Luzern Kantonsgericht Erlassprüfung 20.08.2021 7R 20 1

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Instanz: Kantonsgericht Abteilung: Erlassprüfung Rechtsgebiet: Erlassprüfung Entscheiddatum: 20.08.2021 Fallnummer: 7R 20 1 LGVE: Gesetzesartikel: Art. 76 Abs. 3 BV; Art. 27 GSchG; Anhang 2 Ziff. 11 Abs. 1 GSchV, Anhang 2 Ziff. 13 Abs. 2 GSchV, Anhang 2 Ziff. 13 Abs. 3 lit. b GSchV; Anhang 4 Ziff. 212 GSchV; §§ 188 ff. VRG; § 45 KV; § 27 Abs. 1 EGGSchG; § 1 Abs. 2 Verordnung über die Verminderung der Phosphorbelastung der Mittellandseen durch die Landwirtschaft (PhV), § 3 Abs. 1 PhV, § 3 Abs. 4 PhV, § 3 Abs. 5 PhV, § 3a PhV, § 3b PhV, § 3c PhV, § 3dbis PhV. Leitsatz: Änderung der regierungsrätlichen Verordnung über die Verminderung der Phosphorbelastung der Mittellandseen durch die Landwirtschaft (PhV). Erlassprüfung. Frage nach der Verordnungskompetenz des Regierungsrats und der hinreichenden gesetzlichen Grundlage für die angefochtenen Bestimmungen der PhV (E. 5). Prüfung der übrigen Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit der angefochtenen Bestimmungen der PhV, insbesondere unter dem Blickwinkel der Eigentumsgarantie, der Wirtschaftsfreiheit, dem Rechtsgleichheitsgebot und dem Willkürverbot (E. 6). Rechtskraft: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. BGer-Urteil 1C_583/2021 vom 31. August 2023 Entscheid: Die Verordnung über die Verminderung der Phosphorbelastung der Mittellandseen durch die Landwirtschaft vom 24. März 2015 (SRL Nr. 703a; nachfolgend: PhV) hat zum Zweck, die Belastung des Sempachersees und des Baldeggersees sowie des luzernischen Teils des Hallwilersees durch Phosphor aus der Landwirtschaft zu vermindern (§ 1 Abs. 1 PhV). Am 16. Juni 2020 beschloss der Regierungsrat des Kantons Luzern (nachfolgend: Regierungsrat) diverse Änderungen der PhV, welche per 1. Januar 2021 in Kraft traten. Mit Eingabe vom 27. Juli 2020 fochten die im Rubrum aufgeführten Antragsteller Nrn. 1 - 145 die Änderung der PhV an und stellten die folgenden Anträge: "1. Es seien die folgenden Bestimmungen der «Verordnung über die Verminderung der Phosphorbelastung der Mittellandseen durch die Landwirtschaft (SRL 703a / Änderung vom 16. Juni 2020)» aufzuheben 1.1 § 1 Abs. 2 (neu) 1.2 § 3 Abs. 1 (geändert) 1.3 § 3 Abs. 4 und 5 (geändert) 1.4 § 3a Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 3 (geändert) 1.5 § 3b Abs. 1 (geändert) 1.6 § 3c Abs. 1 und 2 (geändert) 1.7 § 3dbis (neu) und es seien die ursprünglichen Bestimmungen in der Verordnung vom 24. März 2015 (in Kraft seit 01.01.2015) wieder in Kraft zu setzen. 2. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Gesuchsgegners." In seiner Vernehmlassung vom 22. Oktober 2020 beantragte der Regierungsrat, vertreten durch das Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement (BUWD), sinngemäss die Feststellung der Rechtmässigkeit der angefochtenen Bestimmungen und damit Abweisung der Anträge der Antragsteller. Im weiteren Schriftenwechsel hielten die Verfahrensbeteiligten an ihren jeweiligen Anträgen fest. Mit zwei weiteren, unaufgefordert eingereichten Eingaben hielten die Antragsteller erneut an ihren Rechtsbegehren fest. Aus den Erwägungen: 1. 1.1 Gemäss § 188 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; SRL Nr. 40) prüft das Kantonsgericht auf Antrag, ob bestimmte Rechtssätze verwaltungsrechtlichen Inhalts in Erlassen der Gemeinwesen (§ 1 VRG) verfassungs- oder gesetzwidrig sind oder sonstwie einem übergeordneten Rechtssatz widersprechen. Ausgenommen von dieser Prüfung sind u.a. die Kantonsverfassung, die kantonalen Gesetze und die Dekrete (§ 188 Abs. 2 lit. a VRG). 1.2 1.2.1 Gegenstand eines Prüfungsantrags können ausschliesslich bestimmte Rechtssätze sein. Als Rechtssatz gilt eine generell-abstrakte Anordnung bzw. Norm, die sich an eine unbestimmte Zahl von Adressaten richtet und auf die Regelung unbestimmt vieler Fälle abzielt. Inhaltlich begründet der Rechtssatz Rechte und Pflichten der Bürger oder regelt Organisation, Zuständigkeit oder Aufgaben der Behörden oder das Verfahren (zum Ganzen: BGE 125 I 313 E. 2a, 121 II 473 E. 2b, 112 Ib 249 E. 2b, 101 Ia 73 E. 3a; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, N 340; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 13 N 6 und 8). Als Rechtssatz gilt im Übrigen nicht allein die konditionale, zur Subsumtion unmittelbar geeignete Norm ("wenn Tatbestand, dann Rechtsfolge"), sondern ebenso die finale, zur konditionalen Norm hinzutretende und bloss einen Entscheidungsgesichtspunkt bietende Norm. Zu diesem Typus gehören Zweck-, Ziel- oder Grundsatzbestimmungen (Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 13 N 9). Rechtssätze unterstehen nur dann der gerichtlichen Normenkontrolle, wenn sie einen verwaltungsrechtlichen Inhalt haben. Nach konstanter Rechtsprechung des Gerichts sind darunter Vorschriften zu verstehen, die vom Kantonsgericht in seiner Tätigkeit als Verwaltungsgericht und von Verwaltungsbehörden anzuwenden sind (zum Ganzen: LGVE 2018 III Nr. 1 E. 1.2, 2009 II Nr. 38 E. 3b mit Hinweis; Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7R 20 3 vom 11.12.2020 E. 1.2). 1.2.2 Bei den vorliegend angefochtenen, per 1. Januar 2021 neu eingefügten oder geänderten Bestimmungen der PhV handelt es sich um die folgenden: § 1 Abs. 2: "Die mittlere Phosphorkonzentration soll im Sempacher- und im Baldeggersee weniger als 15 mg/m³ und im Hallwilersee weniger als 10 mg/m³ betragen." § 3 Abs. 1: "Auf den landwirtschaftlichen Betrieben im oberflächlichen Zuströmbereich des Baldeggersees darf die abgeschlossene Nährstoffbilanz eine Phosphorbedarfsdeckung von gesamtbetrieblich maximal 80 Prozent erreichen. Auf den landwirtschaftlichen Betrieben im oberflächlichen Zuströmbereich des Hallwiler- und des Sempachersees darf die abgeschlossene Nährstoffbilanz eine Phosphorbedarfsdeckung von gesamtbetrieblich maximal 90 Prozent erreichen. Es wird kein Fehlerabzug gewährt. Auf Antrag kann die Dienststelle Landwirtschaft und Wald eine höhere einzelbetriebliche Bedarfsdeckung von 100 Prozent bewilligen, falls der landwirtschaftliche Betrieb keine Grundstücke umfasst, die sich beim Phosphor in der Versorgungsklasse D oder E befinden." § 3 Abs. 4: "Landwirtschaftliche Betriebe im Geltungsbereich dieser Verordnung dürfen auf ihren Kulturen keine phosphorhaltigen mineralischen Dünger ausbringen. Von der Einschränkung ausgenommen sind insbesondere folgende Kulturen gemäss Flächenkatalog des Bundes (Vollzugshilfe Merkblatt Nr. 6 des Bundesamtes für Landwirtschaft): a. Freilandgemüse (Code 545, 546), Beeren (Code 551), Gewürz- und Medizinalpflanzen (Code 553) und gärtnerische Freilandkulturen (Code 554), b. Dauerkulturen und Kulturen in ganzjährig geschütztem Anbau." § 3 Abs. 5: "Ackerbaubetriebe mit einem Anteil Ackerfläche von mindestens 80 Prozent der landwirtschaftlichen Nutzfläche können den Phosphorbedarf der Kulturen bis maximal zur Hälfte mit mineralischem Dünger decken." § 3a Abs. 1: "Auf den landwirtschaftlichen Betrieben im Geltungsbereich dieser Verordnung müssen die Anforderungen an den ökologischen Leistungsnachweis nach den Bestimmungen des Bundesgesetzes über die Landwirtschaft vom 29. April 1998 erfüllt sein." § 3a Abs. 2: "Zur Verminderung der Phosphorbelastung können auf landwirtschaftlichen Betrieben im Geltungsbereich dieser Verordnung folgende Massnahmen gesamthaft getroffen werden: a. reduzierter Phosphoreinsatz, b. keine Winterbrache, c. über die generellen gesetzlichen Anforderungen hinausgehende bauliche Anpassungen zum Schutz der Gewässer. d. … e. …" § 3a Abs. 3: "Zusätzlich zu den Massnahmen gemäss Absatz 2 können folgende Massnahmen einzeln getroffen werden: a. Wasserrückhaltemassnahmen (z.B. Weiher), b. Gewährung eines Impulsbeitrags für Einkommensalternativen, c. Aufnahme in den Seevertrag plus; dieser beinhaltet folgende Massnahmen: parzellenscharfe Phosphor-Bilanzierung, Parzellen mit Null-Phosphordüngung und Sanierung von hochbeitragenden Zuleitungen; die Betriebe für den Seevertrag plus werden von der Dienststelle Landwirtschaft und Wald ausgewählt." § 3b Abs. 1: "Massnahmen gemäss § 3a Absätze 2 und 3 können mittels Vereinbarung (Seevertrag) mit den Bewirtschafterinnen und Bewirtschaftern, welche die Beitragsanforderungen gemäss Direktzahlungsverordnung erfüllen, getroffen werden." § 3c Abs. 1: "Für Massnahmen gemäss § 3a Absätze 2 und 3 können im Rahmen der verfügbaren Mittel folgende Beiträge gewährt werden: a. reduzierter Phosphoreinsatz Baldeggersee: 1. pro Jahr Fr. 16.–/kg P2O5 (Bedarfsdeckung 80,0–90,0 %), 2. pro Jahr Fr. 20.–/kg P2O5 (Bedarfsdeckung 70,0–79,9 %), 3. pro Jahr Fr. 25.–/kg P2O5 (Bedarfsdeckung 60,0–69,9 %), b. reduzierter Phosphoreinsatz Hallwiler- und Sempachersee: 1. pro Jahr Fr. 16.–/kg P2O5 (Bedarfsdeckung 70,0–90,0 %), 2. pro Jahr Fr. 20.–/kg P2O5 (Bedarfsdeckung 60,0–69,9 %), c. über die generellen gesetzlichen Anforderungen hinausgehende bauliche Anpassungen zum Schutz der Gewässer: maximal 50 Prozent der Planungskosten, d. Wasserrückhaltemassnahmen: Erstellungskosten, Kosten des baulichen Unterhalts, e. Impulsbeitrag für Einkommensalternativen: bis 50 Prozent der Umstellungskosten, maximal 50 000 Franken, f. im Seevertrag plus: maximal 200 000 Franken pro Jahr." § 3c Abs. 2: "Werden die Massnahmen mittels Vereinbarung (Seevertrag) getroffen, wird zusätzlich ein Beitrag von maximal 100 Franken pro Hektare landwirtschaftlicher Nutzfläche im oberflächlichen Zuströmbereich des Sees gewährt." § 3dbis Abs. 1: "Im Geltungsbereich der Verordnung darf der Bestand an Tieren (GVE/ha) nicht erhöht werden. Diese Einschränkung gilt nicht für Betriebe, welche ausschliesslich bodenabhängig produzieren. Solche Betriebe können ihren Tierbestand entweder so weit erhöhen, wie der Futterbedarf durch betriebseigenes Futter gedeckt werden kann, oder bis zu folgendem Tierbesatz: a. Talzone: 2,0 GVE/ha, b. Hügelzone: 1,6 GVE/ha." 1.2.3 Die vom Regierungsrat erlassene PhV bzw. die darin enthaltenen, angefochtenen Bestimmungen richten sich gemäss § 2 Abs. 1 der Verordnung (unter Vorbehalt von § 2 Abs. 2) an alle landwirtschaftlichen Betriebe mit landwirtschaftlichen Nutzflächen innerhalb des oberflächlichen Zuströmbereichs des Sempachersees und des Baldeggersees sowie des luzernischen Teils des Hallwilersees, d.h. an eine unbestimmte bzw. unbeständige Zahl von Adressaten, und regeln eine unbestimmte Vielzahl von Sachverhalten, weshalb es sich um generell-abstrakte Normen handelt. Damit kommt ihnen (verwaltungsrechtlicher) Rechtssatzcharakter zu, weshalb sie Gegenstand eines Normprüfungsverfahrens sein können. 1.3 1.3.1 Gemäss § 189 lit. a VRG kann den Prüfungsantrag jedermann stellen, dessen schutzwürdige Interessen in absehbarer Zeit durch die Anwendung der angefochtenen Rechtssätze verletzt werden können. Aus Ziel- und Zwecksetzung der selbständigen verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle heraus sind an die Voraussetzungen des schutzwürdigen Interesses keine allzu hohen Anforderungen zu stellen (eingehend zur Legitimationsfrage: LGVE 1982 II Nr. 42 E. 1a und b). Es genügt "virtuelle Betroffenheit", d.h. die Anforderungen sind erfüllt, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die antragstellende Person durch den angefochtenen Erlass früher oder später einmal in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (vgl. BGE 146 I 62 E. 2.1, 137 I 77 E. 1.4, 136 I 17 E. 2.1, 133 I 206 E. 2.1; Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7R 20 3 vom 11.12.2020 E. 1.6). 