Rechtsprechung Luzern
Instanz: Verwaltungsgericht Abteilung: Verwaltungsrechtliche Abteilung Rechtsgebiet: Raumplanung Entscheiddatum: 06.03.2003 Fallnummer: V 01 171 LGVE: 2003 II Nr. 9 Leitsatz: Art. 25a Abs. 1 und 4 RPG sowie Art. 26 RPG; § 31 PBG; §§ 65 und 66 StrG. Frage der Zuständigkeit bei der Festlegung von Baulinien in einem gesondert erlassenen Baulinienplan. Ein kommunaler Baulinienplan, der sowohl den Belangen einer Kantonsstrasse als auch Interessen des Ortsbildschutzes dient, kann zufolge des bundesrechtlich verankerten Koordinationsgebotes nicht in ein kantonales und ein kommunales Verfahren verwiesen bzw. aufgespaltet werden. Ein entsprechender Baulinienplan hat im erstinstanzlichen Verfahren (auf kommunaler Ebene) in einem Akt zu ergehen, unterliegt indes mit Blick auf kantonalrechtliche Belange - als Nutzungsplan - dem Genehmigungsvorbehalt durch den Regierungsrat. Rechtskraft: Diese Entscheidung ist rechtskräftig. Entscheid: Aus den Erwägungen: 3. - a) Der gesonderte Baulinienplan stellt ein Planungsinstrument zur Freihaltung von Räumen vor Überbauung dar. Baulinien können unterschiedlichen Zwecken dienen. In groben Zügen lassen sich zwei hauptsächliche Gruppen von Baulinienplänen unterscheiden. Zu erwähnen ist zunächst der Baulinienplan, der (zumindest schwergewichtig) strassenbaurechtliche Belange anvisiert. Diese Gruppe von Baulinienplänen findet sich - samt dem Strassenplan - im kantonalen Strassengesetz geregelt (vgl. §§ 62 ff. StrG). Der eigentliche "Strassenbaulinienplan" diente ursprünglich ausschliesslich der Freihaltung des Strassenraumes. Später wurde dieser Zweck in dem Sinne ausgeweitet, als es nunmehr auch bei Strassenbaulinienplänen um die Gestaltung des Strassenraumes geht. Es kann dazu insbesondere auf den Wortlaut von § 62 Abs. 1 StrG hingewiesen werden, der diese erweiterte Optik ausdrücklich anspricht. Gegebenenfalls sollen Strassenbaulinien u.a. Aspekte des Ortsbildschutzes mitberücksichtigen. Dementsprechend sollen - je nach Bedürfnislage - kleinere oder grössere Abstände von der Strasse vorgesehen werden. Ferner ist an Baulinienpläne in Ortskernen zu denken. Solche Baulinien dienen der Freihaltung von Strassen, Wegen, Plätzen und Räumen und zwar auch im Interesse der Gestaltung des Ortskerns. Dabei kann mit unterschiedlichen Baulinien für einzelne Geschosse oder etwa mit der Verpflichtung, auf die Baulinie zu bauen, auch direkt auf die Gestaltung der Bauten Einfluss genommen werden. Damit werden in der Regel die Zonenbestimmungen der Kern- oder Dorfzone konkretisiert. Meist sind sie zentraler Inhalt eines Bebauungsplanes, worauf insbesondere § 66 lit. b und c PBG verweist. Als selbständige Planungsinstrumente finden sie sich in der Praxis eher selten. Ob der umstrittene Baulinienplan in die Nähe des klassischen Strassenbaulinienplanes oder eher des Ortskerns schützenden Gestaltungsbaulinienplanes zu rücken ist, erscheint im vorliegenden Fall fraglich. Die Zuordnung zur einen oder andern Gruppe ist nicht etwa bloss von theoretischem Interesse, sondern liefert, wie noch darzulegen sein wird, die Antwort auf den massgeblichen Ansatz zur Lösung der hier strittigen verfahrensrechtlichen Belange. Darauf wird zurückzukommen sein. b) Die Zuständigkeit und das Verfahren für den Erlass von Strassenbaulinienplänen sind in den §§ 65 und 66 StrG geregelt. Die Rechtslage sei hier in aller Kürze nachgezeichnet. Die im Strassengesetz verankerten Baulinienpläne sind nach § 65 Abs. 2 StrG während 30 Tagen auf der Gemeindeverwaltung öffentlich aufzulegen. Die Auflage ist bekanntzumachen. Den Anstössern und den interessierten Amtsstellen ist bei Kantonsstrassen vom Baudepartement, bei den übrigen Strassen vom Gemeinderat Mitteilung zu machen. Dabei ist auf die Einsprachemöglichkeit hinzuweisen. Einsprachen sind während der Auflagefrist schriftlich beim Gemeinderat einzureichen. Sie haben Antrag und dessen Begründung zu enthalten (§ 65 Abs. 3 StrG). Einspracheverhandlungen werden bei Kantonsstrassen vom Bau- und Verkehrsdepartement, bei den übrigen Strassen vom Gemeinderat geführt (§ 65 Abs. 4 StrG). Nach Ablauf der Einsprachefrist hat der Gemeinderat bei Kantonsstrassen den Baulinienplan nebst allfälligen Einsprachen mit seiner Vernehmlassung dem Regierungsrat einzureichen. Der Regierungsrat entscheidet über den Plan und allfällige Einsprachen (§ 66 Abs. 1 StrG). Bei den übrigen Strassen entscheidet der Gemeinderat über den Strassenbaulinienplan sowie über allfällige Einsprachen (§ 66 Abs. 2 [Satz 1] StrG). Anders als bei Strassenplänen bedarf es - laut Gesetz - bei Strassenbaulinienplänen, die der Gemeinderat erlässt, keiner Genehmigung durch den Regierungsrat (§ 66 Abs. 