Luzern Verwaltungsgericht Verwaltungsrechtliche Abteilung 01.10.2003 V 02 84 (2003 II Nr. 2)

Rechtsprechung Luzern

Instanz: Verwaltungsgericht Abteilung: Verwaltungsrechtliche Abteilung Rechtsgebiet: Personalrecht Entscheiddatum: 01.10.2003 Fallnummer: V 02 84 LGVE: 2003 II Nr. 2 Leitsatz: Für die Entlassung aus dem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis bedarf es eines sachlichen Grundes (Bestätigung der Rechtsprechung). Dies gilt auch für ein Arbeitsverhältnis, welches auf öffentlich-rechtlichem Vertrag basiert. Selbst bei einem Verweis des kommunalen Rechts auf die missbräuchliche Kündigung gemäss Art. 336 OR muss ein sachlicher Grund gegeben sein; der Kündigungsschutz im öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis geht insofern weiter als im Privatrecht. Ein mangelndes Vertrauensverhältnis stellt an sich einen sachlichen Grund dar, dies jedoch nur, wenn die Gründe für den geltend gemachten Vertrauensverlust auch für Dritte objektiv nachvollziehbar sind. § 200 VRG, § 74 PG. Die amtlichen Kosten sind auch in personalrechtlichen Klageverfahren zu ermässigen. Rechtskraft: Diese Entscheidung ist rechtskräftig. Entscheid: Aus den Erwägungen: 2. - a) Das Personalreglement der Stadt Luzern (PRL; Systematische Rechtssammlung Nr. 0.8.1.1.1, Ausgabe vom 1. 9. 2000) unterscheidet zwischen der ordentlichen (Art. 10 PRL) und der fristlosen Kündigung (Art. 11 PRL). Während unter dem Titel der fristlosen Kündigung auf das Vorliegen wichtiger Gründe abgestellt wird (Art. 11 Abs. 1 PRL), enthält Art. 10 PRL keinen Hinweis darauf, aus welchen Gründen das Gemeinwesen kündigen darf. Allerdings wird der Kündigungsschutz ergänzt durch Art. 13 PRL, der wie folgt lautet: "Art. 13 Schutz vor missbräuchlicher Kündigung Die Vorschriften des OR über die missbräuchliche Kündigung finden Anwendung." Es handelt sich hier um einen (so genannt) dynamischen Verweis auf die obligationenrechtlichen Regelungen. Von der Sache her gilt dieser Verweis gemäss der im Schrifttum verwendeten Terminologie in dem Sinne als ein geschlossener, als die Ausgangsnormen, welche die missbräuchliche Kündigung regeln, vollständig und integral übernommen werden sollen (zum Ganzen: Poledna, Annäherungen ans Obligationenrecht, in: Helbling/Poledna [Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 214 ff.). Somit lässt sich aus diesem Verweis schliessen, dass nicht nur die Tatbestände der missbräuchlichen Kündigung, sondern zugleich die Rechtsfolgen gemäss Art. 336a OR zur Anwendung kommen sollen. Es fragt sich nun vorab, ob aus dem Verweis auf die obligationenrechtlichen Missbrauchstatbestände gefolgert werden kann, dass ein Arbeitsverhältnis von Seiten der Stadt Luzern so gekündigt werden darf, wie dies einem privaten Arbeitgeber freisteht. Dies hätte zur Folge, dass der Kündigungsschutz aufgrund der Verweisung nur dann greifen würde, wenn ein obligationenrechtlicher Missbrauchstatbestand erfüllt wäre. b) Indem die Stadt Luzern in ihrem Personalreglement die Missbrauchsschutzbestimmungen des Bundeszivilrechts für anwendbar erklärt, wird das öffentlich-rechtliche Arbeitsverhältnis (Art. 6 PRL) keineswegs zum zivilrechtlichen (vgl. dazu § 2 Abs. 5 lit. d des Gesetzes über das öffentliche Dienstverhältnis [Personalgesetz] vom 13. 