1.3.2 Die Antragsteller Nrn. 1 - 145 sind gemäss eigener Darstellung allesamt Eigentümer bzw. Pächter landwirtschaftlicher Betriebe mit landwirtschaftlicher Nutzfläche innerhalb des oberflächlichen Zuströmbereichs des Sempachersees, des Baldeggersees oder des luzernischen Teils des Hallwilersees, womit ihre Betriebe grundsätzlich in den Geltungsbereich der PhV fallen würden (vgl. § 2 Abs. 1 PhV). Zum Nachweis dafür legen die Antragsteller mit ihren Vollmachten einerseits − soweit vorhanden − Grundeigentümerbestätigungen sowie andererseits Kartenausschnitte der Einzugsgebiete des Sempacher-, Baldegger- oder luzernischen Teils des Hallwilersees mit Markierung des Standorts des jeweiligen Grundstücks mit landwirtschaftlicher Nutzung bzw. des Betriebsstandorts auf. Gemäss diesen Aktenstücken sind die Antragsteller grossmehrheitlich Eigentümer bzw. in den übrigen Fällen entsprechend ihrer eigenen Darstellung wohl Pächter von Grundstücken bzw. Betrieben, welche sich im Einzugsgebiet des jeweiligen Gewässers oder (in zwei Fällen) knapp ausserhalb davon befinden. Damit ist jedoch nicht erwiesen, dass ihre landwirtschaftlichen Betriebe auch tatsächlich unter den Geltungsbereich der Verordnung fallen. Denn gemäss § 2 Abs. 2 PhV fallen die landwirtschaftlichen Betriebe trotz des Umstands, dass sich landwirtschaftliche Nutzflächen innerhalb des oberflächlichen Zuströmbereichs des Sempacher-, Baldegger- oder luzernischen Teils des Hallwilersees befinden, dann nicht unter den Geltungsbereich der Verordnung, wenn sich zwar das Betriebszentrum, aber weniger als ein Drittel der landwirtschaftlichen Nutzfläche innerhalb des oberflächlichen Zuströmbereichs der entsprechenden Gewässer befindet oder wenn sich das Betriebszentrum und mehr als die Hälfte der landwirtschaftlichen Nutzfläche ausserhalb des oberflächlichen Zuströmbereichs der entsprechenden Gewässer befinden. Selbst wenn jedoch die Betriebe einiger Antragsteller aufgrund von § 2 Abs. 2 PhV nicht unter den Geltungsbereich der Verordnung fallen sollten, so wäre die Beschwerdelegitimation dieser Antragsteller dennoch zu bejahen. Aufgrund der territorialen Nähe der Betriebe zu den besagten oberflächlichen Zuströmbereichen ist nicht auszuschliessen bzw. besteht zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit, dass diese Betriebe in früherer oder späterer Zukunft − z.B. infolge An- oder Verkaufs eines landwirtschaftlich genutzten Grundstücks − doch noch unter den Geltungsbereich der PhV fallen und ihre Eigentümer oder Pächter dadurch in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnten. Nach dem Gesagten sind die Antragsteller Nrn. 1 - 145 somit nach § 189 lit. a VRG zur Stellung des Normprüfungsantrags legitimiert. 1.4 1.4.1 Gemäss § 190 VRG kann ein Prüfungsantrag innert 30 Tagen seit Veröffentlichung des Erlasses gestellt werden. Die Änderungen der PhV vom 16. Juni 2020 wurden im Kantonsblatt Nr. 26/2020 vom 27. Juni 2020 veröffentlicht. Die Eingabe der Antragsteller an das Kantonsgericht vom 27. Juli 2020 zur Einleitung des Normprüfungsverfahrens erfolgte somit grundsätzlich fristgerecht. 1.4.2 Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass mit der Normprüfungseingabe vom 27. Juli 2020 nur diejenigen Rechtssätze der Verordnung angefochten werden können, welche Gegenstand der Änderung vom 16. Juni 2020 bilden. Insbesondere § 2 PhV wird von dieser Änderung nicht erfasst. Zwar wird in Bezug auf diese Bestimmung von den Antragstellern folgerichtig auch kein formeller Antrag auf Aufhebung der Bestimmung gestellt. In den Begründungen ihrer Rechtsschriften beanstanden sie jedoch auch mehrfach diese Bestimmung, wobei jedoch nach dem Gesagten davon auszugehen ist, dass ihre Ausführungen zu dieser Bestimmung nur in Zusammenhang mit den übrigen, eigentlich angefochtenen Paragraphen stehen bzw. als Begründung dafür, weshalb die gemäss Antrag angefochtenen Paragraphen aufzuheben seien, zu verstehen sind. 1.4.3 Im Weiteren macht es den Anschein, dass § 3a Abs. 1 PhV mit der Änderung vom 16. Juni 2020 lediglich redaktionelle Anpassungen erfahren hat, weshalb mehr als fraglich ist, ob diese Bestimmung mit der Normprüfungseingabe vom 27. Juli 2020 überhaupt fristgerecht angefochten werden konnte bzw. ob auf den entsprechenden Antrag eingetreten werden kann. § 3c Abs. 1 lit. c (früher lit. b) und lit. e (früher lit. d) PhV haben mit der Änderung der PhV sodann lediglich einen neuen Platz in der Bestimmung eingenommen. Inhaltlich hat sich nichts geändert, weshalb auch hier nicht davon auszugehen ist, dass diese Bestimmungen Gegenstand des vorliegenden Normenkontrollverfahrens sein können. Dies kann jedoch letztlich offen bleiben, wie die nachfolgenden Erwägungen zeigen werden (vgl. dazu E. 6.2.4.2 fünfter und siebter Abschnitt). 1.5 Im Normprüfungsverfahren sind die Vorschriften über das Rechtsmittelverfahren (§§ 132-141 VRG) sinngemäss anwendbar (§ 191 VRG). Dem Charakter einer erstinstanzlichen gerichtlichen Prüfung entspricht sodann, dass wie im Verwaltungsbeschwerdeverfahren die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse im Zeitpunkt des Prüfungsentscheids massgeblich sind (vgl. § 146 VRG; Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7R 20 3 vom 11.12.2020 E. 1.4). 1.6 Die Normprüfungseingabe gemäss §§ 188 ff. VRG muss einen bestimmten Antrag und dessen Begründung enthalten (§ 191 i.V.m. § 133 Abs. 1 VRG). Demnach ist im Prüfungsantrag im Einzelnen darzulegen, welche konkreten Bestimmungen überprüft werden sollen (§ 188 Abs. 1 VRG spricht ausdrücklich von bestimmten Rechtssätzen) und inwiefern diese Gesetzes- oder Verfassungsbestimmungen oder anderen übergeordneten Rechtssätzen widersprechen. Im Verfahren betreffend die Prüfung von Erlassen hat sich das Kantonsgericht darauf zu beschränken, angefochtene Bestimmungen in Bezug auf die von den Antragstellern ausdrücklich gerügten rechtlichen Mängel zu untersuchen. Zudem sind an die Begründung der Vorbringen hohe Anforderungen zu stellen. Einzig sich aus der Natur der Sache ergebende Mängel sowie offensichtliche, in die Augen springende Verfassungs- und Gesetzwidrigkeiten sind auch ohne entsprechende Hinweise der Antragsteller zu berücksichtigen (LGVE 1994 II Nr. 39 E. 3a; Urteile des Kantonsgerichts Luzern 7R 20 3 vom 11.12.2020 E. 1.5 und 7R 15 1 vom 14.4.2016 E. 2.2; Urteile des Verwaltungsgerichts Luzern P 11 2 vom 25.11.2011 E. 4b und P 99 1 vom 9.8.2001 E. 2a, je mit weiteren Hinweisen). 1.7 Unter Vorbehalt der Ausführungen unter Erwägung 1.4.3 hiervor sind die Sachurteilsvoraussetzungen vorliegend erfüllt (vgl. dazu auch § 191 i.V.m. §§ 132-141 VRG, § 107 VRG), weshalb auf die Normenprüfungsanträge grundsätzlich eingetreten werden kann und diese materiell zu beurteilen sind. 2. Der rechtserhebliche Sachverhalt für die vorliegend zu entscheidenden Fragen ergibt sich hinlänglich aus den Akten. Auf weitere Beweismassnahmen – insbesondere die von den Antragstellern beantragte Expertise zu den Folgen der Senkung der Phosphorbedarfsdeckung in Bezug auf überschüssigen Stickstoff im Boden – kann deshalb verzichtet werden (antizipierte Beweiswürdigung; BGE 141 I 60 E. 3.3 und BGE 136 I 229 E. 5.3 mit Hinweisen). 3. Ist im Verfahren nach den §§ 188 ff. VRG eine Norm auf ihre Verfassungs- oder Gesetzmässigkeit zu überprüfen, ist in Anlehnung an die bundesgerichtliche Praxis massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn zugemessen werden kann, der sie mit dem angerufenen Verfassungs- oder Gesetzesrecht vereinbar erscheinen lässt. Dabei dürfen Erklärungen der Behörde über die beabsichtigte künftige Anwendung der Vorschrift berücksichtigt werden. Die angefochtene Norm ist nur aufzuheben, wenn sie sich einer verfassungs- oder gesetzeskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist. Sodann sind im abstrakten Normenkontrollverfahren die möglichen Auswirkungen einer neuen Vorschrift, selbst wenn deren Inhalt klar bestimmt ist und der rechtsanwendenden Behörde keinerlei Spielraum offen zu stehen scheint, nie völlig übersehbar. Erscheint eine generell-abstrakte Regelung bezogen auf normale Verhältnisse, wie sie vom Gesetzgeber zugrunde gelegt werden durften, als verfassungsrechtlich haltbar, so vermag die ungewisse Möglichkeit, dass sie sich in besonderen Einzelfällen als verfassungs- oder gesetzwidrig auswirken könnte, ein Eingreifen im Stadium der abstrakten Normenkontrolle im Allgemeinen noch nicht zu rechtfertigen, vor allem dann nicht, wenn im fraglichen Sachbereich die Möglichkeit der späteren konkreten Normenkontrolle den Betroffenen einen hinreichenden Schutz bietet. Wird im dargelegten Sinn das Vorliegen einer Verfassungs- oder Gesetzesverletzung im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle verneint, hindert dies den Bürger nicht, die Verfassungs- oder Gesetzwidrigkeit der betreffenden Vorschriften anlässlich ihrer Anwendung im Einzelfall erneut geltend zu machen (LGVE 1994 II Nr. 39 E. 3c und dort zitierte Praxis; Urteil des Kantonsgerichts Luzern 7R 20 3 vom 11.12.2020 E. 2; Urteil des Verwaltungsgerichts Luzern P 99 1 vom 9.8.2001 E. 2b; vgl. auch BGE 146 I 62 E. 4, 134 I 293 E. 2 und 120 Ia 286 E. 2b, je mit Hinweisen). 4. Vorliegend ist zu prüfen, ob die angefochtenen neuen oder geänderten Bestimmungen der PhV höherrangigem Recht widersprechen. M.a.W. gilt es zu ermitteln, ob die verfassungs- und gesetzmässigen Kompetenzen für Massnahmen zum Schutz der Gewässer dem Regierungsrat erlauben, die angefochtenen Anordnungen zu treffen und – wenn ja – ob mit diesen Anordnungen – so beispielsweise im Falle von Grundrechtseingriffen – auch die weiteren geltenden bzw. vom übergeordneten Recht festgelegten Schranken gewahrt werden. Hierfür müssen zunächst die Voraussetzungen für den Erlass einer regierungsrätlichen Verordnung erfüllt sein. 5. Nach dem Gesagten stellt sich zuerst die Frage, ob der Kanton Luzern zuständig ist für Massnahmen, welche die Belastung der luzernischen Mittellandseen durch Phosphor aus der Landwirtschaft vermindern. Sodann ist zu prüfen, ob der Regierungsrat nach kantonalem Recht befugt war, die Änderungen der PhV zu erlassen. Es stellt sich mit anderen Worten die Frage nach der gesetzlichen Grundlage für die zu prüfende Verordnung des Regierungsrats als solche und die darin enthaltenen Bestimmungen. 5.1 5.1.1 Gemäss Art. 76 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) sorgt der Bund im Rahmen seiner Zuständigkeiten für die haushälterische Nutzung und den Schutz der Wasservorkommen sowie für die Abwehr schädigender Einwirkungen des Wassers. Er erlässt namentlich Vorschriften über den Gewässerschutz (Abs. 3). Während Abs. 1 lediglich als programmatische Zielbestimmung ohne kompetenzbegründende Wirkung zu verstehen ist, enthält Abs. 3 einen Gesetzgebungsauftrag an den Bund. In den darin aufgezählten Bereichen, zu denen auch der Gewässerschutz gehört, verfügt der Bund damit über eine umfassende, nachträglich derogatorische Rechtsetzungskompetenz. Soweit der Bund seine Rechtsetzungskompetenzen nach Abs. 3 wahrgenommen hat, bleibt grundsätzlich kein Raum mehr für ergänzendes oder abweichendes kantonales Recht (Caluori/Griffel, Basler Komm., Basel 2015, Art. 76 BV N 16, 29). Seine Gesetzgebungskompetenzen nach Art. 76 Abs. 3 BV im Bereich des Gewässerschutzes hat der Bund mit Erlass des Gewässerschutzgesetzes (GSchG; SR 814.20) wahrgenommen (BGer-Urteil 1C_390/2008 vom 15.6.2009 E. 2.3). Als Mittel zur Verwirklichung des qualitativen Gewässerschutzes sieht das GSchG u.a. die besondere Regelung potenziell gefährlicher Tätigkeiten – wie beispielsweise die Bodenbewirtschaftung (Art. 27 GSchG) – vor (Caluori/Griffel, a.a.O., Art. 76 BV N 32). Nach Art. 27 GSchG sind die Böden entsprechend dem Stand der Technik so zu bewirtschaften, dass die Gewässer nicht beeinträchtigt werden, namentlich nicht durch Abschwemmung und Auswaschung von Düngern und Pflanzenbehandlungsmitteln (Abs. 1). Der Bundesrat kann die notwendigen Vorschriften erlassen (Abs. 2). Von der in Art. 27 Abs. 2 GSchG eingeräumten Verordnungskompetenz hat der Bundesrat mit Erlass von Anhang 4 Ziff. 212 der Gewässerschutzverordnung (GSchV; SR 814.201) Gebrauch gemacht und die Kantone verpflichtet, zum Schutz des Wassers erforderliche Massnahmen zu ergreifen, wenn bei der Bodenbewirtschaftung wegen der Abschwemmung oder Auswaschung von Stoffen wie Pflanzenbehandlungsmitteln oder Düngern und diesen gleichgestellten Erzeugnissen in den Zuströmbereichen Zu und Zo (vgl. zur jeweiligen Definition Anhang 4 Ziff. 113 f. GSchV) Gewässer verunreinigt werden (Norer/Tschopp, in: Komm. zum Gewässerschutzgesetz und zum Wasserbaugesetz [Hrsg. Hettich/Jansen/Norer], Zürich 2016, Art. 27 GSchG N 13). Als solche Massnahmen gelten gemäss Anhang 4 Ziff. 212 lit. a GSchV u.a. Verwendungseinschränkungen für Pflanzenschutzmittel und für Dünger, welche die Kantone nach den Anhängen 2.5 Ziff. 1.1 Abs. 4 und 2.6 Ziff. 3.3.1 Abs. 3 der Chemikalien-Risikoreduktions-Verordnung (ChemRRV; SR 814.81) festlegen. Ziff. 3.3.1 des Anhangs 2.6 ChemRRV regelt die Verbote bei der Verwendung von Dünger. Abs. 1 legt fest, in welchen Gebieten Dünger nicht verwendet werden darf. Abs. 2 regelt, wo flüssige Hof- und Recyclingdünger verboten sind. Gemäss Abs. 3 legt die kantonale Behörde für die Verwendung von Düngern in den Zuströmbereichen Zu und Zo über die Abs. 1 und 2 hinausgehende Einschränkungen fest, soweit dies zum Schutz der Gewässer erforderlich ist. Die Kantone vollziehen das GSchG, soweit nicht Art. 48 GSchG den Vollzug dem Bund überträgt. Sie erlassen die erforderlichen Vorschriften (Art. 45 GSchG). Sie vollziehen sodann auch die GSchV, soweit diese den Vollzug nicht dem Bund überträgt (Art. 45 GSchV). Einzelheiten der Vollzugstätigkeit und der Einrichtung der Vollzugsorganisation regelt Art. 45 GSchG nicht. Im Begriff "Vollzug" ist alles enthalten und die Kantone haben alles vorzukehren, was der Verwirklichung des Gesetzes dient: Erlass von gesetzlichen Vorschriften (vgl. Satz 2), Einrichtung einer Behördenorganisation, von Verfahren einschliesslich Rechtsschutz, Bereitstellung von Sach- und Finanzmitteln, Erlass von Verfügungen, allenfalls Abschluss von Verträgen. Verantwortlich (gegenüber dem Bund) für die Umsetzung des GSchG sind die Kantone. Satz 2 von Art. 45 GSchG erscheint heute überflüssig. Denn zum Vollzug gehört, wie gesehen, auch der Erlass von Rechtssätzen und zwar derjenigen, die für den wirkungsvollen Vollzug erforderlich sind. Der Bundesgesetzgeber überlässt die Festlegung der Erlassstufe den Kantonen. Sie haben nach ihrem (Verfassungs-)Recht zu entscheiden, für welche Vorschriften es des Gesetzes und für welche es der Verordnung bedarf (zum Ganzen: Ruch, in: Komm. zum Gewässer-schutzgesetz und zum Wasserbaugesetz [Hrsg. Hettich/Jansen/Norer], Zürich 2016, Art. 45 GSchG N 4-7). 