Rechtsprechung Luzern
Instanz: Verwaltungsgericht Abteilung: Verwaltungsrechtliche Abteilung Rechtsgebiet: Planungs- und Baurecht Entscheiddatum: 27.01.1999 Fallnummer: V 98 179 LGVE: 1999 II Nr. 21 Leitsatz: Art. 43 Abs. 1 lit. b LSV; § 44 PBG. Soweit kantonal- und kommunalrechtliche Begriffe der «Störung» bzw. «des störenden Betriebes» den Lärmschutz erfassen, kommt ihnen keine selbständige Bedeutung zu. Massgebend ist diesbezüglich das Bundesrecht, konkret das USG und die LSV. Ein Coiffeursalon ist als «nicht störender Betrieb» einzustufen und in der Wohnzone zonenkonform. Art. 7 Abs. 1 und Art. 11 Abs. 2 USG; Art. 4 Abs. 1 LRV. Nach der allgemeinen Lebenserfahrung sind Geruchsimmissionen aus dem Betrieb eines Coiffeursalons nicht intensiv und verflüchtigen sich rasch, weshalb die von der Nachbarschaft vorgeschlagenen Massnahmen im konkreten Fall unverhältnismässig wären. Rechtskraft: Diese Entscheidung ist rechtskräftig. Entscheid: Die Eheleute A sind Eigentümer eines Grundstückes in der zweigeschossigen Wohnzone in der Gemeinde Z. Sie beabsichtigen, ein Einfamilienhaus mit einem Coiffeursalon zu errichten. Dagegen opponieren Nachbarn. Sie machten im Wesentlichen geltend, der Coiffeursalon verursache unzumutbare Lärm- und Geruchsimmissionen. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat. Aus den Erwägungen: 3. - Die Beschwerdeführer bestreiten zunächst die Zonenkonformität des im Untergeschoss vorgesehenen Coiffeursalons, da dieser einerseits ausserhalb des Dorfes zu liegen komme, wo kein Bedarf für ein derartiges Gewerbe bestehe, und andererseits wegen des durch die Kunden verursachten Fahrverkehrs nicht mehr als nicht störendes Gewerbe betrachtet werden könne. Die Parkplätze seien dem Gebäude gegen Westen vorgelagert. Aufgrund der Terrainverhältnisse (Hanglage) und der Lage dieser Parkplätze entstünden für sie unzumutbare Immissionen durch den Verkehr, insbesondere durch die Parkierungs- und Wendemanöver unmittelbar neben ihrer Parzelle. Das Baugrundstück liegt gemäss geltendem Zonenplan der Gemeinde Z in der zweigeschossigen Wohnzone W2. Gemäss Art. 12 des Bau- und Zonenreglementes der Gemeinde Z vom 1. Dezember 1993 (BZR) ist diese Zone für Wohnbauten und nicht störende Geschäfts- und Gewerbebetriebe bestimmt. Zu prüfen ist daher, ob der von den Beschwerdegegnern geplante Coiffeursalon als nicht störender Gewerbebetrieb einzustufen ist. a) Bei der Beurteilung dieser Frage gilt es zu beachten, dass sich Massnahmen der Kantone im Bereiche des Umweltschutzes bis zum Inkrafttreten des USG am 1. Januar 1985 in erster Linie auf das Raumplanungsrecht und auf kantonales Baupolizeirecht stützten. Mit Inkrafttreten des USG verlor das kantonale Recht seine selbständige Bedeutung, soweit sich sein materieller Gehalt mit dem Bundesrecht deckt oder weniger weit geht als dieses; es behielt sie dort, wo es die bundesrechtlichen Normen ergänzt oder - soweit erlaubt - verschärft. Vorliegend geht es in erster Linie um den Lärmschutz. Neben den in der LSV festgelegten Vorschriften über die Planungswerte, Immissionsgrenzwerte und Alarmwerte haben allfällige Lärmbelastungsgrenzwerte der Kantone keine selbständige Bedeutung mehr (Art. 65 Abs. 2 USG); ferner regelt das Bundesrecht, wie der Lärm zu ermitteln ist (Art. 36ff. LSV). Die Vollzugsbehörde hat die Aussenlärmimmissionen ortsfester Anlagen anhand der