9. 1988 [aPG; G 1988 1257]). Vielmehr gilt das Bundeszivilrecht in diesem Zusammenhang kraft Verweisung als öffentliches kommunales Recht (Poledna, a.a.O., S. 213; ZBl 1995 S. 70). Damit unterliegt seine Auslegung den Regeln des öffentlichen Rechts. Dies bedeutet, dass bei der Anwendung von Art. 13 PRL durchaus auf die (zivilrechtliche) Doktrin und Praxis zu Art. 336 OR zurückgegriffen werden darf; indessen fragt sich, ob es bei der Geltung dieser Bestimmung sein Bewenden haben kann, oder ob nicht auch im Anwendungsbereich eines Verweises auf Art. 336 OR das Erfordernis des sachlichen Kündigungsgrundes bestehen bleibt. Ein solches Erfordernis hat die Rechtsprechung bekanntlich für die Auflösung öffentlich-rechtlicher Anstellungsverhältnisse unter Bezugnahme auf das Willkürverbot, die Gebote der Verhältnismässigkeit und von Treu und Glauben statuiert (LGVE 1999 II Nr. 3 Erw. 6d und seitherige Praxis, zuletzt Urteil M. vom 6.12.2002, V 01 311; vgl. ferner BVR 2001 S. 386). Diese Grundsätze von Verfassungsrang sind für das Gemeinwesen bei all seinem Handeln verbindlich, woran die Wahl privatrechtlicher Formen nichts zu ändern vermag (Michel, Beamtenstatus im Wandel, Diss. Zürich 1998, S. 198 mit Hinweisen; Merker, Rechtsschutzsystem im neuen öffentlichen Personalrecht, in: Helbling/Poledna [Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 486 sowie Poledna, a.a.O., S. 220 f.; vgl. ferner etwa Art. 14 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Art. 12 Abs. 6 des neuen Bundespersonalgesetzes). c) Im Zusammenhang mit dem privatrechtlichen Kündigungsschutz bedarf es für die Annahme der Rechtmässigkeit einer Kündigung keiner besonderen Gründe, da das schweizerische Arbeitsrecht von grundsätzlicher Kündigungsfreiheit ausgeht (Rehbinder, Berner Kommentar VI 2/2/2, 1992, OR 336, N 1). In der Botschaft zum kantonalen Personalgesetz (Botschaft vom 11. 7. 1986 [B 118], Verhandlungen des Grossen Rates des Kantons Luzern 1986, S. 616 ff.) wurde noch die Meinung vertreten, dass bezüglich der Beendigung des Dienstverhältnisses faktisch keine Unterschiede bestünden zwischen dem privatrechtlichen Arbeitsvertrag und der öffentlich-rechtlichen Anstellung im festen Dienstverhältnis (Botschaft, a.a.O., S. 626). Diese Sicht deckt sich nicht mit derjenigen des Verwaltungsgerichtes, das in seiner jüngeren Rechtsprechung erkannt hat, dass sich das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis nicht ohne weiteres mit dem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis vergleichen lässt (LGVE 1999 II Nr. 3 Erw. 6c). Denn während der private Arbeitgeber die Privatautonomie und die Vertragsfreiheit geltend machen kann, bleibt der staatliche Arbeitgeber direkt an die Grundrechte gebunden. Dies hat zur Folge, dass sich der private Arbeitgeber ausschliesslich an die Kündigungsvorschriften gemäss Art. 334 ff. OR und an den Arbeitsvertrag zu halten hat, der staatliche Arbeitgeber dagegen in jedem Fall den allgemeinen Grundsätzen staatlichen Handelns (Gesetzmässigkeit, Rechtsgleichheit, öffentliches Interesse, Verhältnismässigkeit, Treu