Rechtsprechung Luzern
Instanz: Verwaltungsgericht Abteilung: Verwaltungsrechtliche Abteilung Rechtsgebiet: Raumplanung Entscheiddatum: 15.01.2003 Fallnummer: V 01 188 LGVE: 2003 II Nr. 8 Leitsatz: Art. 15 lit. b RPG. Der Baulandbedarf ist ein wichtiges Entscheidungskriterium bei der Bemessung der Bauzonengrösse. Er darf aber nicht verabsolutiert werden. Abzulehnen ist ein "Automatismus", der sich nur an der Bedarfslage orientiert. Die Ausscheidung der Bauzonen ist vielmehr eine Gestaltungsaufgabe und unterliegt der Abwägung und Abstimmung der räumlich bedeutsamen Gesichtspunkte und Interessen. Rechtskraft: Diese Entscheidung ist rechtskräftig. Entscheid: In der zweiten Hälfte der Neunzigerjahre liessen die Behörden der Gemeinde Schenkon Grundlagen für eine Gesamtrevision der Zonenplanung erarbeiten. An der Gemeindeversammlung vom 28. August 2000 hiessen die Stimmberechtigten die Revision des Zonenplanes und des Bau- und Zonenreglementes (BZR) grösstenteils gut, stellten indes ein umstrittenes Gelände im Gebiet Tannberg einstweilen noch zurück. Dagegen führten Nachbarn Einsprache. Konkret opponierten sie der Zuordnung des Geländes in die eingeschossige Wohnzone. Am 19. Dezember 2000 kamen die Stimmberechtigten auf das zurückgestellte Einzonungsgesuch zurück. Diesmal beschlossen sie die Abweisung der Einsprache und wiesen das Grundstück Nr. X sowie einen Teil der benachbarten Parzelle Nr. Y der eingeschossigen Wohnzone (sowie einen Teil dieser Parzelle dem sogenannten "übrigen Gebiet B") zu. Dagegen liessen die Nachbarn zur Hauptsache mit der Begründung Verwaltungsbeschwerde erheben, die Zuordnung des strittigen Geländes in eine Wohnzone verletzte Art. 15 lit. b RPG. Der Regierungsrat wies die Beschwerde mit Entscheid vom 22. Juni 2001 ab. Gleichzeitig genehmigte er den Zonenplan und das BZR mit hier nicht weiter interessierenden Vorbehalten, Änderungen, Auflagen und Hinweisen. Die Nachbarn zogen den Entscheid ans Verwaltungsgericht weiter. Das Gericht wies die Beschwerde, soweit es darauf eintrat, ab. Aus den Erwägungen: 5. - a) Gemäss Art. 26 Abs. 2 RPG hat die kantonale Behörde die Nutzungspläne zunächst auf ihre Übereinstimmung mit den vom Bundesrat genehmigten kantonalen Richtplänen zu überprüfen. Nach dem Konzept von Art. 6 ff. RPG, das von den §§ 7 ff. PBG aufgenommen wurde, bildet die Richtplanung eine wesentliche Grundlage für die Nutzungsplanung. Mit andern Worten hat die kommunale Nutzungsplanung u.a. der bundesrechtskonformen kantonalen Richtplanung zu folgen (vgl. LGVE 2000 II Nr. 5 Erw. 6b/bb). Die Richtplanung besteht aus den Grundlagen und dem Richtplan. Die Grundlagen geben u.a. Aufschluss über den Stand und die anzustrebende Entwicklung der Besiedlung (Art. 6 Abs. 3 lit. a RPG) und befassen sich insbesondere mit der Trennung des Siedlungsgebietes vom Nichtsiedlungsgebiet (Art. 4 Abs. 1 RPV). Der Richtplan selber hat eher die Funktion eines Konfliktplanes und kann daher u.a. aufzeigen, wie die raumwirksamen Tätigkeiten im Hinblick auf die anzustrebende Entwicklung aufeinander abgestimmt werden sollen (Art. 8 lit. a RPG; § 10 Abs. 2 lit. a PBG). Den Grundlagen kommt, im Unterschied zum Richtplan, keine Behördenverbindlichkeit zu. Sie enthalten aber Informationen, wie die Beschlüsse des Richtplanes zustande