5.1.2 Auf kantonaler Ebene nehmen Kanton und Gemeinden die Aufgaben wahr, die ihnen durch die Gesetzgebung übertragen sind, namentlich im Bereich des Umweltschutzes (§ 11 lit. h der Verfassung des Kantons Luzern [KV; SRL Nr. 1]). Im Kanton Luzern bilden zunächst einmal das Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer (EGGSchG; SRL Nr. 702) und die Vollzugsverordnung zum Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer (KGSchV; SRL Nr. 703) die kantonalen Vollzugserlasse zum Gewässerschutzgesetz (vgl. den Ingress und §§ 1 und 2 Abs. 3 EGGSchG sowie den Ingress der KGSchV; vgl. auch Ruch, a.a.O., Art. 45 GSchG N 8). Gemäss § 2 Abs. 1 EGGSchG vollzieht der Kanton das Gewässerschutzrecht des Bundes, soweit das EGGSchG nicht die Gemeinde für den Vollzug als zuständig erklärt. § 2 Abs. 3 EGGSchG hält sodann fest, dass der Regierungsrat Verordnungen und Richtlinien erlässt, soweit sie für den Vollzug des Bundesrechts und des EGGSchG notwendig sind. Gemäss § 27 Abs. 1 EGGSchG ordnet der Regierungsrat zusätzliche Massnahmen an den Gewässern selbst oder in deren Einzugsgebieten an, wenn die getroffenen kommunalen und regionalen Massnahmen zum Schutz von Gewässern nicht ausreichen. 5.1.3 Gestützt auf Art. 27 GSchG i.V.m. Anhang 4 Ziff. 212 GSchV sind die Kantone verpflichtet – unter Einhaltung der Voraussetzungen dieser Bestimmungen –, Massnahmen zum Schutz des Wassers festzulegen. Solche kantonalen Massnahmen können in den Zuströmbereichen Zu und Zo nach Anhang 4 Ziff. 212 lit. a GSchV und Anhang 2.6 Ziff. 3.3.1 Abs. 3 ChemRRV beispielsweise in weitergehenden Verwendungseinschränkungen für Dünger bestehen. Im Rahmen von Art. 27 GSchG i.V.m. Anhang 4 Ziff. 212 GSchV sind die Kantone damit befugt, zusätzliche Massnahmen anzuordnen und zugunsten des Gewässerschutzes unter Beachtung der weiteren verfassungs- und gesetzesrechtlichen Voraussetzungen (vgl. dazu nachfolgend) in Grundrechte einzugreifen. Hiervon hat der Kanton Luzern mit den Änderungen in der PhV Gebrauch gemacht. Ohne bereits an dieser Stelle auf den konkreten Inhalt der angefochtenen Bestimmungen einzugehen, ist der Kanton demnach in grundsätzlicher Hinsicht zum Erlass von Massnahmen zur Verminderung der Phosphorbelastung der luzernischen Mittellandseen durch die Landwirtschaft zuständig und ergingen die verordneten Massnahmen mithin – unter Vorbehalt der Wahrung des bundesrechtlichen Rahmens – in kantonaler Hoheit. Bei diesem Ergebnis kann offen bleiben, ob – neben den bereits erwähnten – auch Anhang 1 Ziff. 2.1.5 der Verordnung über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft (DZV; SR 910.13) als gesetzliche Grundlage für den neuen § 3 Abs. 1 PhV und Art. 14 Abs. 6 GSchG als solche für § 3dbis PhV herangezogen werden kann, wie der Antragsgegner vorbringt. Schliesslich herrscht sodann Einigkeit zwischen den Parteien darüber, dass Art. 28 GSchG, welcher das Anordnen von zusätzlichen Massnahmen am Gewässer selbst (und somit nicht in dessen Einzugsgebiet) regelt, nicht als Grundlage für die PhV dient und die Erwähnung von Art. 28 GSchG im Ingress der PhV dementsprechend falsch ist. 5.2 Wie bereits erwähnt, stellt sich im Weiteren die Frage, ob der Regierungsrat nach kantonalem Recht in grundsätzlicher Hinsicht befugt war, die angefochtenen Bestimmungen in der PhV zu erlassen, ob ihm m.a.W. bzgl. der geregelten Materie die Verordnungskompetenz zustand und folglich die zuständige kantonale Behörde im richtigen Verfahren die Änderungen der PhV erlassen hat. Ist die Verordnungskompetenz des Regierungsrats in allgemeiner Hinsicht zu bejahen, so ist in einem weiteren Schritt zu prüfen, ob die einzelnen, angefochtenen Bestimmungen in der PhV auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruhen. 5.2.1 Gemäss § 36 Abs. 1 KV ist der Kantonsrat die gesetzgebende Behörde des Kantons. Der Regierung steht im Hinblick auf den Grundsatz der Gewaltentrennung im Prinzip keine selbständige, unmittelbar aus der Verfassung folgende Rechtsverordnungskompetenz zu (Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 6. Aufl. 1986, Bd I, Nr. 10 A, S. 57 f. mit Hinweisen). Der Kantonsrat erlässt die wichtigen Rechtssätze in der Form des Gesetzes (§ 45 Abs. 1 KV). Das Gesetz kann die Befugnis, Rechtssätze zu erlassen, dem Regierungsrat, dem Kantonsgericht oder den mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben beauftragten weiteren Personen und Organisationen übertragen, soweit dies nicht durch die Kantonsverfassung ausgeschlossen wird (§ 45 Abs. 3 KV). Der Regierungsrat erlässt Vollzugsverordnungen und, soweit ihn das Gesetz dazu ermächtigt, weitere Verordnungen (§ 56 Abs. 1 KV). Für die partiell angefochtene Verordnung stützt sich der Regierungsrat als erlassende Behörde auf die §§ 2 Abs. 3 und 27 EGGSchG als kantonale Rechtsgrundlagen (vgl. den Ingress der PhV). Wie bereits erwähnt erlässt der Regierungsrat gemäss § 2 Abs. 3 EGGSchG Verordnungen und Richtlinien, soweit sie für den Vollzug des Bundesrechts und des EGGSchG notwendig sind, und ordnet er gemäss § 27 Abs. 1 EGGSchG zusätzliche Massnahmen an den Gewässern selbst oder in deren Einzugsgebieten an, wenn die getroffenen kommunalen und regionalen Massnahmen zum Schutz von Gewässern nicht ausreichen. 5.2.2 Die Antragsteller bringen in diesem Zusammenhang vor, die angefochtenen neuen oder geänderten Bestimmungen der PhV würden einschneidende Massnahmen darstellen, welche den betroffenen landwirtschaftlichen Betrieben bzw. den betroffenen Landwirten insbesondere neue zusätzliche Pflichten auferlegen würden. Aufgrund der Intensität des damit verbundenen Eingriffs insbesondere in die Wirtschaftsfreiheit und Eigentumsgarantie und der Anzahl der von der Regelung betroffenen Landwirte sowie der damit verbundenen finanziellen Folgen dürfe eine solch weitreichende Änderung der PhV von Vornherein nicht in der Form einer Verordnung erlassen werden. Solche wichtigen Rechtssätze seien gemäss § 45 KV in der Form eines Gesetzes zu erlassen und dürften nicht Gegenstand einer Verordnung sein. Andernfalls werde dadurch der Grundsatz der Gewaltenteilung verletzt und würden die demokratischen Rechte der Bürger auf unzulässige Art und Weise eingeschränkt. Dies gelte besonders dann, wenn – wie vorliegend – die Verordnung nicht einmal durch den Gesetzgeber, sondern durch die Exekutive erlassen werde. Abgesehen davon fehle es dafür, dass der Regierungsrat derart einschneidende Massnahmen auf Stufe einer Verordnung erlassen könne, an einer gesetzlichen Grundlage, denn § 27 EGGSchG stelle keine genügende Delegationsnorm dar. Die Bestimmung sei vielmehr eine "Blanko-Gesetzesdelegation" an den Regierungsrat und verletze damit per se den Grundsatz der Gewaltenteilung. Dies jedenfalls dann, wenn – wie vorliegend – gestützt darauf andere Massnahmen angeordnet würden, als solche, welche sich lediglich auf leichte Eingriffe beschränken oder für die Betroffenen freiwillig sind. Die Grundzüge der delegierten Materie, d.h. die wichtigsten Regelungen – vorliegend etwa die Zielwertvorgaben, die möglichen zu ergreifenden Massnahmen wie die Herabsetzung der gesamtbetrieblich zulässigen Nährstoffbilanz und die Beschränkung des Tierbestands sowie die Entschädigung der Eingriffe für den reduzierten Phosphoreinsatz –, müssten in einem Gesetz im formellen Sinn selbst geregelt werden. Dies sei jedoch vorliegend gerade nicht der Fall. Darüber hinaus wäre vorliegend ohnehin die Grundvoraussetzung von § 27 EGGSchG zur Anordnung zusätzlicher Massnahmen durch den Regierungsrat nicht erfüllt, denn die bisherigen getroffenen Massnahmen zum Schutz der Mittellandseen würden gerade ausreichen, weshalb die zusätzlich durch den Regierungsrat angeordneten Massnahmen zwecklos seien. 5.2.3 5.2.3.1 Gemäss dem in Art. 5 Abs. 1 BV und § 2 Abs. 1 KV verankerten Legalitätsprinzip ist Grundlage und Schranke staatlichen Handelns das Recht. Unter "Recht" ist das gesamte, in der Schweiz geltende und ordnungsgemäss bekannt gemachte Recht zu verstehen, also insbesondere Verfassung, Gesetze und Verordnungen (auf Bundesebene oder kantonaler Ebene). Dabei sind primär – in Anknüpfung an den Sinn und Zweck der Bestimmung, die Ausübung staatlicher Hoheitsgewalt gewissen Schranken zu unterwerfen – generell-abstrakte Regelungen gemeint. Da das Recht "Grundlage" staatlichen Handelns sein muss, muss jedes staatliche Handeln (grundsätzlich) auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, sodass der Staat ohne eine solche (grundsätzlich) nicht handeln darf. Eine gesetzliche Grundlage kann sowohl in einem Gesetz im formellen Sinn als auch in einem Gesetz im materiellen Sinn (etwa einer Verordnung des Bundes- oder Regierungsrats) enthalten sein. Allerdings kann sich aus anderen Verfassungsbestimmungen ergeben, dass ein Gesetz im formellen Sinn notwendig ist. So verlangt z.B. Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV ein Gesetz im formellen Sinn für schwerwiegende Grundrechtseingriffe und Art. 164 Abs. 1 BV fordert für alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen die Form eines Bundesgesetzes. Dementsprechend legt auch § 45 Abs. 1 KV fest, dass der Kantonsrat die wichtigen Rechtssätze in der Form des Gesetzes erlässt. Derartige Einschränkungen sind aber in erster Linie demokratiepolitisch (und grundrechtsdogmatisch) motiviert, liegt ihnen doch der Gedanke zugrunde, dass der Gesetzgeber über besonders wichtige Fragen entscheiden und dies nicht an die Exekutive delegieren können soll (zum Ganzen: Epiney, Basler Komm., Basel 2015, Art. 5 BV N 35 f., 39, 42 mit Hinweisen). 