und Glauben) verpflichtet ist. Das aus Art. 9 BV fliessende Willkürverbot sowie der Verfassungsgrundsatz der Verhältnismässigkeit gebieten, dass eine Kündigung in pflichtgemässer Ermessensausübung nur gestützt auf einen sachlichen Grund ausgesprochen werden kann. Somit gilt das Erfordernis des sachlichen Grundes wegen der gegebenen verfassungsrechtlichen Schranken auch dann, wenn das Personalrecht dies - wie im Personalreglement der Stadt Luzern - nicht ausdrücklich vorsieht. Daran vermag weder ein Verweis auf Regelungen bezüglich missbräuchlicher Kündigung im OR noch die gewählte vertragliche Rechtsform für die Anstellung etwas zu ändern (zum Ganzen: Verwaltungsgericht Zürich in ZBl 2003 S. 202; BGE 108 Ib 209 f., 99 Ib 136 Erw. 5; VPB 53/1989 Nr. 21 Erw. 3a; Urteil M. vom 6.12.2002 Erw. 2b; LGVE 1999 II 3 Erw. 6c; Verwaltungsgericht Obwalden, Urteil vom 28. 4. 2000, Nr. 35 Erw. 3b; BVR 1989, S. 64; Poledna, a.a.O., S. 220; Michel, a.a.O., S. 198 und 297 ff.; Mosimann, Arbeitsrechtliche Minimal Standards für die öffentliche Hand? in: ZBl 1998 S. 464 ff.; Hänni, in: Geiser/Münch [Hrsg.], Stellenwechsel und Entlassung, Basel 1997, Rz. 6.22; Anmerkung von G. Müller in ZBl 1995 S. 69 f.; Jud, Besonderheiten öffentlichrechtlicher Dienstverhältnisse nach schweizerischem Recht, insbesondere bei deren Beendigung aus nichtdisziplinarischen Gründen, Diss. Freiburg, St. Gallen 1975, S. 168 ff.). d) Somit ist festzuhalten, dass der Entscheid darüber, ob eine Kündigung angezeigt sei, zwar dem Ermessen der Behörde überlassen ist, diese ihr Ermessen aber pflichtgemäss und rechtsgebunden auszuüben hat (Michel, a.a.O., S. 298, 306). Folglich darf sie nur kündigen, wenn sie sich auf triftige oder sachlich vertretbare Gründe stützen kann (BGE 124 II 56, 108 Ib 209 f.; VPB 53/1989 Nr. 21 Erw. 3a). Als triftige bzw. sachliche Gründe werden in der Literatur gestützt auf die Rechtsprechung des Bundesgerichts unter anderem ein fehlendes Vertrauensverhältnis, mangelnde Zusammenarbeit, verspätetes Erscheinen zum Dienst, häufige Abwesenheiten oder ungenügende Leistungen genannt (Jud, a.a.O., S. 168-172, 193-202; Schroff/Gerber, a.a.O., S. 84-104). Gemäss Lehre und Rechtsprechung ist der triftige Kündigungsgrund des fehlenden Willens zur Zusammenarbeit namentlich dann gegeben, wenn der Angestellte ständig Spannungen mit den Vorgesetzten oder mit seinen Mitarbeitern verursacht und sich gegen Vorschriften, Dienstanweisungen oder -befehle gereizt verhält oder sich darüber hinwegsetzt (Schroff/Gerber, a.a.O., S. 102; VPB 59/1995 Nr. 1 Erw. 2b). Damit eine Kündigung als sachlich begründet gelten kann, ist zu verlangen, dass die Weiterbeschäftigung des betreffenden Angestellten dem öffentlichen Interesse, insbesondere demjenigen an einer gut funktionierenden Verwaltung, widerspricht (Michel, a.a.O., S. 299). e) Die Kündigung durch den öffentlich-rechtlichen Arbeitgeber darf somit - in negativer Hinsicht - nicht missbräuchlich nach den Bestimmungen des Obligationenrechts sein, da sie in einem solchen Fall stets als unsachlich gelten müsste (vgl. dazu Verwaltungsgericht Obwalden, Urteil vom 28.4.2000, Nr. 35 Erw. 4). Davon abgesehen setzt sie - selbst