gekommen sind und dienen daher dem Verständnis des Richtplanes (Rudin, Der Richtplan nach dem Bundesgesetz über die Raumplanung und der Koordinationsplan des Kantons Basel-Landschaft, Diss. Basel 1992, S. 75). Der Richtplan andererseits ist kein parzellenscharfer Vornutzungsplan. Er enthält nur die im Hinblick auf die anzustrebende räumliche Entwicklung wesentlichen Ergebnisse (Art. 5 Abs. 1 RPV). Im Rahmen der Nutzungsplanung, und dazu gehört auch das Genehmigungsverfahren, besteht ein angemessener Konkretisierungsspielraum (grundlegend: BGE 119 Ia 366 Erw. 4 mit Hinweisen). b) Der alte kantonale Richtplan 1986 bezeichnet die Gemeinde Schenkon strukturpolitisch als "Gemeinde im zentralörtlichen Bereich" (Richtplan 1986, Gemeindespiegel, B1.28, S. 84). Weiter wurde bereits damals auf ein zunehmend starkes Bevölkerungswachstum in den Achtzigerjahren hingewiesen. Bemerkenswert ist ferner, dass das Siedlungsgebiet damals als "in Ordnung", das heisst nicht als "zu gross" bezeichnet wurde. Am 25. August 1998 verabschiedete der Regierungsrat den neuen kantonalen Richtplan 1998. Der Grosse Rat genehmigte ihn am 26. Januar 1999 (Kantonsblatt 4/1999 vom 30. 1. 1999, S. 195). Der wegleitende Richtplan 1998 enthält u.a. wiederum Hinweise zu den Entwicklungen in den zentralörtlichen Bereichen, wozu Schenkon - zusammen mit Sursee, Oberkirch, Geuensee, Büron und Triengen - zählt (Richtplan 1998, Erläuterungsbericht, S. 25). Diesen Ansatz gilt es im Auge zu behalten. Im Erläuterungsbericht wird dazu festgehalten, dass sich die zentralörtlichen Bereiche in der Zeitspanne von 1980 bis 1991 in unterschiedlichem Masse entwickelt haben. Überdurchschnittlich gewachsen sind vor allem das Rontal und die Region Sempach/Neuenkirch. Wachstum erlebt - wenngleich in schwächerem Ausmass - unbestreitbar indessen auch die hier interessierende Region Sursee, wozu strukturpolitisch die Gemeinde Schenkon gehört. Ähnlich sieht die Beschäftigungsentwicklung in den verschiedenen Regionen der zentralörtlichen Gebiete aus (Erläuterungsbericht, a.a.O.). Im Erläuterungsbericht sind ferner die Bevölkerungsentwicklung und die Beschäftigungstrends in den zentralörtlichen Bereichen festgehalten, worauf verwiesen wird. Die Graphik widerspiegelt die skizzierten Wachstumstendenzen. Im Lichte der erwähnten Richtplanaussagen wird deutlich, dass der Gemeinde Schenkon hinsichtlich der Bauzonen - insbesondere der Wohnzonen - auch inskünftig Wachstum zuzubilligen ist, was die Beschwerdeführer, soweit ersichtlich mit Recht dem Grundsatz nach nicht in Abrede stellen. Angesichts dieser Sach- und Rechtslage, kann jedenfalls nicht die Rede davon sein, dass eine massvolle Erweiterung der Bauzonen in der Gemeinde Schenkon als richtplanwidrig beanstandet werden dürfte. Davon durfte der kommunale Planungsträger ausgehen und der Regierungsrat als Genehmigungsbehörde der Ortsplanung war gehalten, diesen Ansatz zu respektieren. Gleiches dürfen die Verfahrensbeteiligten vom Verwaltungsgericht erwarten. Zentrale Frage ist, ob der kommunale Planungsträger und die Genehmigungsinstanz ihr Ermessen diesbezüglich in rechtmässiger Weise ausgeübt haben oder nicht. Weiter kann die Prüfung vor Verwaltungsgericht nicht gehen. Die Konfliktlage beurteilt sich nach Massgabe von Art. 15 lit. a und b RPG. 