Belastungsgrenzwerte nach den Anhängen 3ff. zur LSV zu beurteilen (Art. 40 Abs. 1 LSV; BGE 117 Ib 150 Erw. 2c mit Hinweisen). Soweit die kantonalrechtlichen Begriffe der «Störung» bzw. des «störenden Betriebes» den Lärmschutz erfassen sollen, kommt den entsprechenden kantonalen und kommunalen Normen grundsätzlich keine selbständige Bedeutung mehr zu (BGE 118 Ia 114 Erw. 1b, 117 Ib 152 Erw. 2d/cc, je mit Hinweisen). Trotz des Inkrafttretens des Umweltschutzrechtes hat der kantonal- und kommunalrechtliche Begriff des mässig störenden Betriebes noch eine selbständige Bedeutung behalten. So erfasst das Umweltschutzrecht des Bundes nicht alle denkbaren Auswirkungen, die insbesondere ein Betrieb mit grossem Verkehrsaufkommen mit sich bringen kann (Parkierungsproblem, Gefährdung der Fussgänger usw.). Selbständige Bedeutung können kantonale und kommunale Bestimmungen über die Zulässigkeit von «störenden Betrieben» in Nutzungszonen weiter haben, soweit sie die Frage regeln, ob aus raumplanerischen Gründen ein Betrieb am vorgesehenen Ort in einer Wohnzone überhaupt erstellt werden darf. Dabei geht es um besondere städtebauliche Aspekte, wie sie gemäss den Zonenvorschriften für den Charakter einer Quartierbebauung massgebend sein können. In diesem Rahmen beruhen kantonale bzw. kommunale Normen auf originären kantonalen bzw. kommunalen Rechtsetzungskompetenzen auf dem Gebiet der Ortsplanung. Hier steht die Frage im Vordergrund, welche Nutzungsstruktur eine Wohnzone aufweisen soll und ob z.B. ein Auto-Occasionshandel mit Blick auf den Charakter der zur Diskussion stehenden Wohnzone erlaubt ist (BGE 118 Ia 115 Erw. 1b, 117 Ib 153 Erw. 2d/cc, 116 Ib 183 Erw. 3b, 114 Ib 222 Erw. 5). Es ist daher grundsätzlich nach wie vor denkbar, einen Betrieb mit der Begründung als unzulässig zu bezeichnen, er falle nicht mehr in die kantonalrechtliche Gruppe der mässig störenden, sondern in diejenige der stark störenden Betriebe, weil er starke Störungen bewirkt, die nicht vom Umweltschutzrecht des Bundes erfasst sind. In einem solchen Fall kann ein Baugesuch allein gestützt auf diese Begründung abgewiesen werden (BGE 117 Ib 152 Erw. 2d/bb mit Hinweisen; LGVE 1992 II Nr. 3). Die Beschwerdeführer bestreiten der Sache nach die Zulässigkeit des Coiffeursalons sowohl aus ortsplanerischen als auch aus umweltschutzrechtlichen Gründen, weshalb nachfolgend auf diese beiden Aspekte einzugehen ist. b) Wohnzonen sind ganz allgemein Teile der Baugebiete, in denen dem Wohnen eindeutig der Vorrang zukommt, was sich nicht nur im eigentlichen Zonenzweck, sondern auch in der Ausgestaltung und der Lage der Zonen, ferner in der Bauweise und der Benutzung der Bauten sowie im weitgehenden Immissionsschutz äussert (Zimmerlin, Baugesetz des Kantons Aargau, Aarau 1985, N4 zu §§ 130 bis 133). Nach neueren Bau- und Zonenordnungen sind gewerbliche Bauten in der Regel in reinen Wohnzonen ganz verboten, es sei denn, sie dienten, wie insbesondere Läden, dem Bedarf der Bewohner der Zone. Ihre Zulassung ist somit einerseits immissionsmässig, andererseits funktional beschränkt. Es kommt aber nicht darauf an, ob im konkreten Fall tatsächlich Immissionen verursacht werden, sondern darauf, ob mit dem betreffenden Gewerbe typischerweise Belästigungen verbunden sind, die über das hinausgehen, was normalerweise mit Wohnbauten verbunden ist. Abzustellen ist auf eine