ohne ausdrückliche gesetzliche Regelung - einen zureichenden sachlichen Grund voraus. Mit diesem zusätzlichen positiven Erfordernis des sachlich haltbaren Kündigungsgrundes geht der öffentlich-rechtliche Kündigungsschutz weiter als die Missbrauchstatbestände des OR (BG-Urteil 2A.71/2001 vom 22.5.2001; Verwaltungsgericht Zürich, Urteil vom 5.7.2002, PB.2002.00008 Erw. 3a/aa, abrufbar unter: http://www.vgrzh.ch/rechtsprechung; Poledna, a.a.O., S. 227 f.; Michel, a.a.O., S. 299). Zusätzlich muss die Verhältnismässigkeit gewahrt werden, d.h. die Kündigung muss erstens ein geeignetes Mittel zur Problemlösung sein, sie muss zweitens in dem Sinn erforderlich sein, dass nicht weniger einschneidende Massnahmen wie beispielsweise eine Verwarnung ebenfalls zum Ziel führen würden, und drittens muss eine Abwägung der gegenseitigen Interessen die Kündigung als gerechtfertigt erscheinen lassen. Fehlt es an diesen Erfordernissen oder an einem vertretbaren sachlichen Kündigungsgrund überhaupt, gilt die Auflösung des Arbeitsverhältnisses als rechtswidrig oder - um die Sprache des Art. 336 OR zu verwenden - als missbräuchlich. Diese Zivilrechtsbestimmung steht einer solchen Gleichsetzung nicht entgegen. Denn die darin enthaltene Aufzählung von Missbrauchstatbeständen gilt nach herrschender Auffassung in Praxis und Lehre gerade nicht als abschliessend (Urteil M. vom 6.12.2002, V 01 311; vgl. ferner BGE 123 III 250 f. Erw. 3b, 118 II 165 f. Erw. 4b/bb; Rehbinder, a.a.O., N 10 zu Art. 336). f) Erweist sich die Kündigung als missbräuchlich in diesem Sinne, kann sie bei den rechtlichen Gegebenheiten des vorliegenden Falles auf gerichtlichem Weg nicht rückgängig gemacht werden. Wird der oder die Angestellte nicht wieder eingestellt, ergeben sich daraus Entschädigungsfolgen, wie dies grundsätzlich auch im Falle von ungerechtfertigter Auflösung hoheitlich begründeter (nicht-vertraglicher) Arbeitsverhältnisse der Fall ist (vgl. § 72 PG in der ab dem 1.1.2003 geltenden Fassung). Ein nicht unwesentlicher Unterschied hiezu besteht freilich insofern, als sich die Entschädigung aufgrund des Verweises von Art. 13 PRL nach den Bestimmungen des OR über die missbräuchliche Kündigung bemisst. Es kommt mithin grundsätzlich Art. 336a OR (vgl. Erw. 2a hievor) und die dort vorgesehene Entschädigungsfolge zum Tragen, die nicht oder nicht in erster Linie als Schadenersatz konzipiert ist (vgl. Rehbinder, a.a.O., N 1 f. zu Art. 336a): Diejenige Partei, welche das Arbeitsverhältnis missbräuchlich gekündigt hat, muss der anderen Partei eine Entschädigung ausrichten (Abs. 1), welche vom Richter festgelegt wird und nicht höher als sechs Monatslöhne ist (Abs. 2). Schadenersatzansprüche aus anderen Titeln sind vorbehalten (Abs. 2 letzter Satz), werden vorliegend jedoch nicht geltend gemacht. Es bleibt demnach zu prüfen, ob die Beendigung des Dienstverhältnisses im hier zu beurteilenden Fall sachlich gerechtfertigt und verhältnismässig war. 3. - a) Primäre Dienstpflicht eines jeden Angestellten bildet die Erfüllung der ihm übertragenen Aufgaben. Inhalt und Umfang der Pflichten richten sich einerseits nach dem Pflichtenheft für die betreffende Stelle, andererseits nach den