6. - a) Für die Beurteilung des Zonenplanes sind vorab die im öffentlichen Interesse festgelegten Ziele und Grundsätze des Bundesrechts und des kantonalen Rechts zu berücksichtigen. Dazu gehören die Ziele und Planungsgrundsätze, wie sie in Art. 1 und 3 RPG umschrieben sind, vor allem auch die Vorschriften von Art. 14 f. RPG über die Nutzungspläne (BGE 117 Ia 307 Erw. 4b mit weiteren Verweisen). Für die Ausscheidung der Bauzone verweist das kantonale Recht auf die bundesrechtlichen Vorschriften (§ 39 Abs. 1 PBG). Nach Art. 15 RPG umfassen die Bauzonen Land, das sich für die Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird. Diese im Bundesrecht verankerte Umschreibung der Bauzone bindet die Kantone. Diese dürfen den Begriff weder enger noch weiter fassen (Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. Aufl., Bern 2002, S. 148). Bei der Überprüfung von Zonenplänen kommt der Baugebietsabgrenzung im Hinblick auf eine zweckmässige Nutzung des Bodens und die geordnete Besiedlung des Landes zentrale Bedeutung zu. Die Abgrenzung des Baugebietes gehört denn auch zu den Grundbedingungen jeder Planung. In diesem Sinne gebietet das RPG, dass Siedlungen nach den Bedürfnissen der Bevölkerung zu gestalten und in ihrer Ausdehnung zu begrenzen sind (Art. 3 Abs. 3 RPG). Gefordert ist nicht nur eine flächenmässige Beschränkung, sondern auch eine klare Abgrenzung von Siedlung und Landschaft. In diesem Sinne sind bodenverändernde Nutzungsansprüche in räumlich zusammenhängenden Bauzonen zu verwirklichen, damit die zu erhaltende Landschaft die ihr zugewiesenen Aufgaben erfüllen kann. b) Bekanntlich wurden hierzulande in den Nachkriegsjahren überall zu grosse Bauzonen ausgeschieden. Die Gründe hierfür sind vielschichtig und brauchen im einzelnen nicht nachgezeichnet zu werden (zum Ganzen: Bericht über den Stand und die Entwicklung der Bodennutzung und Besiedlung in der Schweiz [Raumplanungsbericht 1997], in: BBl 1988 I 883 ff.). Immerhin sei festgehalten, dass naheliegenderweise stets ökonomische Überlegungen mit im Spiel waren und weiterhin sind (Hänni, a.a.O., S. 152 mit Verweis auf die Botschaft zum RPG, in: BBl 1978 I 1024). Der Bedarf an Bauland ist im Rahmen der Zonenplanung nach den Bedürfnissen der Gesamtbevölkerung zu ermitteln (BGE 118 Ia 172 Erw. 3c mit weiteren Hinweisen). Dabei gilt es zu beachten, dass die Nutzungsplanung einer Gemeinde stets als Ganzes den Anforderungen des Raumplanungsgesetzes zu genügen hat (ZBl 2002 S. 580, Erw. 3a). Mit dem Kriterium des Baulandbedarfs innerhalb des Planungshorizonts von 15 Jahren (Art. 15 lit. b RPG) soll die Dimension der Bauzonen im Interesse einer haushälterischen Nutzung des Bodens und einer geordneten Besiedlung begrenzt werden. Eine solche Begrenzung liegt im öffentlichen Interesse, denn zu gross bemessene Bauzonen sind nicht nur unzweckmässig, sondern gesetzwidrig (BGE 117 Ia 307 Erw. 4b mit Hinweisen). Andererseits darf der Baulandbedarf für sich allein nicht als einziges massgebendes Planungskriterium Geltung beanspruchen. Denn selbst wenn ein weitergehender Baulandbedarf ausgewiesen ist oder zumindest nicht zweifelsfrei verneint werden kann, kann dieser Gesichtspunkt nicht isoliert für eine Zuordnung einer Fläche in eine Bauzone betrachtet werden. Dies käme einem unzulässigen