abstrakte Immissonsbeurteilung, auf durchschnittliche objektivierte Bedingungen. So ist in der Regel eine beschränkte «stille», in Wohngebieten passende gewerbliche Tätigkeit in Wohnzonen zulässig. Massgebend sind dabei in erster Linie die örtlichen Verhältnisse des Wohnquartiers, die Grösse der für die Geschäfte und Betriebe notwendigen Bauten sowie die von ihnen zu erwartenden Immissionen und Auswirkungen auf den Verkehr (Zimmerlin, a.a.O., N 7 zu §§ 130 bis 133). Soweit eine Bauordnung wie hier in der Wohnzone lediglich nicht störende Gewerbe zulässt, entspricht es nach der Praxis den Zielen und dem Zweck des RPG, wenn in der Wohnzone nur Gewerbe zugelassen werden, die dem täglichen Bedarf der Bewohner dienen (sog. funktionale Betrachtungsweise; BGE 117 Ib 155; Urteile P. vom 24.3.1997 und K. vom 23.7.1996); denn das RPG will wohnliche Siedlungen schaffen (Art. 1 Abs. 2 lit. b RPG) und auf eine angemessene Dezentralisierung der Besiedlung und der Wirtschaft hin wirken (Art. 1 Abs. 2 lit. c RPG; BGE 117 Ib 155). In diesem Sinne werden in der Rechtsprechung etwa Arztpraxen, Bäckereien, Metzgereien, Coiffeursalons, Quartierrestaurants, öffentliche und private Dienste für die Versorgung, Fürsorge, Kultur, Bildung und Naherholung als in der Wohnzone zulässig erachtet (Urteil K. vom 23.7.1996; LGVE 1992 III Nr. 12 Erw. 2; AGVE 1993 S. 397f.). Im Lichte dieser Rechtsprechung erweist sich der hier zur Diskussion stehende kleine Coiffeursalon als grundsätzlich zonenkonform. Daran kann auch der Hinweis der Beschwerdeführer auf dessen periphere Lage nichts ändern. Zwar befindet sich das Baugrundstück nordöstlich etwas oberhalb des eigentlichen Dorfkerns, doch sind, wie dem Gericht hinlänglich bekannt ist, die Verhältnisse im Siedlungsgebiet der Gemeinde Z derart kleinräumig, dass von einem abgelegenen und daher mit dem Dorf nicht mehr in funktionalem Zusammenhang stehenden Betrieb keine Rede sein kann. Zudem gilt es zu beachten, dass westlich des fraglichen Grundstücks eine relativ grosse Fläche in der zweigeschossigen Wohnzone W2, 2. Etappe, liegt, dass mit anderen Worten dieses Gebiet für die künftige Überbauung vorgesehen ist. c) Gemäss Art. 44 Abs. 1 LSV haben die Kantone dafür zu sorgen, dass die Empfindlichkeitsstufen gemäss Art. 43 LSV den Nutzungszonen in den Baureglementen oder Nutzungsplänen der Gemeinden zugeordnet werden. Dies geschieht gemäss Art. 44 Abs. 2 LSV bei der Ausscheidung oder Änderung der Nutzungszonen oder bei der Änderung der Baureglemente. Nach Art. 43 Abs. 1 lit. b LSV ist die Empfindlichkeitsstufe II für Zonen vorgesehen, in denen keine störenden Betriebe zugelassen sind, namentlich in Wohnzonen sowie in Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen. In diesem Sinne hat die Gemeinde Z ihre zweigeschossigen Wohnzonen der Lärmempfindlichkeitsstufe II zugewiesen (Art. 12 Abs. 6 BZR). Vorliegend ist daher unter Berücksichtigung der zu erwartenden Primär- und Sekundärimmissionen zu beurteilen, ob der streitige Coiffeursalon als nicht störend im Sinne von Art. 43 Abs. 1 lit. b LSV zu betrachten ist. Dies ist nicht mehr in Anwendung von kantonalem Recht, sondern ausschliesslich in Anwendung der LSV zu beurteilen, die in den Anhängen 3-7 Planungswerte, Immissionsgrenzwerte und Alarmwerte festgesetzt hat. Werden die in der Empfindlichkeitsstufe II anwendbaren Werte nicht überschritten, liegt