluss einer Partei erfolgen, wenn schützenswerte Interessen Dritter oder des Staates oder eine besondere zeitliche Dringlichkeit dies gebieten, oder wenn der Augenschein seinen Zweck überhaupt nur dann erfüllen kann, wenn er unangemeldet erfolgt (BGE 116 Ia 99 Erw. 3b mit weiteren Verweisen; Urteil R. vom 21.2.1996). Gegenstand eines Augenscheins sind wahrnehmbare Aspekte des rechtserheblichen Sachverhalts. Dazu gehören diejenigen Tatsachen, die bei der Überprüfung der in Frage stehenden Streitsache massgebend sind. Anderen Sachverhaltselementen, die auf den Verfahrensausgang keinen Einfluss haben, braucht die Behörde nicht nachzugehen (vgl. Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar, a.a.O., N 7 zu Art. 66; ferner Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 206). b) Soweit der Beschwerdeführer A in pauschaler Weise geltend macht, das Verwaltungsgericht könne sich ohne Durchführung eines Augenscheins kein hinreichendes Bild über die Streitsache machen, kann ihm nicht gefolgt werden. Das umstrittene Strassenprojekt ist in den Plänen hinreichend dokumentiert. Diese Pläne enthalten sowohl den Verlauf der bestehenden als auch der projektierten Strasse samt den präzisen Massangaben. Überdies sind ein Längenprofil, ein Normalprofil und eine grosse Zahl von Querprofilen bei den Akten, welche die Strassenführung und den Geländeverlauf in allen massgeblichen Bereichen ersichtlich machen. Die Richtigkeit dieser Pläne wird nicht bestritten. Der Beschwerdeführer legt für das Verwaltungsgericht nicht in einer nachvollziehbaren Weise dar, inwiefern der rechtserhebliche Sachverhalt diesen Plänen nicht entnommen werden könnte. Angesichts der aussagekräftigen Aktenlage würde ein Augenschein keine weiteren Erkenntnisse liefern. Daher ist auf die Durchführung eines Augenscheines zu verzichten (vorweggenommene [antizipierte] Beweiswürdigung; Gygi, a.a.O., S. 274; Kummer, Grundriss des Zivilprozessrechts, 4. Auflage, S. 135; so: Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts i.S. Th. vom 18.11.1996 Erw. 2c). Anzumerken bleibt, dass angesichts der Aktenlage auch die Vorinstanz ohne Verletzung des rechtlichen Gehörs auf die Durchführung des Augenscheins verzichten durfte. Das Gleiche gilt mit analoger Begründung in Bezug auf den nicht näher begründeten Antrag auf Durchführung einer Expertise, zumal auch von einem Gutachten keine rechtserheblichen neuen Erkenntnisse zu gewinnen wären. In diesem Zusammenhang ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass die massgeblichen Pläne auch vom kantonalen Tiefbauamt fachlich beurteilt und gutgeheissen wurden. (Auf eine dagegen eingereichte staatsrechtliche Beschwerde ist das Bundesgericht nicht eingetreten.)