Planungsautomatismus gleich (vgl. Bertschi, Die Umsetzung von Art. 15 lit. b RPG über die Dimensionierung der Bauzonen, Diss. Zürich 2001, S. 20). Die Bauzonenausscheidung hat wie alle Raumplanung eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung zu verwirklichen (Art. 75 Abs. 1 BV). Sie stellt eine Gestaltungsaufgabe dar und unterliegt einer gesamthaften Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen (Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 RPG; Urteil des Bundesgerichts vom 13. 1. 2001 i.S. Volketswil, Erw. 3 [1P.218/2001], mit Hinweisen auf BGE 116 Ia 232 Erw. 3b und 114 Ia 368 ff.; ferner: LGVE 1998 II Nr. 5 Erw. 5a mit weiteren Hinweisen; Keller, Bauzone und Siedlungsgebiet, Nationales Forschungsprogramm über die Nutzung des Bodens in der Schweiz, S. 37 f.). c) Die richtige Dimensionierung der Bauzonen soll möglichst unter Beizug wissenschaftlicher Methoden der Raumplanung an die Hand genommen werden. Gestützt auf Aussagen im Richtplan und der hiefür erforderlichen Grundlagen ist für den überblickbaren Zeitraum von 15 Jahren eine sachlich begründete Zonengrösse fixierbar. Dabei bieten sich verschiedene Messmethoden an. Der Baulandbedarf lässt sich insbesondere durch einen Vergleich des Baulandverbrauchs der letzten 10 bis 15 Jahre mit den vorhandenen Baulandreserven ermitteln. Dabei wird angenommen, die Entwicklung laufe in den nächsten 15 Jahren ähnlich, wobei allerdings zusätzliche, besonders entwicklungshemmende oder -fördernde Faktoren in die Beurteilung einzubeziehen sind (Hänni, a.a.O., S. 153). Das Bundesgericht hat diese Methode mehrfach für zulässig erklärt (statt vieler: BGE 116 Ia 331 ff.; ferner: Jost, Grösse und Lage von Bauzonen, Diss. Zürich 2000, S. 122 ff. mit weiteren Hinweisen). Zur Ermittlung, wieviel Bauzonenflächen innert 15 Jahren benötigt werden, sind in der Regel Abklärungen über die Baulandreserven, Ausbaugrad, bauliches Entwicklungspotential, kantonale und regionale Aspekte, Entwicklungsziele, bisheriger Baulandverbrauch, bisherige Bevölkerungsentwicklung, mögliche künftige Entwicklung der Bevölkerung und der Bautätigkeit sowie die erwünschte bzw. anzustrebende Entwicklung gefragt (vgl. dazu etwa: Gilgen, Kommunale Richt- und Nutzungsplanung, Zürich 2001, S. 132/133). Die erwähnten Aspekte lassen - insbesondere hinsichtlich prognostischer Aussagen - bloss Schätzwerte zu. Angesichts dieser Ausgangslage darf nicht verschwiegen werden, dass den Planungsträgern bei der Festsetzung der Bauzonengrösse von Gesetzes wegen (vgl. Art. 2 Abs. 3 RPG) denn auch ein erheblicher Ermessensspielraum verbleibt, den insbesondere das Gericht - welches nicht als Oberplanungsbehörde amtet - zu respektieren hat (Haller/Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Band I, 3. Aufl., Zürich 1999, N 256). Dies gilt umso mehr, als dem Verwaltungsgericht als zweiter Rechtsmittelinstanz, wie bereits mehrfach festgehalten, hier keine Ermessenskompetenz zukommt. d) Zunächst ist der Klarheit halber festzuhalten, dass auf den von den Beschwerdeführern wiederholt zitierten Vorprüfungsbericht des Raumplanungsamtes so nicht abgestellt werden kann. Denn die dort wiedergegebenen Daten zur Bevölkerungsentwicklung entspringen allem Anschein nach teilweise irrtümlichen Annahmen. Es muss davon ausgegangen werden, dass das Raumplanungsamt im Bericht Zahlen der Regionalplanung übernommen hatte. Darin wird von einem Bevölkerungswachstum auf 2850 Personen ausgegangen. Ferner wird dort festgehalten, dies entspreche einem Bevölkerungszuwachs von 1100 Personen, was eine Wachstumsrate von 63% ergebe (Vernehmlassung der Regionalplanung Sursee, Sempachersee, Michelsamt an das Raumplanungsamt vom 14. 