ein nicht störender Betrieb im Sinne von Art. 43 Abs. 1 lit. b LSV vor. Er darf dann nicht mit der Begründung als unzulässig erklärt werden, er verursache zu viel Lärm. Indessen hat sich auch ein solcher Betrieb an die in Art. 11 Abs. 2 USG enthaltene Regel zu halten, wonach Emissionen unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung im Rahmen der Vorsorge soweit zu begrenzen sind, als es technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (BGE 114 Ib 222 Erw. 4b; BG-Urteil vom 9.10.1996, publiziert in Umweltrecht in der Praxis [URP] 1997/1 S. 35ff.). Einzuräumen ist, dass mit dem Betrieb des Coiffeursalons ein gewisser Kundenverkehr entstehen wird. Dieser ist aber in einer Wohnzone, in welcher wie hier ausdrücklich Geschäfts- und Gewerbebetriebe zulässig sind, hinzunehmen, soweit die massgeblichen Grenzwerte eingehalten sind. Im Laufe des gerichtlichen Verfahrens hat der Gemeinderat Z das Baugesuch dem kantonalen Amt für Umweltschutz zur Prüfung unterbreitet. Mit Schreiben vom 21. Oktober 1998 hält dieses Amt fest, dass weder der Parkplatzlärm noch der Mehrverkehr die massgebenden Grenzwerte der LSV tangieren würden. Auf diese Einschätzung kann abgestellt werden. Auch die Beschwerdeführer behaupten nicht, dass vorliegend die in der Empfindlichkeitsstufe II zulässigen Belastungsgrenzwerte überschritten würden. Es ist somit davon auszugehen, dass der mit dem Betrieb des Coiffeursalons zusammenhängende Lärm die massgebenden Planungswerte nicht überschreiten wird und zwar auch bei Berücksichtigung des von den Beschwerdeführern erwähnten Lärms durch zu- und wegfahrende Kunden. Daran ändert auch die relativ steile, aber kurze Zufahrt auf der Nordseite nichts, zumal sich diese auf der dem Grundstück der Beschwerdeführer entgegengesetzten Seite befindet. Weitere Immissionen sind kaum zu befürchten, denn es ist notorisch, dass ein Coiffeursalon, abgesehen vom Kundenverkehr, keinerlei Lärmimmissionen für die Nachbarschaft mit sich bringt (vgl. BVR 1994 S. 234). Demnach ist der Coiffeursalon als nicht störender Betrieb nach Art. 43 Abs. 1 lit. b LSV einzustufen, womit er sich auch in dieser Hinsicht in der zweigeschossigen Wohnzone als zonenkonform erweist. 4. - Die Beschwerdeführer befürchten weiter, durch den Betrieb des Coiffeursalons würden lästige Gerüche auf ihr Grundstück eindringen. Die Abluft sei daher gegen Norden oder über Dach abzuführen. Zudem sei zu prüfen, ob der Salon nicht auf die Nordseite des Hauses zu verlegen sei. Dass in einem Coiffeursalon zeitweise chemische Substanzen verwendet werden, welche gewisse Gerüche verursachen, bedarf keiner weiteren Erläuterung. Wie den aufgelegten Plänen zu entnehmen ist, haben die Beschwerdegegner für die Abfuhr dieser Gerüche keine separate Abluftanlage vorgesehen, weshalb sie beim Lüften ins Freie gelangen können. a) Der von den Beschwerdegegnern geplante Gewerbebetrieb ist eine stationäre Anlage (Art. 7 Abs. 7 USG; Art. 2 Abs. 1 LRV). Emissionsbegrenzungen nach Art. 11 und 12 USG sowie Art. 4 Abs. 1 LRV lassen sich aber nur auf das Umweltschutzgesetz stützen, wenn es sich um Einwirkungen im Sinne von Art. 1 in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 USG handelt. Dazu gehören u.a. Luftverunreinigungen. Es fragt sich daher, ob es sich bei diesen Gerüchen um eine Luftverunreinigung handelt. Luftverunreinigungen sind