5.2.3.2 In Konkretisierung des Legalitätsprinzips macht Art. 164 Abs. 1 BV für die Bundesgesetzgebung durch eine beispielhafte, nicht abschliessende, Aufzählung (lit. a-g) ersichtlich, welche Materien wegen ihrer Bedeutung für die rechtsstaatliche Demokratie in den Grundzügen auf Gesetzesstufe zu regeln sind. Dazu gehören insbesondere die grundlegenden Bestimmungen über die Einschränkungen verfassungsmässiger Rechte sowie jene über die Rechte und Pflichten von Personen (Art. 164 Abs. 1 lit. b und c BV). Analog dazu legt auch § 45 Abs. 1 und 2 KV fest, dass Wichtiges oder Wesentliches nicht in einer Verordnung festgelegt werden darf. Die Verfassung verlangt hierfür eine besondere Normstufe: Wichtige rechtsetzende Bestimmungen dürfen nur vom Parlament im Verfahren der (ordentlichen) Gesetzgebung erlassen werden. Mit anderen Worten darf das Parlament die Befugnis zum Erlass wichtiger oder wesentlicher Bestimmungen nicht auf andere Organe übertragen, sondern ist verpflichtet, zumindest die Weichenstellung im Hinblick auf wichtige Entscheide oder Themenbereiche selber vorzunehmen. Das Erfordernis der Wichtigkeit bewirkt einen Regelungsvorbehalt mit grundsätzlichem Delegationsverbot für alle wichtigen Fragen (vgl. Art. 164 Abs. 2 BV, § 45 Abs. 3 KV). Zur Beurteilung dessen, was wesentlich oder wichtig ist, haben Lehre und Rechtsprechung gewisse Kriterien entwickelt. Diese Kriterien kommen in der Kantonsverfassung nur unvollständig zum Ausdruck. § 45 Abs. 2 KV zählt vorwiegend – weitgehend analog zu Art. 164 Abs. 1 BV – Sachbereiche auf, deren Aussagekraft im Hinblick auf die Frage der Wesentlichkeit oder Wichtigkeit eher gering ist. Der in Abs. 1 formulierte Gesetzgebungsauftrag umfasst im Grundsatz jeden Regelungsbereich. Abs. 2 konkretisiert den in Abs. 1 enthaltenen allgemeinen Grundsatz. Vorerst einmal kann die Kantonsverfassung nach § 45 Abs. 2 KV selbst festlegen, in welchen Fällen das Parlament eine bestimmte Angelegenheit nur durch ein Gesetz regeln darf. Allgemeine und generalisierbare Angaben zur Eingrenzung des Wichtigen oder Wesentlichen macht die Verfassung hingegen nicht. In Abs. 2 lit. a - d werden v.a. Sachbereiche (Rechtsstellung Einzelner, Organisation der Behörden, Aufgaben des Kantons und Abgaben) aufgezählt, nicht aber allgemein gültige Kriterien genannt, die unabhängig des konkret zu regelnden Gebiets zur Anwendung gelangen. Der Wert dieser Aufzählung ist demnach eher gering; massgebend bleiben die von Lehre und Rechtsprechung entwickelten Kriterien. Nach Lehre und Rechtsprechung sind zur Beurteilung der Wichtigkeit oder Wesentlichkeit einer Regelung folgende Aspekte massgebend: Die Zahl der von einer Regelung Betroffenen, die Grösse des Adressatenkreises des jeweiligen Erlasses bzw. der Verhaltensweisen, die zu regeln sind, die Bedeutung der Norm für das politische System (z.B. für die Aufgabenteilung zwischen den Gemeinwesen, die Zuständigkeit von Staatsorganen oder die Ausübung politischer Rechte), die finanziellen Auswirkungen der Regelung und die Akzeptanz von Massnahmen durch die davon betroffenen Personen. Ferner können "Entweder-oder-Entscheidungen", Bestimmungen mit Prognosecharakter, Regelungen, die eine grosse organisatorische Bedeutung aufweisen oder bei denen aus unterschiedlichen Gründen ein erheblicher politischer Legitimationsbedarf besteht, als wesentlich qualifiziert werden. Weiter sprechen für die Wesentlichkeit einer Regelung der Einbruch in die bisherige Praxis bzw. ein Abweichen von der bisher verfolgten Politik, eingreifende neuartige Massnahmen, ein Entscheid, der im entsprechenden Politikbereich eine wesentliche politische Wertungsfrage betrifft, besonders umstritten oder von erheblicher Tragweite ist, ein starker Eingriff in die Rechtsstellung des Einzelnen, wenn es insbesondere um die Frage finanzieller Lasten, die Einschränkung von Grundrechten oder die Schaffung öffentlich-rechtlicher Pflichten geht oder sonstwie eine den Einzelnen erheblich berührende Massnahme zur Diskussion steht. Mit Art. 164 Abs. 1 BV und § 45 Abs. 1 und 2 KV soll erreicht werden, dass alle Bestimmungen von grundlegender Bedeutung in den für die Rechtsunterworfenen zentralen Belangen in einem formellen Gesetz geregelt werden und kein wichtiger Regelungsbereich den direkt-demokratischen Einwirkungsmöglichkeiten entzogen wird (zum Ganzen: Wiederkehr, in: Komm. der Kantonsverfassung Luzern [Hrsg. Wicki/Richli], Bern 2010, § 45 KV N 6-10 mit Hinweisen; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N 1821-1823, 1870 mit Hinweisen, insbesondere auf BGE 145 V 380 E. 6.3.1, 143 I 253 E. 6.1 und 141 II 169 E. 3.2; BGE 131 II 13 E. 6.3). Dagegen genügt eine Normierung auf Verordnungsstufe, wenn untergeordnete Einzelheiten technischer oder organisatorischer Natur zu regeln sind, oder wenn häufig Anpassungen an die sich ändernden, ferner schlecht vorhersehbaren Verhältnisse notwendig sind, sodass aus Gründen der Flexibilität die Kompetenz zur Festlegung der betreffenden Frage der Exekutive überlassen werden kann (Wiederkehr, Die Wesentlichkeitstheorie gemäss Art. 164 BV im Lichte der Verwaltungspraxis, in: recht 2009 S. 34, 39). 5.2.3.3 Gemäss § 56 Abs. 1 KV erlässt der Regierungsrat Vollzugsverordnungen und, soweit ihn das Gesetz dazu ermächtigt, weitere Verordnungen (sog. gesetzesvertretende Verordnungen). Der Regierungsrat ist unmittelbar gestützt auf die Verfassung zuständig, um Vollzugsverordnungen zu erlassen. Eine besondere Ermächtigung in den einzelnen Gesetzen ist nicht erforderlich, auch wenn sie gelegentlich vorkommt. Diese verfassungsmässige Kompetenz des Regierungsrats, Verordnungen zu erlassen, bezieht sich indes nur auf Vollzugsverordnungen. Diese beschränken sich im Verhältnis zum dazugehörigen Gesetz auf "sekundäres Recht", dürfen mithin keine grundsätzlich neuen Rechte und Pflichten einführen, präzisieren und konkretisieren die durch das Gesetz begründeten Verpflichtungen und Berechtigungen, führen den Gedanken des Gesetzgebers durch Aufstellen von Detailvorschriften näher aus und regeln soweit nötig das Verfahren, um auf diese Weise die Anwendbarkeit der Gesetze zu ermöglichen. Sie müssen der Zielsetzung des Gesetzes folgen und dürfen dabei lediglich die Regelung, die in grundsätzlicher Weise bereits im Gesetz Gestalt angenommen hat, aus- und weiterführen. Vollzugsverordnungen dürfen auch keine neuen Ausgaben zur Folge haben, sie dürfen höchstens die im Gesetz enthaltenen Tatbestandselemente, die Ausgaben zur Folge haben, konkretisieren. Die Kompetenz des Regierungsrats zum Erlass von Vollzugsverordnungen gilt sowohl für kantonale als auch für Bundesgesetze. Die Kantonsverfassung gibt dem Regierungsrat sodann die Kompetenz, gesetzesvertretende Verordnungen zu erlassen, wenn ihn ein Gesetz dazu ermächtigt (vgl. § 45 Abs. 3 KV). Gesetzesvertretende Verordnungen ergänzen und vervollständigen die gesetzliche Regelung (es wird auch von gesetzesergänzenden Verordnungen gesprochen). Sie beruhen auf einer Ermächtigung durch das Gesetz (Gesetzesdelegation), das in bestimmten Belangen von einer vollständigen materiellen Regelung bewusst absieht und stattdessen die Kompetenz auf die Exekutive überträgt. Solche gesetzesvertretenden Verordnungen nehmen innerhalb der gesetzlich definierten Regelungsmaterie damit die Funktion eines Gesetzes wahr; sie treten neben das Gesetz. Die Unterscheidung zwischen Vollziehungsverordnungen und gesetzesvertretenden Verordnungen erweist sich in der Praxis oft als schwierig, da Vollziehungsverordnungen ebenfalls die gesetzliche Regelung vervollständigen und die Übergänge fliessend sind. Der Erlass von gesetzesvertretenden Verordnungen durch den Regierungsrat bedarf einer Delegation. Die gesetzlichen Ermächtigungen für gesetzesvertretende Verordnungen müssen die Delegationsschranken der Bundesverfassung (vgl. z.B. Art. 36 Abs.1 Satz 2 BV, der für schwerwiegende Einschränkungen von Grundrechten ausdrücklich ein formelles Gesetz verlangt) sowie der Kantonsverfassung (§ 45 Abs. 1 und 2 KV) beachten. Bundesverfassungsrechtlich ist die Delegation von an sich dem kantonalen Gesetzgeber zustehenden Rechtsetzungszuständigkeiten an die Regierung oder ein anderes Organ zulässig, wenn sie in einem formellen Gesetz enthalten ist, nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen wird, sich auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt und das Gesetz die Grundzüge der Regelung selber enthält, soweit die Stellung der Rechtsunterworfenen schwerwiegend berührt wird (zum Ganzen: Wiederkehr, a.a.O., § 45 KV N 15, mit Hinweisen; Seiler, in: Komm. der Kantonsverfassung Luzern [Hrsg. Wicki/Richli], Bern 2010, § 56 KV N 6, 11-13, 17 mit Hinweisen; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O., N 1857; Wyttenbach/Wyss, Basler Komm., Basel 2015, Art. 164 BV N 49; Künzli, Basler Komm., Basel 2015, Art. 182 BV N 23; Meyer, Die Rechtsverordnungskompetenzen des Regierungsrates im Kanton Luzern, Diss. Fribourg 1958, S. 41 f.). Aus der Auslegung des Gesetzes muss sich ergeben, dass der Verordnungsgeber zur entsprechenden Regelung ermächtigt werden sollte. Umgekehrt müssen sich die Verordnungsbestimmungen an den gesetzlichen Rahmen halten (vgl. BGE 143 I 253 E. 6.1, 131 II 13 E. 6.3, 130 I 26 E. 5.1, 120 Ib 97 E. 4b/bb-dd). Entsprechend kann mit abstrakter (wie auch konkreter) Normenkontrolle auf dem Rechtsmittelweg beanstandet werden, die regierungsrätliche Verordnung überschreite die durch das Gesetz eingeräumte Ermächtigung (Seiler, a.a.O., § 56 KV N 19). 5.2.4 5.2.4.1 Gemäss Botschaft B 30 des Regierungsrats an den Grossen Rat vom 9. Februar 1996 zum Entwurf des EGGSchG (nachfolgend: Botschaft B 30) habe sich infolge des Erlasses des neuen GSchG vom 24. Januar 1991 (in Kraft seit 1.11.1992), welches zahlreiche Neuerungen gebracht habe, eine Totalrevision des EGGSchG aufgedrängt (Botschaft B 30 S. 2). Zu den Neuerungen des GSchG gehörten u.a. ein besserer Gewässerschutz in der Landwirtschaft durch Vorschriften über Bodennutzung und Düngung, durch Beschränkung der maximalen Tierbelastung und die Forderung nach einer ausgeglichenen Düngerbilanz auf Landwirtschaftsbetrieben sowie die Verpflichtung des Kantons, weitergehende Gewässerschutzmassnahmen (z.B. Seesanierungen) zu ergreifen, wenn die klassischen Massnahmen nicht genügten (Botschaft B 30 S. 5 f.). Einleitend wird in der Botschaft zum EGGSchG darauf hingewiesen, dass das Gesetz wo immer möglich offene Formulierungen verwende, die eine grösstmögliche Flexibilität bei der Zuweisung der einzelnen Aufgaben aus dem Gewässerschutz gewährleisten würden (Botschaft B 30 S. 2). Sodann bezwecke das EGGSchG gemäss Botschaft, den Vollzug des Bundesrechts im Kanton Luzern sicherzustellen. Dafür brauche es kein zusätzliches Detailgesetz. Wichtig sei, dass die Vollzugsaufgaben aus dem GSchG zwischen dem Kanton und den Gemeinden aufgeteilt würden. Innerhalb der kantonalen Verwaltung werde der Regierungsrat mit der KGSchV die einzelnen Aufgaben den geeigneten Dienststellen zuzuteilen haben (Botschaft B 30 S. 33). Zu § 26 des Entwurfs des neuen EGGSchG mit dem Titel "Zusätzliche Massnahmen" (heutiger § 27 EGGSchG) hält die Botschaft fest, die Seesanierungsgemeindeverbände Sempachersee sowie Baldegger- und Hallwilersee würden zeigen, wie der Schutz von Gewässern in einem hydrologischen Einzugsgebiet betrieben werde. Reichten die getroffenen Massnahmen zum Schutz und zur nachhaltigen Nutzung eines Gewässers von regionaler Bedeutung nicht aus, so brauche es die koordinierende Hilfe des Kantons. Solche zusätzlichen Massnahmen, wie z.B. Seesanierungen, Bekämpfung der Nitrat-Anreicherung in grösseren Grundwasservorkommen, Beschränkung der Wassernutzungen in übernutzten Grundwasservorkommen, grössere Revitalisierungsprojekte an Flüssen und Seeufern, würden deshalb von der zuständigen kantonalen Behörde angeordnet, übe doch der Kanton die Oberaufsicht über den Schutz und die Nutzung der Gewässer aus (Botschaft B 30 S. 45). 5.2.4.2 Den im Verhandlungsprotokoll des Grossen Rats des Kantons Luzern zum EGGSchG vom 25. November 1996 enthaltenen Ausführungen der vorberatenden Kommission ist zu entnehmen, dass das EGGSchG die Aufgabe habe, das Bundesgesetz zu präzisieren und die für den Gesetzesvollzug auf Kantonsebene notwendigen Regelungen zu treffen. Grundsätzlich bestehe die Möglichkeit, weitergehende Massnahmen als im Bundesgesetz vorgeschrieben festzulegen. Auf diese Möglichkeit habe die Regierung in der Botschaft weitgehend verzichtet und sich nicht zuletzt auch aus finanziellen Gründen auf das Notwendige beschränkt. Die Regierung sei bestrebt gewesen, das Gesetz schlank zu halten und möglichst wenig Paragraphen des Bundesgesetzes im EGGSchG zu wiederholen. Auch die Kommission sei in der Regel auf Anträge nicht eingegangen, die über die vom Bundesgesetz vorgeschriebenen Massnahmen hinausgegangen seien. So habe sie beispielsweise Anträge auf die Einführung zusätzlicher Massnahmen zur Reduktion der Gewässerbelastung durch die Landwirtschaft abgelehnt. Kontroverse Meinungen hätten offensichtlich darüber bestanden, ob die bereits realisierten oder noch geplanten Massnahmen tatsächlich ausreichen würden, um die Belastung der Mittellandseen zu reduzieren. Es sei darauf verzichtet worden, Detailregelungen über den Bodenschutz und die Bodenbewirtschaftung in das Gesetz aufzunehmen. Viele der von der Kommission im Gesetzesentwurf vorgenommenen Änderungen würden formelle Aspekte und insbesondere die Frage der Aufgabenteilung zwischen dem Kanton und den Gemeinden betreffen. Ausser in jenen Fällen, bei denen der Entscheid zwingend dem Regierungsrat obliege, sei darauf verzichtet worden, die Zuständigkeit einzelnen Organisationseinheiten der Verwaltung zuzuteilen. Diese Zuteilung solle im Rahmen des Vollzugs festgelegt und flexibel gehandhabt werden können (Verhandlungen des Grossen Rats des Kantons Luzern [nachfolgend: VGR], IV/1996 S. 1381 f.). Aus dem Verhandlungsprotokoll geht weiter hervor, dass sich die verschiedenen Fraktionen unterschiedlich zum Gesetzesentwurf und insbesondere zum Thema Gewässerschutz und Landwirtschaft stellten. So vertrat etwa die liberale Fraktion den Standpunkt, mit