allgemeinen Weisungen sowie den individuellen Dienstbefehlen der vorgesetzten Behörden, welche zu befolgen sind (Art. 34 Abs. 4 PRL). Die Sorgfalts- und Interessenwahrungspflicht (Art. 34 PRL) verlangt von der mitarbeitenden Person die persönliche Arbeitsleistung und die Wahrung der Interessen der Stadt; die Dienstleistungen gegenüber der Bevölkerung und der Stadt sind rechtmässig, gewissenhaft, wirtschaftlich und initiativ zu erfüllen (Art. 34 Abs. 1 PRL). Die gesamte Arbeitszeit ist für die Erfüllung der dienstlichen Aufgaben zu verwenden. Weiter besteht die Verpflichtung, in zumutbarem Ausmass zusätzlich angeordnete Arbeit (Art. 19 PRL) zu leisten sowie im Team und mit anderen Dienststellen zusammenzuarbeiten (Art. 34 Abs. 2 PRL). Zur ordnungsgemässen Aufgabenerfüllung gehört auch ein korrektes Verhalten gegenüber Dritten sowie gegenüber Vorgesetzten, Untergebenen und Kollegen. Weiter enthält die gehörige Erfüllung von Amtspflichten den vorsichtigen Umgang mit dem zur Verfügung gestellten Material. Anvertraute Hilfsmittel wie Maschinen, Fahrzeuge und Mobiliar sind mit Sorgfalt zu bedienen (vgl. Jaag, Das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis im Bund und im Kanton Zürich - ausgewählte Fragen, ZBl 1994, S. 433 ff., 451 f.). b) Bei der Prüfung, ob ein sachlicher oder triftiger Grund für die Auflösung des Dienstverhältnisses vorliegt, dürfen die Anforderungen an einen solchen Grund nicht überspannt werden. So darf insbesondere nicht ein wichtiger Grund verlangt werden, wie er etwa für die fristlose Kündigung gemäss Art. 11 PRL vorausgesetzt wird (vgl. Urteil B. vom 17.6.1998 Erw. 2b, V 97 168 und J. vom 26.8.1998 Erw. 5, V 97 27). Schliesslich ist ein Verschulden der betroffenen Person - anders etwa als für Disziplinarmassnahmen (vgl. § 49 ff. PRL) - nicht erforderlich. Es genügen, wie erwähnt, objektive Gründe, welche sich im Rahmen des der Verwaltung zustehenden Ermessens bewegen und angesichts des Verhaltens des Angestellten als vertretbare Massnahmen erscheinen müssen (VPB 53/1989 Nr. 21 Erw. 3a; BGE 108 Ib 210). (...) Somit ist festzuhalten, dass für die am xx.xx.xx ausgesprochene Kündigung kein sachlicher Grund vorlag, sie mithin als missbräuchlich im Sinne von Art. 13 PRL in Verbindung mit Art. 336 OR zu werten ist. 6. - Bei diesem Ergebnis kommen die Rechtsfolgen des Art. 336a OR zum Tragen (vgl. Erw. 2a und f hievor). Dass dem aus grundsätzlichen rechtlichen Erwägungen nicht so wäre, wird seitens der Beklagten nicht eingewendet und ist auch sonst nicht auf Anhieb zu ersehen, zumal Art. 336 OR nicht verlangt, dass der verpönte Missbrauch offensichtlich ist (Pra 85 Nr. 224 Erw. 2a). Die vom Richter unter Würdigung aller Umstände festzusetzende Entschädigung darf den Betrag von sechs Monatslöhnen nicht übersteigen (vgl. Art. 336a Abs. 2 OR). a) Im Rahmen des Art. 336a OR soll der Richter die soziale Lage und die wirtschaftlichen Möglichkeiten vom Kündigenden und Gekündigten, die Schwere des Eingriffs in die Persönlichkeit des Gekündigten, die Enge und Dauer der früheren vertraglichen Beziehungen sowie die Art und Weise, wie das Verhältnis aufgelöst wurde, berücksichtigen (Rehbinder, a.a.O., N 4 