Veränderungen des natürlichen Zustandes der Luft, namentlich durch Rauch, Russ, Staub, Gase, Aerosole, Dämpfe, Geruch oder Wärme (Art. 7 Abs. 3 USG). Eine Luftverunreinigung liegt vor, wenn die fragliche Einwirkung den natürlichen, vom Menschen nicht beeinflussten Zustand der Luft verändert (Rausch, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, N 13 zu Art. 7). Dabei muss sich die Einwirkung auf den Zustand der Atemluft beziehen, über einen längeren Zeitraum wahrgenommen und auch gemessen werden können. Nicht jede kurzfristige Veränderung dieser Zusammensetzung ist eine Luftverunreinigung. Nur Veränderungen über einen gewissen Zeitraum können messtechnisch erfasst werden. Gestützt auf das Umweltschutzgesetz müssen Luftfremdstoffe begrenzt werden, wenn sie geeignet sind, das Schutzziel des USG zu verletzen (BG-Urteil vom 19.11.1996, publiziert in ZBl 1997 S. 522). Gerüche sind Luftverunreinigungen, die sensorisch mit der Nase wahrgenommen werden können und in aller Regel belästigend sind (Zürcher, Die vorsorgliche Emissionsbegrenzung nach dem Umweltschutzgesetz, Diss. Basel 1995, Zürich 1996, S. 37). In diesem Sinne sind die mit dem Betrieb eines Coiffeursalons einhergehenden Gerüche, die von chemischen Substanzen herrühren, ohne weiteres als Luftverunreinigungen, d.h. als Einwirkungen im Sinne von Art. 7 Abs. 1 USG, einzustufen. b) Das Umweltschutzgesetz soll unter anderem Menschen gegen schädliche und lästige Einwirkungen schützen (Art. 1 Abs. 1 USG). Zu diesen Einwirkungen gehören namentlich Luftverunreinigungen, die durch den Bau oder Betrieb von Anlagen erzeugt werden (Art. 7 Abs. 1 USG). Nach dem zweistufigen Konzept des Umweltschutzgesetzes sind Einwirkungen auf die Umwelt wie etwa Luftverunreinigungen oder Lärm zunächst durch Massnahmen bei der Quelle zu beschränken (Emissionsbegrenzungen; Art. 11 Abs. 1 USG). Unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Es handelt sich dabei um Massnahmen im Rahmen des Vorsorgeprinzips. Dieses gebietet, dass Einwirkungen auf die Umwelt unabhängig von der Einhaltung von Immissionsgrenzwerten präventiv möglichst weit unterhalb der Schädlichkeits- und Lästigkeitsgrenze gehalten werden (AGVE 1990 S. 282). In einem zweiten Schritt sind Emissionsbeschränkungen zu verschärfen, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden, und zwar unabhängig von der wirtschaftlichen Tragbarkeit (Art. 11 Abs. 3 USG; Schrade, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, N 43 zu Art. 11). Für die Beurteilung dessen, was als schädlich oder lästig gilt, ist von den Grenzwerten auszugehen, die der Bundesrat durch Verordnung festlegt (Art. 13 Abs. 1 USG). Für Luftverunreinigungen sind die Immissionsgrenzwerte der LRV massgebend. Die Beurteilung von Gerüchen ist erfahrungsgemäss stark subjektiv, weshalb nicht auf ein durchschnittliches Empfinden abgestellt werden kann. Entsprechend fehlt für Luftverunreinigung durch Geruch ein Immissionsgrenzwert. Zur Anwendung gelangt daher Art. 4 Abs. 1 LRV, wonach derartige Emissionen so weit zu begrenzen sind, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Für die Emissionsbegrenzung stehen konstruktive Massnahmen im Vordergrund mit dem Ziel, bestimmte Emissionen gar nicht erst entstehen zu lassen. Sodann gehören dazu technische Vorrichtungen, mit denen die von einer Anlage erzeugten Emissionen ganz oder teilweise «bei