dem Gesetzesentwurf sei es gelungen, zusammen mit der Landwirtschaft eine ökologische und wirtschaftliche Verträglichkeit herbeizuführen, worum es bei der Belastbarkeit der Böden v.a. gehe. Die CVP-Fraktion hielt fest, es sei wohl unbestritten, dass bezüglich Bodenschutz ein gewisser Handlungsbedarf bestehe. Dieser werde aber durch die gesetzlichen Rahmenbedingungen und durch das auch auf Bundesebene eingeleitete Anreizsystem zur Ökologisierung der Landwirtschaft wahrgenommen. Verschärfte Sonderbestimmungen im EGGSchG würden sich eher kontraproduktiv auswirken. Gewässer- und Bodenschutz in der Landwirtschaft und damit auch ein wesentlicher Beitrag an die Gesundung der Seen hänge vielmehr von der Schulung, der Beratung und von den Bemühungen der Bauern und nicht von Gesetzesbestimmungen ab. Demgegenüber vertrat die SP-Fraktion die Meinung, im Gesetzesentwurf komme der bessere Gewässerschutz in der Landwirtschaft zu wenig zum Tragen. Auch die Fraktion Grünes Bündnis bemängelte den Gesetzesentwurf inhaltlich. Das EGGSchG solle die Umsetzung des GSchG sicherstellen. Das GSchG gewähre den Kantonen viel Freiraum für eigene Lösungen. Dieser Freiraum sei vom Kanton Luzern aber nicht genutzt worden. Es sei fraglich, mit welchen organisatorischen und finanziellen Mitteln der Kanton die mit dem Bundesgesetz verlangte Sicherung der natürlichen Funktion des Wasserkreislaufs, die Erhaltung natürlicher Lebensräume für die einheimische Tier- und Pflanzenwelt und die Erhaltung der Gewässer als Landschaftselemente erreichen wolle. Der Kanton Luzern habe mit dem Gesetzesentwurf eine grosse Chance vergeben, um die Problematik zwischen Gewässerschutz und Landwirtschaft zu entschärfen. Die Mittellandseen seien nach wie vor stark überdüngt. Die aktuelle kantonale Landwirtschaftspolitik behelfe sich beim Gewässerschutz mit der Formel der ausgeglichenen Nährstoffbilanz. Die Umsetzung dieses ökologischen Grundsatzes mache dort Sinn, wo der Zustand der Böden einigermassen natürlich sei. Das geltende Konzept des Kantons erwarte ab dem Jahr 2006 auf den Landwirtschaftsbetrieben eine ausgeglichene Nährstoffbilanz. Bei einer angenommenen Überdüngung der Böden von 30 % brauche es für eine Normalisierung auf der Basis einer ausgeglichenen Nährstoffbilanz an die 20 Jahre. Es sei deshalb nicht glaubwürdig, ein neues Gesetz zu beschliessen, welches das spezifisch luzernische Problem der Mittellandseen weitere 20 bis 30 Jahre vor sich herschiebe. Der Regierungsrat führt zu diesem Thema aus, es wäre wohl falsch, die Überdüngung der Böden auf die Einzugsgebiete der Seen reduzieren zu wollen. Fraglich sei, wie der Perimeter für eine verursachergerechte Belastung festzulegen wäre. Die Landwirtschaft müsse sich diesbezüglich zwar sehr anstrengen, doch sei gestützt auf die geltenden Gesetzesbestimmungen eine sinnvolle ökologische Beeinflussung der Landwirtschaft in ökologischer Hinsicht möglich (zum Ganzen: VGR IV/1996 S. 1383-1889). In Zusammenhang mit der Ablehnung des Antrags eines Ratsmitglieds, a§ 26 EGGSchG (heutiger § 27 EGGSchG) um einen neuen Abs. 3 zu ergänzen, gemäss welchem der Kanton befristete Sanierungspläne erlasse, führte der Kommissionspräsident aus, dass mit a§ 26 EGGSchG die Gesetzesgrundlage für die Seesanierungen geschaffen werde. Die Kommission habe die befristeten Sanierungspläne abgelehnt, da gerade bei den Seesanierungen Pläne und Fristen bestehen würden. Zudem müssten zusätzliche Massnahmen zum Schutz der Gewässer vom Grossen Rat genehmigt oder zumindest in der Budgetdebatte die Höhe der Kostenbeteiligung beschlossen werden (VGR IV/1996 S. 1395 f.). Ergänzend sei darauf hingewiesen, dass sich auch bei der Beratung über den damaligen § 22 Abs. 2 lit. a EGGSchG (heutiger § 23 Abs. 3 lit. a EGGSchG) ein Hinweis auf a§ 26 EGGSchG finden lässt. So wurde der Antrag eines Ratsmitglieds, a§ 22 Abs. 2 lit. a EGGSchG insofern anzupassen, als die zuständige kantonale Behörde die pro Hektare zulässigen Düngergrossvieheinheiten (DGVE) auch dann herabzusetzen habe, wenn – neben Bodenbelastbarkeit, Höhenlage oder topographischen Verhältnissen – der Belastungsgrad der betroffenen Gewässer dies erfordere, u.a. mit der Begründung abgelehnt, dass in der Landwirtschaft dank der Betriebsumstellung auf Bio- und IP-Produktion Verbesserungen im Bereich des Gewässerschutzes festzustellen seien und es zudem gemäss a§ 26 EGGSchG möglich sei, zusätzliche Massnahmen anzuordnen (VGR IV/1996 S. 1394 f.). 5.2.5 5.2.5.1 Wie bereits erwähnt stützt sich die PhV des Regierungsrats auf kantonaler Ebene auf die §§ 2 Abs. 3 und 27 EGGSchG. § 2 Abs. 3 EGGSchG regelt u.a. die Kompetenz des Regierungsrats zum Erlass von Vollzugsverordnungen. Die mit der Änderung der PhV neu eingefügten oder geänderten Bestimmungen gehen über reine Vollziehungsvorschriften hinaus (vgl. z.B. § 1 Abs. 2 und § 3 Abs. 1). Vielmehr werden damit zumindest teilweise neue Pflichten für die in den Geltungsbereich der Verordnung fallenden landwirtschaftlichen Betriebe eingeführt. Die Bestimmungen ergänzen und vervollständigen die gesetzliche Regelung und nehmen damit die Funktion des Gesetzes wahr (vgl. dazu E. 5.2.3.3 hiervor). Entsprechend ist die PhV als gesetzesvertretende Verordnung zu qualifizieren, womit zu prüfen ist, ob § 27 Abs. 1 EGGSchG dem Regierungsrat die Kompetenz einräumt, zum Schutz von Gewässern gesetzesvertretende Verordnungen, konkret die (geänderte) PhV, zu erlassen. 5.2.5.2 Wie den Materialien zum EGGSchG zu entnehmen ist, sollte mit dem neuen EGGSchG kein Detailgesetz, sondern ein schlankes Rahmengesetz mit klaren Zuständigkeitszuweisungen zwischen Kanton und Gemeinden geschaffen werden, welches wo immer möglich offene Formulierungen verwendet, um eine grösstmögliche Flexibilität bei der Zuweisung der einzelnen Aufgaben aus dem Gewässerschutz zu gewährleisten. Auf die Möglichkeit, weitergehende Vorschriften als im Bundesgesetz vorgeschrieben festzulegen und somit zusätzliche Massnahmen zur Reduktion der Gewässerbelastung durch die Landwirtschaft einzuführen, wurde bewusst verzichtet, obwohl ganz offensichtlich kontroverse Meinungen darüber bestanden, ob die bereits realisierten oder noch geplanten Massnahmen tatsächlich ausreichen würden, um die Belastung der Mittellandseen zu reduzieren. Entsprechende Anträge der linken Parteien auf Einführung von Bestimmungen über den Gewässerschutz in der Landwirtschaft wurden abgelehnt. § 27 Abs. 1 EGGSchG räumt demgegenüber dem Regierungsrat die Kompetenz ein bzw. verpflichtet ihn dazu, zusätzliche Massnahmen an den Gewässern selbst oder in deren Einzugsgebieten anzuordnen, wenn die getroffenen kommunalen und regionalen Massnahmen zum Schutz von Gewässern nicht ausreichen. In der Botschaft werden als solche zusätzliche Massnahmen beispielhaft Seesanierungen, die Bekämpfung der Nitrat-Anreicherung in grösseren Grundwasservorkommen, die Beschränkung der Wassernutzungen in übernutzten Grundwasservorkommen oder grössere Revitalisierungsprojekte an Flüssen und Seeufern genannt. Wie bzw. in welcher Form die Massnahmen umzusetzen sind, wird in der Botschaft offengelassen. Dem Verhandlungsprotokoll des Grossen Rats ist zum heutigen § 27 EGGSchG zu entnehmen, dass damit die Gesetzesgrundlage für die Seesanierungen geschaffen worden sei. Weiter müssten zusätzliche Massnahmen zum Schutz der Gewässer vom Grossen Rat genehmigt oder zumindest in der Budgetdebatte die Höhe der Kostenbeteiligung beschlossen werden. Diese Ausführungen des Kommissionspräsidenten beziehen sich auf den (in der Folge abgelehnten) Antrag eines Ratsmitglieds, den damaligen § 26 EGGSchG um einen weiteren Abs. 3 zu ergänzen, gemäss welchem der Kanton befristete Sanierungspläne hätte erlassen sollen. Diesbezüglich wurde seitens des Antragstellers argumentiert, dass es nicht um eine Schuldzuweisung an die Landwirtschaft und auch nicht darum gehe, der Landwirtschaft sämtliche Massnahmen zu überbürden, dass für die künstliche Belüftung der Mittellandseen in den letzten Jahren aber Millionen von Franken ausgegeben worden seien und mit dieser Belüftung nur die Symptome bekämpft würden. Für eine Übergangsfrist möge dies angehen, es stelle sich jedoch die Frage, wie lange dieser Übergang dauern solle. Es werde Jahre oder Jahrzehnte dauern, bis die massiv überdüngten Böden unter der Voraussetzung einer ausgeglichenen Nährstoffbilanz auf das Niveau der Normalität zurückfinden würden (VGR IV/1996 S. 1395 f.; vgl. auch E. 5.2.4.2 hiervor). Die Ausführungen des Kommissionspräsidenten zum damaligen § 26 EGGSchG sind somit in Zusammenhang mit dem aufgeworfenen Thema der Seesanierungen und der Kosten der künstlichen Belüftung zu sehen. Dementsprechend ist zum einen davon auszugehen, dass der Grosse Rat die "zusätzlichen Massnahmen" nicht in Abweichung zur Botschaft auf Seesanierungen beschränken wollte. Dafür spricht auch, dass der Antrag eines Ratsmitglieds, den damaligen § 22 Abs. 2 lit. a EGGSchG insofern anzupassen, als die zuständige kantonale Behörde die pro Hektare zulässigen DGVE auch dann herabzusetzen habe, wenn der Belastungsgrad der betroffenen Gewässer dies erfordere, u.a. mit der Begründung abgelehnt wurde, dass es gemäss a§ 26 EGGSchG möglich sei, zusätzliche Massnahmen anzuordnen (VGR IV/1996 S. 1394 f.; vgl. auch E. 5.2.4.2 hiervor). Zum anderen ist davon auszugehen, dass nur solche zusätzlichen Massnahmen vom Grossen Rat genehmigt werden müssen (oder zumindest in der Budgetdebatte die Höhe der Kostenbeteiligung beschlossen werden muss), welche Kosten wie die künstliche Belüftung der Mittelandseen mit sich bringen. Unter Berücksichtigung des Umstands, dass mit dem EGGSchG ein schlankes Rahmengesetz mit möglichst offenen Formulierungen für eine grösstmögliche Flexibilität bei der Zuweisung der einzelnen Aufgaben aus dem Gewässer-schutz geschaffen werden sollte, und in Anbetracht der Tatsache, dass in § 27 Abs. 1 EGGSchG explizit der Regierungsrat (und nicht die zuständige kantonale Behörde) zur Anordnung von zusätzlichen Massnahmen ermächtigt bzw. verpflichtet wurde, ist nach dem Gesagten darauf zu schliessen, dass dem Regierungsrat mit § 27 Abs. 1 EGGSchG bei der Wahl der Mittel zur Umsetzung einer Massnahme zum Schutz von Gewässern, wie etwa einer Seesanierung, freie Hand gelassen werden sollte, und ihm somit nicht nur die Kompetenz eingeräumt wurde, rechtsanwendende individuell- oder generell-konkrete Anordnungen, wie Verfügungen oder Allgemeinverfügungen, zu erlassen, sondern dass es auch in seinem Ermessen stehen sollte, eine Massnahme, konkret eine Seesanierung, u.a. mittels eigener, gesetzesvertretender Rechtssetzung, wie konkret der PhV, zu realisieren. Hinsichtlich ihrer inhaltlichen Wirkung, wie etwa der dem Einzelnen auferlegten Verpflichtung, macht es für die von der Anordnung Betroffenen sodann keinen Unterschied, ob diese in der Gestalt einer Verfügung bzw. Allgemeinverfügung oder einer Verordnung erlassen wurde. Daran, dass unter "Massnahmen" auch der Erlass von gesetzesvertretenden Verordnungen gemeint ist, würde auch dann nichts ändern, wenn man davon ausginge, der Kommissionspräsident sei von der irrigen Annahme ausgegangen, sämtliche zusätzlichen Massnahmen zum Schutz der Gewässer müssten vom Grossen Rat genehmigt werden oder es müsste zumindest in der Budgetdebatte die Höhe der Kostenbeteiligung beschlossen werden. Sein Irrtum über die weitgehend fehlenden Schranken der eingeräumten Massnahmenkompetenz würde nicht erlauben, die Bestimmung von § 27 EGGSchG einer teleologischen Reduktion zu unterziehen. Zum einen handelt es sich bei der Auffassung des Kommissionspräsidenten um eine einzelne Äusserung, so dass nicht von einer breit getragenen Auffassung des Gesetzgebers gesprochen werden kann. Zum anderen ist bei klarem Wortlaut (wie hier) eine weiterführende Auslegung zur Ermittlung des Normgehalts nicht geboten. Im Übrigen kann darauf hingewiesen werden, dass auch von den Antragstellern nicht vorgebracht wird, der Gesetzgeber habe dem Regierungsrat mit § 27 Abs. 1 EGGSchG im Allgemeinen, d.h. ohne Bezugnahme auf die konkret angefochtenen Bestimmungen der PhV, nicht die Kompetenz geben wollen, zum Schutz der Gewässer gesetzesvertretende Verordnungen zu erlassen. Bereits die alte PhV (in Kraft bis 31.12.2020) sah strengere Vorschriften als das Bundesrecht vor. So wurde schon in der früher geltenden Version bei der – im Rahmen der abgeschlossenen Nährstoffbilanz – auf maximal 100 % festgelegten Phosphorbedarfsdeckung kein Fehlerabzug gewährt (vgl. a§ 3 Abs. 1 PhV [in Kraft bis 31.12.2020]), währenddessen Anhang 1 Ziff. 2.1.5 DZV einen Fehlerbereich von höchstens +10 % zulässt. Die Antragsteller machen folglich nicht geltend, der Regierungsrat sei grundsätzlich nicht befugt, im Vergleich zum Bundesrecht strengere Regeln mittels Verordnung aufzustellen. Vielmehr vertreten sie die Ansicht, die mit der Änderung vom 16. Juni 2020 neu eingeführten oder geänderten Bestimmungen würden zu weit gehen und deshalb einer gesetzlichen Grundlage entbehren. 