12. 1998). Diese Eckwerte bilden indes offenkundig keine realistische Grundlage, denn die Einwohnerzahl von Schenkon betrug bereits im Jahre 1998 nachweislich 2100 Personen. Dies ergibt ein Wachstum von höchstens 750 Personen, was einem potentiellen Wachstum von lediglich ca. 35% entspricht. Im Bericht zur Revision der Ortsplanung hält der beigezogene Ortsplaner mit Recht fest, die Verfasser des Vorprüfungsberichtes hätten das reale Wachstumstempo in der Region verkannt, um im Anschluss eine eigene, detaillierte Berechnung über die Grösse der Bauzonen anzustellen. Es kann diesbezüglich auf den Anhang zum Bericht zur Genehmigung der Ortsplanung hingewiesen werden. Diese Berechnung bedeutet je nach Berechnungsart (bezogen auf die gesamte Einwohnerzahl oder auf die Einwohner im Siedlungsgebiet) ein potentielles Wachstum in der Grössenordnung zwischen 30% bis 35%. Das Raumplanungsamt setzt sich in seinem Bericht an das Bau- und Verkehrsdepartement vom 10. April 2001 mit den seitens der Gemeinde präsentierten angepassten Berechnungsfaktoren nicht in substanzieller Weise auseinander. Es wiederholt dort lediglich seine bereits im Rahmen der Vorprüfung vertretene Ansicht, dass es das Siedlungsgebiet von Schenkon integral nach wie vor als "zu gross" ansehe und es daher am Antrag auf Reduktion der Bauzonenzuweisung festhalte. In der Begründung bezieht es sich indes, wie erwähnt, auf irrtümliche Parameter, so dass diesem Ansatz der Boden entzogen ist. Für das Gericht nachvollziehbare Kritikpunkte an der Berechnung enthält der Bericht des Raumplanungsamtes an das Bau- und Verkehrsdepartement nicht. Anzumerken ist, dass sich die Vorbringen der Beschwerdeführer zur Hauptsache in Verweisen auf den Vorprüfungsbericht des Raumplanungsamtes erschöpfen, dem nicht gefolgt werden kann. Kritisiert werden darüber hinaus einzig die Annahmen über die Höhe des Ausbaugrades. Diesbezüglich weist der Ortsplaner jedoch nach, dass der angenommene Ausbaugrad von 80% noch leicht über dem tatsächlichen Ausbaugrad der letzten 15 Jahre liegt. Demnach kann dem Einwand der Beschwerdeführer, die seitens der Gemeinde präsentierte Berechnungsweise der Zonenkapazität sei rechtsfehlerhaft, nicht gefolgt werden. Auszugehen ist von der Berechnung der Gemeinde. Daraus geht insbesondere hervor, dass das prognostizierte Wachstum als kleiner angenommen wurde als es sich in der Gemeinde in den letzten 15 Jahren entwickelt hatte. Unter Berücksichtigung des der Gemeinde zustehenden Planungsermessens und der Beschränkung der Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts besteht folglich keine Veranlassung, der Vorinstanz in Bezug auf die Zonengrösse eine Verletzung von Art. 15 lit. b RPG vorzuwerfen. Diese Rechtsprechung wurde im Urteil G. vom 21.10.2003, V 02 284, bestätigt. Beide Entscheide sind auszugsweise unter den Fallnummern V 01 188 resp. V 02 284 zu finden.