der Quelle» zurückgehalten werden können (z.B. Filter und Schalldämpfer). Schliesslich fallen darunter jene Massnahmen, mit denen zumindest die Art des Ausstosses einer Emission in die Umwelt günstig beeinflusst werden kann (beispielsweise richtig dimensionierte Kamine; Schrade, a.a.O., N 16 zu Art. 11). Die Anwendung dieser Grundsätze auf den vorliegenden Fall ergibt, dass die vom Coiffeursalon ausgehenden Gerüche grundsätzlich durch geeignete bauliche Massnahmen und Anlagen (Abluftanlage) zurückgehalten werden müssen. In diesem Sinne müssten die Beschwerdegegner im Rahmen der Vorsorge an sich verpflichtet werden, entsprechende Anlagen zu installieren. c) Indessen gilt es, den im gesamten Bereich des öffentlichen Rechts geltenden Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten. Dieser Grundsatz verlangt in allgemeiner Weise, dass die gewählte Massnahme zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und tauglich ist. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln bzw. den zu seiner Erreichung notwendigen Freiheitsbeschränkungen stehen (BGE 117 Ia 483 Erw. 3g). In diesem Sinne erweist sich eine staatliche Anordnung nur dann als gerechtfertigt, wenn das angestrebte Ziel und der dazu geeignete und erforderliche Eingriff in einem vernünftigen Verhältnis zueinander stehen (Verhältnismässigkeit im engeren Sinne; vgl. dazu Rhinow/Krähenmann, Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Nr. 58 B IV). Auch vorsorgliche Emissionsbegrenzungen haben den Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu wahren (vgl. BGE 119 Ib 388), insbesondere dann, wenn die LRV für einen Luftschadstoff wie hier keinen Grenzwert kennt (Zürcher, a.a.O., S. 262). Emissionen sind nicht um ihrer selbst willen zu reduzieren. Dadurch, dass das USG lediglich eine Reduktion und nicht eine vollständige Eliminierung von Emissionen verlangt (Art. 11 Abs. 2 USG), hat der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass er wie im herkömmlichen Sicherheitsrecht ein bestimmtes Restrisiko für verantwortbar hält. Diesem Grundsatzentscheid ist auch die Rechtsprechung gefolgt. Bagatellemissionen müssen nicht begrenzt werden (Zürcher, a.a.O., S. 254 mit Hinweis auf BGE 117 Ib 34f. und 116 Ib 268ff.). Jedem Menschen wird zugemutet, dass er ein gewisses Mass von Immissionen aus üblicher menschlicher Tätigkeit (Arbeit, Verkehr, Freizeit) duldet, zumal der Durchschnittsbürger selber ja auch in der einen oder anderen Art zur Umweltbelastung und zur Störung Dritter beiträgt (BVR 1992 S. 257 Erw. 6c). Wie erwähnt, gehen vom Betrieb eines Coiffeursalons gewisse Geruchsemissionen aus. Nach der allgemeinen Lebenserfahrung ist aber davon auszugehen, dass diese Gerüche nicht sehr intensiv sind und sich relativ rasch verflüchtigen. Zudem treten sie in einem Coiffeursalon der vorliegenden Grösse (4 Kundenplätze) sehr unregelmässig und nur kurzfristig auf; denn die beanstandeten Gerüche entstehen nicht etwa beim Haareschneiden, sondern lediglich beim Haarefärben oder bei der Herstellung von Dauerwellen und auch dort nur beim Auftragen der chemischen Produkte. Bei einer derart geringen Umweltbeeinflussung liegt aber umweltschutzrechtlich ein Bagatellfall vor, weshalb sich der Aufwand, der mit den von den Beschwerdeführern beantragten Massnahmen verbunden wäre, im Vergleich zum Ergebnis als unverhältnismässig erweisen würde.