5.2.6 Nachdem geklärt ist, dass der Regierungsrat in grundsätzlicher Weise gestützt auf § 27 Abs. 1 EGGSchG ermächtigt ist, gesetzesvertretende Verordnungen zu erlassen, stellt sich im Weiteren die Frage, ob er in Bezug auf die konkret angefochtenen neuen oder geänderten Bestimmungen der PhV befugt war, diese in der besagten Form zu erlassen. 5.2.6.1 Die Antragsteller machen diesbezüglich geltend, aufgrund der Intensität des – mit den neuen bzw. geänderten Bestimmungen verbundenen – Eingriffs insbesondere in die Wirtschaftsfreiheit und Eigentumsgarantie und der Anzahl der von der Regelung betroffenen Landwirte sowie der damit verbundenen finanziellen Folgen, handle es sich um wichtige Rechtssätze, welche gemäss § 45 KV zum Vornherein in der Form eines Gesetzes zu erlassen gewesen wären und nicht Gegenstand einer Verordnung sein dürften. Abgesehen davon fehle es dafür, dass der Regierungsrat derart einschneidende Massnahmen auf Stufe einer Verordnung erlassen könne, an einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage, denn § 27 EGGSchG stelle keine genügende Delegationsnorm dar. Die Grundzüge der delegierten Materie, d.h. die wichtigsten Regelungen – vorliegend etwa die Zielwertvorgaben, die möglichen zu ergreifenden Massnahmen wie die Herabsetzung der gesamtbetrieblich zulässigen Nährstoffbilanz und die Beschränkung des Tierbestands sowie die Entschädigung der Eingriffe für den reduzierten Phosphoreinsatz – müssten in einem Gesetz im formellen Sinn selbst geregelt werden, was vorliegend jedoch gerade nicht der Fall sei (vgl. zum Ganzen E. 5.2.2 hiervor). 5.2.6.2 Wie bereits dargelegt, dürfen wichtige rechtsetzende Bestimmungen nur vom Parlament im Verfahren der (ordentlichen) Gesetzgebung erlassen werden (§ 45 Abs. 1 KV). Dazu gehören insbesondere die wesentlichen Bestimmungen über die Rechtsstellung Einzelner (§ 45 Abs. 2 lit. a KV). Diese ist namentlich dann betroffen, wenn – wie hier – Eigentumsgarantie, Wirtschaftsfreiheit einschliesslich Privatautonomie und der Anspruch auf Wettbewerbsneutralität staatlicher Massnahmen sowie das Gebot willkürfreien und rechtsgleichen Handelns des Staates infrage stehen. Das Parlament darf die Befugnis zum Erlass wichtiger oder wesentlicher Bestimmungen nicht auf andere Organe übertragen (Delegationsverbot; vgl. dazu und zum Folgenden: E. 5.2.3.2 f. hiervor). Entsprechend ist die Delegation von an sich dem kantonalen Gesetzgeber zustehenden Rechtsetzungszuständigkeiten an die Regierung oder ein anderes Organ nur zulässig, wenn sie in einem formellen Gesetz enthalten ist, nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen wird, sich auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt und das Gesetz die Grundzüge der Regelung selber enthält, soweit die Stellung der Rechtsunterworfenen schwerwiegend berührt wird. 5.2.6.3 Mit § 27 Abs. 1 EGGSchG besteht eine – ihrerseits auf den einschlägigen bundesrechtlichen Normen basierende – formell-gesetzliche Grundlage, welche es dem Regierungsrat erlaubt, zusätzliche Massnahmen an den Gewässern selbst oder in deren Einzugsgebieten anzuordnen (worunter wie zuvor dargelegt auch rechtssetzende Verordnungen fallen können), wenn die getroffenen kommunalen und regionalen Massnahmen zum Schutz von Gewässern nicht ausreichen. Die Antragsteller bringen vor, bei den angefochtenen Bestimmungen der PhV handle es sich um wichtige Rechtssätze, welche vom formellen Gesetzgeber selbst hätten erlassen werden müssen. Zwar können die neuen bzw. geänderten Bestimmungen finanzielle Auswirkungen für die von diesen Betroffenen haben (vgl. zu den Kriterien für die "Wichtigkeit" einer Bestimmung E. 5.2.3.2 hiervor). Ebenso besteht eine zumindest teilweise fehlende Akzeptanz der davon betroffenen Personen, wie das vorliegend von 145 Antragstellern eingeleitete Verfahren betreffend Erlassprüfung zeigt, wobei relativierend zu berücksichtigen ist, dass die Änderung der PhV gemäss dem kantonalen Jahresbericht über den Zustand der Mittellandseen 2019 in enger Zusammenarbeit u.a. mit den Landwirten vor Ort und dem Luzerner Bäuerinnen- und Bauernverband erarbeitet wurde und der Hauptkritikpunkt einer Gruppe von Landwirten (Bauernverein unteres Seetal) in der kurzfristigen Kommunikation gelegen habe, weshalb der Start des Phosphorprojekts Phase III um ein Jahr auf den 1. Januar 2021 verschoben worden sei. Auch geht aus den Materialien hervor, dass man sich im Parlament über die Frage, ob mit dem neuen EGGSchG ein ausreichender Gewässerschutz, insbesondere in Zusammenhang mit der Landwirtschaft, realisiert worden sei, nicht einig war und Anträge auf weitergehende Bestimmungen im EGGSchG zum Schutz der Gewässer abgelehnt wurden. Auch hier ist allerdings in Bezug auf den politischen Legitimationsbedarf relativierend zu beachten, dass man das Gesetz selbst möglichst schlank halten wollte und die Kompetenz für weitere Massnahmen, sofern nötig, an den Regierungsrat übertrug. Auf der anderen Seite richten sich die PhV bzw. die angefochtenen Änderungen dieser Verordnung lediglich an die Betreiber landwirtschaftlicher Betriebe mit landwirtschaftlichen Nutzflächen innerhalb des oberflächlichen Zuströmbereichs des Sempachersees und des Baldeggersees sowie des luzernischen Teils des Hallwilersees, soweit diese nach § 2 Abs. 2 PhV nicht aus dem Geltungsbereich fallen, und damit an einen durchaus überschaubaren Adressatenkreis (gemäss Jahresbericht über den Zustand der Mittellandseen 2019 seien im Jahr 2019 rund 70 % der Fläche in den Zuströmbereichen der Mittellandseen von 660 direktzahlungsberechtigten landwirtschaftlichen Betrieben bewirtschaftet worden). Jedenfalls ist die vorliegende Situation nicht mit Fällen zu vergleichen, in denen beispielsweise ein beachtlicher Teil der Bevölkerung eines Kantons oder gar die Mehrheit der schweizerischen Bevölkerung von einer Regelung direkt oder von deren Auswirkungen betroffen wäre (vgl. dazu BGE 134 I 322 E. 2.6.3, 133 II 331 E. 7.2.1 und 131 II 13 E. 6.4.2). Die angefochtenen Bestimmungen der PhV haben sodann weder eine Bedeutung für das politische System noch weisen sie eine grosse organisatorische Bedeutung auf. Auch kann nicht gesagt werden, die Änderung der PhV stelle einen Einbruch in die bisherige Praxis bzw. ein Abweichen von der bisher verfolgten Politik dar. Wie bereits ausgeführt, sah bereits die früher geltende PhV (in Kraft bis 31.12.2020) strengere Vorschriften als das Bundesrecht, so in Bezug auf die Nichtgewährung des Fehlerabzugs von 10 %, vor (vgl. E. 5.2.5.2 hiervor). Die neuen bzw. geänderten Bestimmungen gehen zwar weiter, die Stossrichtung der PhV hat sich aber nicht geändert. Schliesslich wird insbesondere mit der Reduktion der Phosphorbedarfsdeckung von gesamtbetrieblich maximal 100 auf 80 % im oberflächlichen Zuströmbereich des Baldeggersees und auf gesamtbetrieblich maximal 90 % im oberflächlichen Zuströmbereich des Hallwiler- und Sempachersees nach § 3 Abs. 1 PhV sowie der Beschränkung des Tierbestands nach § 3dbis PhV zwar in die Eigentumsgarantie und Wirtschaftsfreiheit der davon Betroffenen eingegriffen. Die mit den angefochtenen Bestimmungen der PhV verbundenen neuen Verhaltenspflichten sind aber grundsätzlich nicht als erhebliche Eingriffe in die Rechtsstellung der betroffenen Landwirte zu qualifizieren (vgl. dazu auch E. 6.2.1.2 und 6.2.2.3 hiernach). Diese können ihrem Beruf nach wie vor nachgehen und können ihr Eigentum weiterhin nutzen, wenn auch beides in der Regel in etwas abgeänderter bzw. eingeschränkter Form. Daran ändert grundsätzlich auch nichts, wenn die Änderungen der PhV Ertragseinbussen oder finanzielle Aufwendungen für die betroffenen Landwirte zur Folge haben, welche nicht durch entsprechende Beiträge ausgeglichen werden. Die Stellung der Rechtsunterworfenen wird m.a.W. in der Regel auch dann nicht schwerwiegend berührt, wenn kein (voller) finanzieller Ausgleich erfolgt. Es mag zwar sein, dass bei einzelnen Bewirtschaftern die PhV tatsächlich zu einem schwerwiegenden Eingriff in die Grundrechte führt. Allerdings heisst das nicht, dass die blosse Möglichkeit im Einzelfall bereits die grundsätzliche Verfassungskonformität der Verordnung ausschliesst, wenn für den aus heutiger Sicht gegebenen Regelfall die Grundrechtseinschränkungen nicht von vornherein als schwerwiegend qualifiziert werden müssen. Den derart schwerwiegend betroffenen Landwirten steht dafür als Rechtsschutz die konkrete (auch inzidente) Normenkontrolle zur Verfügung. Nach dem Gesagten sind die angefochtenen Bestimmungen der PhV grundsätzlich nicht in dem Sinne als "wichtig" bzw. "wesentlich" zu qualifizieren, als sie nur in einem Gesetz im formellen Sinn hätten erlassen werden dürfen. In Bezug auf den weiteren Einwand der Antragsteller, § 27 EGGSchG genüge den Anforderungen an eine hinreichende Delegationsnorm nicht, ist sodann darauf hinzuweisen, dass namentlich die kantonalen Gesetze von der verwaltungsgerichtlichen Prüfung von Erlassen ausgenommen sind (§ 188 Abs. 2 lit. a VRG). Dem Kantonsgericht ist es daher verwehrt, im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle zu prüfen, ob der kantonale Gesetzgeber mit der Delegation in § 27 EGGSchG die verfassungsmässigen Schranken eingehalten hat. Dies könnte (ebenfalls) nur im Rahmen einer inzidenten Normenkontrolle geprüft werden. Gestützt auf § 27 Abs. 1 EGGSchG war der Regierungsrat – unter Vorbehalt der Erfüllung der in der Bestimmung enthaltenen Tatbestandsvoraussetzungen für die Gesetzgebungskompetenz (vgl. dazu E. 5.2.7 ff. nachfolgend) – somit zuständig, die angefochtenen Bestimmungen in der PhV zu erlassen. 5.2.7 Waren demnach die Voraussetzungen für die Verordnungskompetenz des Regierungsrats ebenso gegeben wie seine Zuständigkeit für die Anordnung zusätzlicher Massnahmen an den Gewässern selbst wie auch in deren Einzugsgebieten zum Schutz dieser Gewässer, kann zusammenfassend festgehalten werden, dass vorliegend die zuständige Behörde im richtigen Verfahren die PhV bzw. deren Änderung vom 16. Juni 2020 erlassen hat. Die angefochtenen Änderungen bezwecken, die bundesrechtlich vorgeschriebene Pflicht des Kantons im Gewässerschutz zu erfüllen. Gestützt auf wissenschaftliche Erkenntnisse werden in der geänderten Verordnung (Zwischen)-Zielwerte über die chemische Zusammensetzung, konkret die mittlere Phosphorkonzentration, der betroffenen Seen definiert. Sodann werden Anordnungen getroffen, welche dazu dienen sollen, diese Wasserzusammensetzung in den Mittellandseen zu erreichen. Die definierte Wasserzusammensetzung bzw. höchstzulässige Phosphorkonzentration wiederum bezweckt, die Vorgaben des Gewässerschutzgesetzes und der zugehörigen Gewässerschutzverordnung zu verwirklichen. Die Verordnungsänderungen können sich auf die vom Bundesrecht dem Kanton auferlegte Pflicht im Gewässerschutz stützen, welche dem Kanton auch erlaubt, unter Einhaltung weiterer Voraussetzungen selbst in Grundrechte einzugreifen (vgl. E. 5.1.3 hiervor). 5.2.8 Die Anordnung von zusätzlichen Massnahmen zum Schutz der Gewässer setzt wie gesagt voraus, dass die bisher getroffenen kommunalen und regionalen Massnahmen nicht ausreichen. Die Antragsteller bringen vor, diese Voraussetzung sei vorliegend gerade nicht erfüllt, denn die bisherigen getroffenen Massnahmen zum Schutz der Mittellandseen würden ausreichen, weshalb die zusätzlich durch den Regierungsrat angeordneten Massnahmen zwecklos seien. 5.2.8.1 Gemäss Anhang 2 GSchV muss die Wasserqualität oberirdischer Gewässer so beschaffen sein, dass sich im Gewässer u.a. keine unnatürlichen Wucherungen von Algen bilden und Laichgewässer für Fische erhalten bleiben (Anhang 2 Ziff. 11 Abs. 1 lit. a und b GSchV). In stehenden Gewässern wie Seen darf sodann der Nährstoffgehalt – besondere natürliche Verhältnisse vorbehalten – höchstens eine mittlere Produktion von Biomasse zulassen (Anhang 2 Ziff. 13 Abs. 2 GSchV). Weiter darf in Seen der Sauerstoffgehalt des Wassers zu keiner Zeit und in keiner Seetiefe weniger als 4 mg/l O2 betragen. Besondere natürliche Verhältnisse bleiben vorbehalten (Anhang 2 Ziff. 13 Abs. 3 lit. b GSchV). 