zu Art. 336a OR mit Hinweis auf die bundesrätliche Botschaft und allerdings unzulänglicher Wiedergabe von BGE 116 II 300). Die Rechtsprechung misst der Entschädigung von Art. 336a OR Doppelcharakter zu, indem von Straf- und Entschädigungszweck ausgegangen wird. Bei letzterem gehe es freilich nicht um eigentlichen Schadenersatz, sondern um eine Entschädigung eigener Art, die - vergleichbar mit einer Konventionalstrafe - auch ohne Schadenseintritt geschuldet sei. Bei der nach billigem Ermessen (Art. 4 ZGB) unter Berücksichtigung aller Umstände festzusetzenden Entschädigung habe der Richter auch den wirtschaftlichen Auswirkungen der Entlassung Rechnung zu tragen, woran der Vorbehalt in Art. 336 Abs. 2 in fine OR nichts ändere (zum Ganzen: BGE 123 III 394 mit Hinweisen). b) Der Kläger fordert eine Entschädigung in Höhe von Fr. xxxxx.-, was gemäss seiner Darstellung vier Bruttomonatslöhnen entspreche. Diese Darstellung ist unbestritten geblieben, sodass im Folgenden davon auszugehen ist. Bei der Begründung der Entschädigungssumme streicht der Kläger den pönalen Charakter hervor. Besondere Schadensfolgen der Entlassung werden nicht geltend gemacht. Mithin ist auch nicht gesondert danach zu forschen. c) Der Kläger war bis zu seiner Entlassung rund sechseinhalb Jahre für die Beklagte tätig. Die Kündigung erfolgte im Zuge einer Reorganisationsphase, die nicht zuletzt vom Kläger - mit Blick auf seine Führungsaufgabe als Abteilungsleiter - viel abverlangte. Vor dem Hintergrund der Beurteilung seiner Leistungen in Zwischenzeugnis und Mitarbeitergespräch und nach seinem eigenen Einlenken am xx.xx.xx musste er die Entlassung als sehr schmerzlich empfinden. Dennoch erweist sich der eingeklagte Betrag angesichts der gesamten Umstände als über-höht. Vielmehr scheint angesichts der Sachlage, wie sie sich darbietet, die Zusprache von zwei Monatslöhnen angezeigt. In diesem Sinne ist die Klage teilweise gutzuheissen. Da es sich bei diesem Anspruch - wie ausgeführt - nicht um eine Entschädigung im eigentlichen Sinne bzw. Lohnersatz handelt, sondern der Straf- und Präventionscharakter im Vordergrund steht, sind von diesem Betrag keine Sozialversicherungsbeiträge in Abzug zu bringen (vgl. BGE 123 V 5 ff.). 7. - Bei diesem Verfahrensausgang hat die Beklagte grundsätzlich die amtlichen Kosten zu tragen und dem Kläger eine Parteientschädigung auszurichten (§§ 202 Abs. 2 in Verbindung mit 198 Abs. 1 lit. c und 199 Abs. 2 bzw. 201 Abs. 1 VRG). Daran ändert nichts, dass der Klage betraglich nur teilweise stattzugeben war. Denn der Prozess drehte sich zur Hauptsache um die Frage der missbräuchlichen Entlassung und nur marginal um die Entschädigungsfolgen. Aus dem gleichen Grund ist von einer Reduktion der Parteientschädigung abzusehen. Die amtlichen Kosten sind aus besonderen Gründen im Sinne von § 200 VRG zu reduzieren und auf Fr. xxxx.- festzusetzen, dies in Analogie zu § 74 PG, welche Bestimmung seinerzeit unter dem Eindruck der Rechtsprechung geschaffen wurde (vgl. Urteil O. vom 6.7.1995, V 94 70).

Der zusammengefasste Sachverhalt und die wesentlichen Erwägungen sind im Internet publiziert (http://www.lu.ch/index/gerichte/gerichtsentscheide.htm).