2 [Satz 2] StrG). c) Im vorliegenden Fall interessieren Zuständigkeit und Verfahren beim Erlass von Baulinienplänen in Ortskernen. Im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheides des Regierungsrates fehlte im PBG eine Bestimmung, die hierüber hätte Aufschluss geben können. Anlässlich der Teilrevision 2001 wurde diese Lücke mit § 31 PBG geschlossen (vgl. Botschaft des Regierungsrates an den Grossen Rat zum Entwurf einer Änderung des PBG vom 20.10.2000 [B 76], in Verhandlungen des Grossen Rates 1/2001, S. 249 [Separatdruck S. 29]). Danach sind Zuständigkeit und Verfahren des Nutzungsplanes verbindlich, falls Baulinien Bestandteil eines Nutzungsplanes sind. In den übrigen Fällen sollen sinngemäss die Vorschriften des Strassengesetzes über das Verfahren bei Baulinienplänen (§§ 65 und 66) gelten. d) Der zweite Teil von § 31 PBG peilt Zuständigkeit und Verfahren beim Erlass von gesonderten Baulinienplänen an, wie er hier zur Diskussion steht. Der Wortlaut der Bestimmung vermag indes nicht alle Aspekte zu klären, sondern wirft hier neue Fragen auf. Einmal legt er mit Blick auf § 66 Abs. 2 StrG fest, dass jeweils der Gemeinderat zuständig sei, Baulinienpläne ausserhalb der Kantonsstrassen zu erlassen. Die Kompetenz zum Erlass von Baulinienplänen an die Exekutive mag im Ansatz insofern problematisch erscheinen, als damit die Planungsautonomie der Gemeinde beschnitten wird. An sich wären dem Grundsatz nach die Stimmberechtigten (und nicht der Gemeinderat) zum Erlass von Bebauungsplänen zuständig, zu jenem Planungsinstrument also, welches - wie die Rechtslage erhellt - bei Bedarf regelmässig "Baulinien" kennt (§ 66 lit. b und c PBG). Immerhin ist anzumerken, dass die Stimmberechtigten der Gemeinde in der Gemeindeordnung oder in einem Reglement die Kompetenz zum Erlass von Bebauungsplänen dem Gemeinderat delegieren können (§ 17 Abs. 3 [Satz 2] PBG). Weitere Fragen wirft das Koordinationsgebot (Art. 25a RPG) auf. So sind bei Baulinienplänen in Ortskernen regelmässig auch Kantonsstrassen betroffen, nicht selten gar in wesentlichen Belangen. Dass der Bezug zur Kantonsstrasse diesbezüglich nach kantonaler Zuständigkeit ruft, liegt auf der Hand. Damit sind indes für ein und denselben Baulinienplan gegebenenfalls zwei verschiedene Zuständigkeiten für den Beschluss und den Entscheid über die Einsprachen vorgezeichnet. Da die Grenze in Bezug auf die divergierenden Kontexte einerseits des Kantonsstrassenfreiraums und andererseits der Ortskerngestaltung kaum scharf gezogen werden können, besteht die Gefahr widersprüchlicher Entscheide, falls am Konzept der "Doppelzuständigkeit" festgehalten werden sollte. Weil bei Baulinienplänen ausserhalb der Kantonsstrassen nach § 66 Abs. 2 StrG sodann keine Genehmigung des Regierungsrates erforderlich ist, besteht auch keine Einflussmöglichkeit dieser Behörde, eine Konzeption, die zudem im Widerspruch zum verfahrensrechtlichen Ansatz beim Erlass des Bebauungsplanes steht, was nicht nachvollziehbar ist, zumal Baulinien- und Bebauungsplan der Sache nach, wie erwähnt, Parallelen aufweisen können. e) Die angeschnittenen Probleme machen deutlich, dass Zuständigkeit und Verfahren in Bezug auf Baulinienpläne in Ortskernen nicht so umgesetzt werden können, wie es die kommunalen und kantonalen Behörden hier getan haben. Gefragt ist eine Ordnung, die sachgerechte und widerspruchsfreie Resultate bringt. Zunächst fordert das Koordinationsgebot, dass bloss eine Behörde über den Baulinienplan als Ganzes entscheidet. In Analogie zum Bebauungsplan - der regelmässig auch Baulinien entlang von Kantonsstrassen enthält - sollte zunächst der Planungsträger der Gemeinde integral über den Baulinienplan sowie über die Einsprachen dagegen entscheiden. Allerdings darf die Mitsprache des Regierungsrates hierbei nicht übergangen werden, handelt es sich doch beim Baulinienplan - vergleichbar dem Bebauungsplan - um einen "Sondernutzungsplan" (Gilgen, Kommunale Richt- und Nutzungsplanung, Zürich 2001, S. 227), bei dem die kantonale Genehmigung - u.a. wegen der Pflicht zur Koordination - die Regel bildet (Art. 26 RPG; dazu: LGVE 1999 II Nr. 8 Erw. 6b mit weiteren Hinweisen). Die Einflussmöglichkeit seitens des Kantons kann zunächst durch eine Vorprüfung sichergestellt werden. Es kann dazu auf § 65 Abs. 1 StrG hingewiesen werden. Ferner ist der Einfluss des Regierungsrates durch eine generelle Genehmigungspflicht zu gewährleisten. Da § 31 PBG nur eine "sinngemässe Anwendung" des StrG vorschreibt und zudem das in diesem Kontext zwingend zu beachtende Koordinationsgebot bundesrechtlicher Natur ist (Art. 25a RPG), drängt sich eine Lösung auf, die den erwähnten wegleitenden Gedanken Rechnung trägt. (...)