5.2.8.2 In den 1970er und 1980er Jahren erreichte die Phosphorkonzentration im Wasser der drei Mittellandseen ihren Höhepunkt. Grund dafür war insbesondere die massive Überdüngung der Felder als Folge des Anstiegs der Nutztierdichte in der Landwirtschaft im Einzugsgebiet der Seen. Der Boden vermochte die Mengen an ausgebrachten Phosphaten (Jauche, Mist) nicht mehr für das Pflanzenwachstum zu nutzen, so dass sie abgeschwemmt wurden und über die Zuflüsse in die Seen gelangten. Mit dem Anstieg der Phosphorkonzentration im Seewasser stieg auch das Algenwachstum. Für den Abbau der abgestorbenen Biomasse wird Sauerstoff benötigt. Während der Hochblüte des Algenwachstums fiel so viel absterbendes Algenmaterial an, dass in der untersten Wasserschicht sauerstofffreie Verhältnisse herrschten und nur noch ein Teil der Biomasse abgebaut werden konnte. Darüber hinaus kam es zu Fischsterben. 5.2.8.3 Gemäss dem vom Antragsgegner aufgelegten Fachartikel zum Thema "Sauerstoffzehrung in Seen" wurde in den 1980er-Jahren als Referenz für die von der GSchV geforderte "mittlere Produktion von Biomasse" eine Phosphorkonzentration zu Beginn der produktiven Saison von 30 mg/m3 empfohlen. Die neuen Forschungsergebnisse zeigen jedoch klar, dass sich das Phytoplankton dynamisch an geringe Phosphoreinträge anpassen kann. Eine Reduktion der Phosphorkonzentration im Frühling auf 30 mg/m3 erweist sich daher deutlich als unzureichend, um die Primärproduktion auf ein mittleres Produktionsniveau zu senken. Damit ein Zusammenhang zwischen dem Phosphorgehalt und der Sauerstoffzehrung besteht, muss ein bestimmter Schwellenwert für das Phosphorangebot pro Fläche unterschritten werden. Der Schwellenwert für die Phosphorzufuhr, ab dem die Zehrung nachhaltig abnimmt, liegt tiefer als bisher angenommen. Die entsprechende Frühlingskonzentration des Gesamtphosphors berechnet sich individuell für jeden See entsprechend seiner morphologischen und hydrografischen Eigenschaften, liegt für viele Seen jedoch im Bereich von 10 bis 15 mg/m3. Gemäss dem Jahresbericht über den Zustand der Mittellandseen 2019 des BUWD, Dienststelle Umwelt und Energie (uwe), sowie des Departements Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau, Abteilung für Umwelt, vom 5. März 2020 betrug die Phosphorkonzentration im Baldeggersee im Frühjahr 2019 18 mg/m3 und lag damit über dem neuen Zielwert von 15 mg/m3. Die Sauerstoffkonzentration am Seegrund betrug im Oktober 2019 rund 2 mg/l. Trotz künstlicher Seebelüftung (Eintrag von Reinsauerstoff) konnten die gesetzlichen Anforderungen an die Wasserqualität von 4 mg Sauerstoff pro Liter während rund zwei Monaten am Seegrund nicht eingehalten werden. Neue Erkenntnisse zeigten, dass erst im Bereich von 15 mg/m3 Phosphor und weniger die geforderte mittlere Algenproduktion und die Anforderungen an den Sauerstoffgehalt im Tiefenwasser erreicht werden könnten. Im Hallwilersee betrug die Phosphorkonzentration im Frühjahr 2019 14 mg/m3 und lag damit über dem neu angestrebten Sanierungsziel von 10 mg/m3. Die Biomasseproduktion der Algen war unverändert hoch. Trotz künstlicher Seebelüftung (Eintrag von Sauerstoff mittels Druckluft) wurden die erforderlichen 4 mg/l Sauerstoff im Tiefenwasser 2019 nicht erreicht und der Sauerstoffgehalt lag im Herbst am Seegrund nahe bei 0 mg/l. Eine Markierstudie der Felchen ergab, dass im Durchschnitt rund 90 % der gefangenen Fische markiert waren, was zeigte, dass die natürliche Fortpflanzung der Felchen weiterhin nur stark eingeschränkt funktionierte. Neue Erkenntnisse zeigten, dass für den Hallwilersee erst im Bereich von 10 mg/m3 Phosphor und weniger die geforderte mittlere Algenproduktion und die Anforderungen an den Sauerstoffgehalt im Tiefenwasser erreicht werden könnten. Im Sempachersee betrug die Phosphorkonzentration im Frühjahr 2019 23 mg/m3 und lag damit über dem neuen Zielwert von 15 mg/m3. Trotz künstlicher Seebelüftung (Eintrag von Sauerstoff mittels Druckluft) konnten die gesetzlichen Anforderungen an die Wasserqualität von 4 mg Sauerstoff pro Liter am Seegrund während knapp vier Monaten nicht eingehalten werden. Neue Erkenntnisse zeigten, dass erst im Bereich von 15 mg/m3 Phosphor und weniger die geforderte mittlere Algenproduktion und die Anforderungen an den Sauerstoffgehalt im Tiefenwasser erreicht werden könnten (zum Ganzen: Jahresbericht Zustand des Sempachersees 2019 des BUWD, uwe, sowie des Departements Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aar-gau, Abteilung für Umwelt (AfU), vom 3.3.2020, https://sempachersee.ch/wp-content/uploads/2020/12/Jahresbericht-2019-JB-19-Kanton.pdf, besucht am 27.5.2021). Die mangelhaften Sauerstoffverhältnisse am Seegrund verunmöglichen die natürliche Fortpflanzung der Felchen. 5.2.8.4 Nach dem Gesagten steht fest, dass die bisher getroffenen kommunalen und regionalen (aber auch kantonalen) Massnahmen, wie die bisherigen Phosphorprojekte, freiwilligen Seeverträge und die Streichung des Fehlerabzugs von 10 % bei der im Rahmen der abgeschlossenen Nährstoffbilanz auf maximal 100 % festgelegten Phosphorbedarfsdeckung für die in den Geltungsbereich der PhV fallenden landwirtschaftlichen Betriebe im Einzugsgebiet der Mittellandseen, und sogar die Seebelüftung nicht ausgereicht haben, um zu erreichen, dass die drei Seen die unter E. 5.2.7.1 beschriebenen gesetzlichen Anforderungen an die Wasserqualität erfüllen. Sodann steht wissenschaftlich (auch heute noch) ausser Frage, dass Phosphor hauptverantwortlich für das Algenwachstum ist und dementsprechend auch ein Zusammenhang zwischen Phosphorgehalt und Sauerstoffzehrung im Wasser besteht, weshalb es zur Erreichung der bundesrechtlichen Ziele und damit letztlich zum Schutz der Gewässer einer weiteren Senkung der Phosphorkonzentration in den Gewässern bedarf (Müller/Och/Wüest, Eawag Wasserforschungsinstitut des ETH-Bereichs, Entwicklung des Phosphorhaushalts und der Sauerstoffzehrung im Sempacher- und Baldeggersee, Kastanienbaum 2012, https://www.dora.lib4ri.ch/eawag/islandora/object/eawag%3A14926/datastream/PDF/M%C3%BCller-2012-Entwicklung_des_Phosphorhaushalts_und_der-%28published_version%29.pdf, besucht am 27.5.2021). Daran ändert nichts, dass auch andere Stoffe, wie beispielsweise Haushaltschemikalien oder Medikamentenrückstände aus der Abwasserreinigung, oder der Klimawandel die Wasserqualität beeinträchtigen können. Dass das Algenwachstum in den drei Mittellandseen heute hauptsächlich durch andere Faktoren als das Phosphor verursacht wird, wird von den Antragstellern nicht belegt. Entsprechend ist nicht nachvollziehbar, weshalb der Regierungsrat bezüglich der Wirkung des Phosphors auf das Algenwachstum und damit zusammenhängend auch auf den Sauerstoffgehalt im Tiefenwasser von offensichtlich falschen Grundlagen ausgegangen sein sollte. Entgegen der Ansicht der Antragsteller bedeutet die Tatsache, dass die Produktion von Algen nicht proportional zur Senkung der Phosphorkonzentration abgenommen hat, sondern sich die Algen an die abnehmenden Phosphorkonzentrationen angepasst haben und auch mit geringerer Phosphorkonzentration gleich viel Biomasse produzieren konnten, nicht, dass eine weitere Senkung der Phosphorbelastung nicht zu einer weiteren Abnahme der Produktion von Biomasse führen wird. Vielmehr ergibt sich daraus, dass sich der ursprüngliche Zielwert von 30 mg Phosphor pro m3 deutlich als unzureichend erwiesen hat und erst bei Unterschreiten einer bestimmten kritischen Schwelle ein Zusammenhang zwischen Phosphorgehalt und Sauerstoffzehrung besteht, weshalb die entsprechende anzustrebende Phosphorkonzentration für viele Seen im Bereich von 10 bis 15 mg Phosphor pro m3 liegt (vgl. E. 5.2.7.3 hiervor). Sodann ist der von den Antragstellern selbst aufgelegten Broschüre "Unser Wasser, unser Sempachersee" zu entnehmen, dass die Unmöglichkeit der natürlichen Fortpflanzung der Felchen auf die ungenügenden Sauerstoffverhältnisse am Seegrund zurückzuführen ist. Weshalb vor diesem Hintergrund – wie von den Antragstellern vorgebracht – davon ausgegangen werden sollte, dass für die unzureichende Qualität des Laichgewässers andere Ursachen als die Phosphorbelastung verantwortlich sind, ist unergründlich. Schliesslich kann aus dem von den Antragstellern aufgelegten Fachartikel "Burgunderblutalge im Zürichsee" auch nicht darauf geschlossen werden, dass die weitere Reduktion des Phosphorgehalts in den Luzerner Mittellandseen zur Folge hätte, dass sich die Burgunderblutalge in diesen Seen (weiter) massiv ausbreiten würde und die neuen Massnahmen somit das Gegenteil der von der Gewässerschutzgesetzgebung vorgegebenen Ziele bzgl. Algenwucherung, Produktion von Biomasse und Sauerstoffgehalt des Wassers bewirken – nämlich das Ökosystem nachhaltig schädigen – würden und die neuen verschärften Bestimmungen der PhV deshalb auf keiner rechtsgenüglichen gesetzlichen Grundlage fussen würden. Dem besagten Fachartikel ist vielmehr zu entnehmen, dass die klimabedingten Veränderungen der chemisch-physikalischen Strukturen des Zürichsees, bedingt durch steigende Lufttemperaturen und zunehmende Sonneneinstrahlung, in den letzten Jahrzehnten massgeblich fördernd für das Massenvorkommen der Burgunderblutalge, bei welcher es sich biologisch gesehen eigentlich nicht um eine Alge, sondern ein Cyanobakterium handelt, gewesen seien und die Reduktion des Phosphorgehalts und die daraus resultierende Veränderung der Lichtbedingungen und der Nährstoffverhältnisse im See nur ein Teil der zugrundeliegenden Faktoren gewesen seien. Da somit erstellt ist, dass die bisherigen Massnahmen zum Schutz der drei Seen nicht ausreichten, sind die Voraussetzungen von § 27 Abs. 1 EGGSchG für die Anordnung zusätzlicher Massnahmen durch den Regierungsrat als erfüllt zu erachten. 5.3 Im Sinne eines Zwischenergebnisses steht somit fest, dass sich die PhV und die darin enthaltenen Bestimmungen auf Verfassung und Gesetz stützen und somit auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruhen. 6. Im Weiteren ist zu prüfen, ob die angefochtenen Bestimmungen auch sonst mit dem höherrangigen Gesetzes- und Verfassungsrecht im Einklang stehen oder sie sich – wie von den Antragstellern vorgebracht – als gesetzes- und verfassungswidrig erweisen. Die Antragsteller rügen insbesondere, die angefochtenen geänderten oder neuen Bestimmungen der PhV würden gegen die einschlägigen Bestimmungen des GSchG und der GSchV sowie die DZV verstossen und die Eigentumsgarantie, die Wirtschaftsfreiheit, das Gleichbehandlungsgebot sowie das Willkürverbot nach BV verletzen. 6.1 Inwiefern die angefochtenen Bestimmungen der revidierten PhV gegen das GSchG, die GSchV oder die DZV verstossen sollten, ist nicht ersichtlich. Wie bereits dargelegt, sollen die angefochtenen Bestimmungen die Reduktion der mittleren Phosphorkonzentration in den drei Mittellandseen bewirken und dient die Phosphorreduktion dem Ziel, die – bisher nicht eingehaltenen – bundesrechtlichen Anforderungen an die Wasserqualität zu erreichen und damit dem Schutz der Gewässer. Die Verordnungsänderungen stehen somit im Einklang mit dem GSchG und der GSchV. Insbesondere ist auch keine Verletzung von Art. 3a GSchG auszumachen. Wie bereits dargelegt, kann sodann vorliegend offen bleiben, ob Anhang 1 Ziff. 2.1.5 DZV als gesetzliche Grundlage für den neuen § 3 Abs. 1 PhV herangezogen werden kann, da sich die gesetzliche Grundlage bereits aus anderen Bestimmungen ergibt (vgl. E. 5.1.3 hiervor). Jedoch erscheint eindeutig, dass daraus kein Verbot für die Kantone abgeleitet werden kann, gegebenenfalls die 100 %-Marke bei der Phosphorbedarfsdeckung zu unterschreiten. Eine Verletzung von Anhang 1 Ziff. 2.1.5 DZV ist daher ebenfalls nicht auszumachen. 6.2 Es bleibt im Folgenden, die Verfassungsmässigkeit der angefochtenen Bestimmungen zu prüfen. 6.2.1 Die Antragsteller führen aus, die neuen Massnahmen in der geänderten PhV, insbesondere die Reduktion des Phosphoreinsatzes auf 90 bzw. 80 % des Bedarfs und die Beschränkung des Tierbestands, würden widerrechtliche Eingriffe in die Eigentumsgarantie darstellen, denn die Voraussetzungen nach Art. 36 BV seien nicht erfüllt. Ausserdem würden die mit der Verordnungsänderung einhergehenden öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkungen derart schwer wiegen, dass für die betroffenen Landwirte von einer faktischen materiellen Enteignung auszugehen sei. Durch die Änderung der PhV sei nämlich eine bestimmungsgemässe, wirtschaftlich sinnvolle und gute Nutzung ihrer Grundstücke nicht mehr möglich. Die materielle Enteignung müsste voll entschädigt werden, was in der geänderten PhV jedoch nicht vorgesehen sei, weshalb der Eingriff auch vor diesem Hintergrund widerrechtlich und damit unzulässig sei. Selbst wenn die enteignungsähnliche Intensität des Eingriffs zu verneinen wäre, würde die Umsetzung der Massnahmen zu einem unzumutbaren Opfer der betroffenen Landwirte gegenüber der Allgemeinheit führen, sodass es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn der Eingriff entschädigungslos hingenommen werden müsste. 6.2.1.1 Nach Art. 26 Abs. 1 BV ist das Eigentum gewährleistet. Als Bestandesgarantie schützt die Eigentumsgarantie die konkreten, individuellen Eigentumsrechte vor staatlichen Eingriffen. Die Voraussetzungen für einen zulässigen Eingriff in die Eigentumsgarantie ergeben sich aus Art. 36 BV: Der Eingriff bedarf einer gesetzlichen Grundlage und muss im öffentlichen Interesse sowie verhältnismässig sein. Wenn Einschränkungen des Eigentums zulässig sind, kommt die Eigentumsgarantie als Wertgarantie zum Zug: Bei Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, ist volle Entschädigung zu leisten (Art. 26 Abs. 2 BV). Lehre und Praxis unterscheiden einerseits zwischen der formellen und der materiellen Enteignung, die beide voll zu entschädigen sind, und anderseits der entschädigungslosen öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkung. Bei der formellen Enteignung werden von der Eigentumsgarantie geschützte Rechte durch einen Hoheitsakt vollumfänglich oder teilweise entzogen und gegen Entschädigung auf einen Dritten (meistens das Gemeinwesen) übertragen. Bei der materiellen Enteignung findet keine Übertragung von Eigentumsrechten statt; es liegt aber eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung vor, die den Eigentümer in einer Weise trifft, die einer formellen Enteignung gleichkommt und deshalb entschädigungspflichtig ist (vgl. zum Ganzen: Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O., N 599, 606 mit Hinweisen). Eine materielle Enteignung ist gemäss ständiger Rechtsprechung dann gegeben, wenn einem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch seines Grundeigentums untersagt oder besonders stark eingeschränkt wird, weil ihm eine aus dem Eigentum fliessende wesentliche Befugnis entzogen wird (erste Tatbestandsvariante der materiellen Enteignung). Geht der Eingriff weniger weit, so kann eine Eigentumsbeschränkung ausnahmsweise einer Enteignung gleichkommen, falls ein einziger oder einzelne Grundeigentümer so betroffen sind, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erscheint und es mit der Rechtsgleichheit nicht zu vereinbaren wäre, wenn hierfür keine Entschädigung geleistet würde ([zweite Tatbestandsvariante der materiellen Enteignung; sog. "Sonderopfer"] BGE 140 I 176 E. 9.5). Die Eigentumsgarantie gewährleistet das Eigentum nur in den Schranken, die ihm im öffentlichen Interesse durch die Rechtsordnung gezogen sind. Nach ständiger Rechtsprechung sind namentlich die Anforderungen des Gewässerschutzes, des Umweltschutzes und der Raumplanung zu beachten. Diese gewichtigen öffentlichen Interessen sind der Gewährleistung des Eigentums grundsätzlich gleichgestellt. Dementsprechend qualifiziert das Bundesgericht etwa Nichteinzonungen oder Zweitwohnungsbeschränkungen als in der Regel entschädigungslos zulässige Inhaltsbestimmungen des Grundeigentums. Eine Eigentumsbeschränkung, die einer Enteignung gleichkommt und damit eine Entschädigungspflicht wegen materieller Enteignung auslöst, liegt nur ausnahmsweise vor, wenn der Eingriff besonders schwer wiegt oder dem Einzelnen ein unzumutbares Sonderopfer abverlangt wird (BGE 145 II 140 E. 4.1 mit Hinweisen). Neue Festlegungen des Eigentumsinhalts, die dazu führen, dass bisherige Befugnisse aufgehoben werden, sind von den Betroffenen grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmen, da kein Anspruch auf Beibehaltung der bisherigen Rechts- und Eigentumsordnung besteht. Wenn schliesslich die öffentlich-rechtliche Beschränkung der Befugnis, das Eigentum zu nutzen und darüber zu verfügen, nicht so schwer wiegt, dass eine materielle Enteignung vorliegt, so ist sie entschädigungslos zu dulden (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O., N 610a f. mit Hinweisen). 6.2.1.2 Von den Antragstellern wird vorgebracht, die mit der Änderung der PhV neu eingeführten Massnahmen würden widerrechtliche Eingriffe in die Eigentumsgarantie darstellen, da die Voraussetzungen von Art. 36 BV nicht erfüllt seien. In diesem Zusammenhang machen sie zunächst geltend, die Reduktion des Phosphoreinsatzes von 100 % auf 90 % bzw. 80 % des Bedarfs nach § 3 Abs. 1 PhV und die damit verbundene Verpflichtung zur Wegfuhr von Hofdünger oder alternativ zum Abbau des Tierbestands sowie die Beschränkung des Tierbestands nach § 3dbis PhV würden (sowohl für sich alleine als auch in ihrer Kombination) schwerwiegende Eingriffe in die Eigentumsgarantie darstellen, weshalb diese einer klaren und eindeutigen Grundlage in einem formellen Gesetz bedürften, was vorliegend jedoch nicht gegeben sei (vgl. dazu Art. 36 Abs. 1 BV). Diesen Vorbringen kann nicht gefolgt werden, denn es ist nicht ersichtlich, wie durch die besagten neuen Vorgaben in der PhV die bisherige oder künftig mögliche bestimmungsgemässe Nutzung der in ihren Geltungsbereich fallenden Grundstücke bei normalen Verhältnissen stark erschwert werden sollte, sodass im Regelfall (für die genannten Einschränkungen je separat wie auch in ihrer Kombination) von schweren Eingriffen in die Eigentumsgarantie auszugehen wäre (vgl. BGE 133 II 220 E. 2.5). Die landwirtschaftliche Nutzung der Böden ist nach wie vor möglich. Der Antragsgegner legt nachvollziehbar und unter Hinweis auf wissenschaftliche Berichte dar, dass den Pflanzen aufgrund des grossen Anteils an mit Phosphor überversorgten oder gut versorgten Böden im betroffenen Gebiet trotz des reduzierten Phosphoreinsatzes noch genügend Phosphor zur Verfügung stehen wird, weshalb nicht mit grossen Ertragsausfällen zu rechnen sei (vgl. Umwelt-Materialien Nr. 206, Gewässerschutz, Phosphor im Boden und Düngestrategie, Der Fall Baldeggersee, Hrsg. Bundesamt für Umwelt, Wald, und Landschaft [BUWAL], Bern 2005, S. 20, https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/wasser/publikationen-studien/publikationen-wasser/phosphor-boden-duengestrategie.html, besucht am 7.7.2021). Das Gegenteil, nämlich dass – wie von den Antragstellern vorgebracht – aufgrund der Phosphorreduktion im betroffenen Gebiet innert kurzer Zeit mit einer Phosphorunterversorgung zu rechnen sei, was zu irreversiblen Pflanzenschäden und massiven Ertragsausfällen voraussichtlich bereits ab der zweiten Ernte führen werde, ist nach dem Gesagten wenig naheliegend und wird von den Antragstellern auch in keiner Weise belegt. Ihrem Einwand, dass die Phosphorreduktion nicht abschätzbare Folgekosten für die Landwirte mit sich bringe, bedingt durch die allfällig nötige Wegfuhr von Hofdünger, die Wiederzufuhr von fehlenden notwendigen Mineralien, Futterzukauf sowie Mehrarbeit, ist sodann entgegenzuhalten, dass ein Teil der Leistung der Landwirte mit den Beiträgen gemäss § 3c Abs. 1 PhV entschädigt wird. Auch wenn ein Teil der durch die Änderung der PhV entstehenden Kosten von den Landwirten selbst zu tragen ist, so hat dies nicht zur Folge, dass dadurch die bisherige bestimmungsgemässe Nutzung der Grundstücke bei normalen Verhältnissen stark erschwert wäre. Die Bedarfsdeckung zwischen 60 bis 90 % wird gemäss § 3c Abs. 1 PhV pro Jahr mit Fr. 16.-- bis Fr. 25.-- pro kg P2O5 entschädigt. Zwar sieht die Verordnung für die Bedarfsdeckung zwischen 100 und 90 % keine Entschädigung vor, es ist im Normalfall jedoch nicht davon auszugehen, dass die Landwirte dadurch mit unverhältnismässig hohen Kosten und deutlichen Einnahmeneinbussen konfrontiert werden. Es ist sodann entgegen der Darstellung der Antragsteller auch kein Grund ersichtlich, weshalb voraussichtlich ein Vielfaches der in § 3c Abs. 1 PhV vorgesehenen Beiträge nicht ausbezahlt werden sollte bzw. die verfügbaren Mittel voraussichtlich nicht einmal minimal dafür ausreichen sollten, um den zwingend zu senkenden Phosphoreinsatz ausgleichen zu können. Die Behauptung der Antragsteller, mit dem durch die Senkung der Phosphorbedarfsdeckung verursachten Ertragsausfall und den Folgekosten würden mit Sicherheit mehr als 30 % des Einkommens der Landwirte verloren gehen, ist nicht nachvollziehbar und im Übrigen auch nicht ansatzweise belegt. Auch in Zusammenhang mit der Beschränkung des Tierbestands nach § 3dbis PhV machen die Antragsteller eine finanzielle Einbusse geltend. Die Antragsgegner bringen vor, ihren Berechnungen zu Folge sei davon auszugehen, dass bei intensiven Tierhalterbetrieben die durch die PhV verursachte Ertragseinbusse bei der Tierhaltung maximal 5 % betrage. Die Antragsteller bestreiten diese Zahl nicht substantiiert. Somit ist darauf zu schliessen, dass die neuen Vorschriften in § 3 Abs. 1 und § 3dbis PhV in der Regel nicht dazu führen, dass die bisherige oder künftig mögliche bestimmungsgemässe Nutzung der Grundstücke stark erschwert wird, und damit im Regelfall nicht von schweren Eingriffen in die Eigentumsgarantie auszugehen ist, weshalb das Erfordernis der hinreichenden gesetzlichen Grundlage mit der Verordnung erfüllt ist. Daran ändert nichts, dass die PhV bei einzelnen Bewirtschaftern dennoch zu einem schwerwiegenden Eingriff in die Grundrechte führen kann (vgl. E. 5.2.6.3 dritter Abschnitt hiervor). Einschränkungen von Grundrechten müssen sodann durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein (Art. 36 Abs. 2 BV). Die Antragsteller bringen diesbezüglich vor, dass angesichts der heutigen tiefen Werte kein gewichtiges öffentliches Interesse an einer weiteren raschen Senkung der Phosphorkonzentration auszumachen sei. Nachdem der Phosphorstand unter 30 mg P/m3 liege, bestehe zwar weiterhin ein Handlungsbedarf, jedoch mitnichten ein dringender. Hingegen bestehe ein gewichtiges öffentliches Interesse an der Sicherstellung der Ernährungssicherheit des Landes und damit an der Beibehaltung der vor dem Inkrafttreten der geänderten PhV geltenden Rechtslage. Im öffentlichen Interesse liegt all das, was der Staat zum Gemeinwohl vorkehren muss, um eine ihm obliegende Aufgabe zu erfüllen (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O., N 315). Die angefochtenen Bestimmungen der geänderten PhV bezwecken, die Phosphorkonzentration in den drei Mittellandseen weiter zu senken, um die auf Bundesebene gewässerschutzrechtlich vorgeschriebenen Anforderungen an die Wasserqualität zu erreichen (vgl. dazu E. 5.2.7.4 und 5.2.8 hiervor). Sie dienen folglich dem Gewässerschutz und damit einem gewichtigen öffentlichen Interesse (vgl. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O., N 602 mit Hinweis auf BGE 105 Ia 330 E. 3c). Entgegen der Ansicht der Antragsteller besteht das öffentliche Interesse vorliegend in der Reduktion der Phosphorkonzentration in den drei Mittellandseen als solcher und nicht einzig in der Beschleunigung dieser Reduktion. Wie bereits ausgeführt, haben die neueren wissenschaftlichen Erkenntnisse gezeigt, dass mit dem ursprünglich bei 30 mg P/m3 angesetzten Zielwert die Anforderungen an die Wasserqualität nicht eingehalten werden können und dieser entsprechend deutlich tiefer anzusetzen ist (vgl. E. 5.2.8.3 hiervor). Die bisherigen Massnahmen haben nicht ausgereicht, um die deshalb neu festgelegten Zielwerte (konstant) einzuhalten, weshalb nicht gesagt werden kann, mit den bisherigen Massnahmen würden die gesetzlichen Anforderungen auch erreicht werden, es würde nur länger gehen (vgl. Jahresbericht Zustand des Sempachersees 2019 des BUWD, uwe, sowie des Departements Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau, AfU, vom 3.3.2020, S 3, https://sempachersee.ch/wp-content/uploads/2020/12/Jahresbericht-2019-JB-19-Kanton.pdf, besucht am 8.7.2021). Das gewichtige öffentliche Interesse an den mit den angefochtenen Bestimmungen einhergehenden öffentlich-rechtlichen Nutzungsbeschränkungen ist somit zu bejahen. Weiter müssen Einschränkungen von Grundrechten gemäss Art. 36 Abs. 3 BV verhältnismässig sein. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit umfasst drei Elemente, die kumulativ gegeben sein müssen: Die Eignung, die Erforderlichkeit und die Verhältnismässigkeit zwischen Eingriffszweck und Eingriffswirkung. Die staatliche Massnahme muss geeignet sein, um den im öffentlichen Interesse verfolgten Z