76 Staatsorganisation 3 Organisaziun statala Organizzazione dello Stato Akteneinsicht. Öffentlichkeitsprinzip. – Der Umfang des Öffentlichkeitsprinzips in einer Gemeinde (Einsichtnahme in amtliche Dokumente) ergibt sich aus deren eigenen Vorgaben in der Verfassung so- wie allenfalls in speziellen Datenschutz- und Informationsreglementen (E. 3a). – Das in einer Gemeinde statuierte Öffentlichkeitsprinzip deckt sich nicht zwingend mit dem allgemei- nen Akteneinsichtsrecht gemäss Art. 29 Abs. 2 BV; das Prinzip der Öffentlichkeit bezweckt, die Vorgänge in der Verwaltung für den Bürger transparenter und nachvollziehbarer zu machen; gesetzliche Schranke bildet dabei das Vorliegen höher zu wertender, entgegenstehender öffentlicher oder privater Interes- sen (E. 3b). – Ein Kopier- und Weiterverbreitungsverbot für interne Gemeindeberichte ist zulässig, sofern die Möglichkeit der persönlichen Kenntnisnahme des Einsichtsberech- tigten gewährleistet bleibt (E. 3c). Diritto di visionare gli atti. Principio della pubblicità. – L’estensione del principio della pubblicità in un comune (consultazione di documenti) risulta dalle rispettive disposizioni costituzionali come pure eventualmente da speciali norme in materia di protezione dei dati e sull’informazione (cons. 3a). – Il principio della pubblicità riconosciuto a livello comunale non deve necessariamente collimare con il diritto di visionare gli atti giusta l’art. 29 cpv. 2 Cost.; il princi- pio della pubblicità mira a rendere più comprensibili e trasparenti al cittadino i processi dell’amministrazione; limitazioni legali a questo principio sono costituite dell’esistenza di preponderanti e contrapposti interessi pubblici o privati (cons. 3b). – Un divieto di fotocopiare e di propagare rapporti interni del comune è ammissibile, per quanto sia garantita – 9
77 3/9 Staatsorganisation PVG 2012 all’avente diritto di visionare gli atti – la possibilità di una presa di conoscenza personale (cons. 3c). Erwägungen: 3. a) Materiell sind das Öffentlichkeitsprinzip und dessen Handhabung strittig. In Art. 4 GV wird zum «Öffentlichkeitsprinzip» festgehalten: Jeder Stimmberechtigte sowie alle juristischen Personen mit Sitz in der Gemeinde haben das Recht auf Einsicht in amtliche Akten, soweit keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen. Die Einsichtnahme in Protokolle richtet sich nach Art. 19 und 20. Im Zweifelsfall entscheidet der Gemeindevorstand. Gemäss Art. 20 Abs. 2 GV wird die Einsicht in die Protokolle des Gemeindevorstandes und der übrigen Gemeindebehörden sowie in den Bericht der Geschäftsprüfungskommission an den Gemeindevorstand gewährt, soweit keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen. Für Protokollauszüge wird eine Kanzleigebühr erhoben. Laut Art. 21 GV erfolgen die amtlichen Veröffentlichungen der Gemeinde in ihren Publikationsorganen gemäss Informationsreglement (Abs. 1). Der Gemeindevorstand informiert die Öffentlichkeit laufend innert nützlicher Frist über die Tätigkeit der Gemeindebehörden und die sonstigen Gemeindeangelegenheiten von allgemeinem Interesse (Abs. 2). Ein Informationsreglement [InfoR] regelt die Einzelheiten der Veröffentlichung von Gemeindeangelegenheiten (Abs. 3). In Art. 6 InfoR wird betreffend Zugang zu amtlichen Dokumenten unter Berücksichtigung des Öffentlichkeitsprinzips bestimmt: Jede natürliche und juristische Person mit Wohnsitz, Sitz oder Zweigniederlassung in der Gemeinde hat das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskünfte über den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten (Abs. 1). Die Dokumente können vor Ort eingesehen werden, oder es können Kopien davon angefordert werden. Die Gesetzgebung über das Urheberrecht, den Datenschutz und die Einschränkungen zum Öffentlichkeitsprinzip gemäss Art. 9 bleiben vorbehalten (Abs. 2). Ist ein amtliches Dokument in einem Publikationsorgan veröffentlicht, so gilt der Anspruch nach Abs. 1 und 2 für jedermann als erfüllt (Abs. 3). Zur Definition «amtlicher Dokumente» wird in Art. 7 InfoR stipuliert: Ein amtliches Dokument ist jede Information, die: – auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist; – sich im Besitze einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist; und
3/9 Staatsorganisation PVG 2012 78 – die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (Abs. 1). Als amtliche Dokumente gelten auch solche, die durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden können, welche die oben genannten Anforderungen erfüllen (Abs. 2). Nicht als amtliche Dokumente gelten Dokumente, welche durch eine Behörde kommerziell genutzt werden oder zum persönlichen Gebrauch bestimmt sind (Abs. 3). Amtliche Dokumente, die nach diesem Reglement zugänglich sind, bleiben es auch nach der Archivierung (Abs. 4). Zu den Ausnahmen des Rechts auf Einsichtnahme hält Art. 8 InfoR fest: Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn überwiegende private oder öffentliche Interessen eine Einschränkung, einen Aufschub oder eine Verweigerung erfordern, insbesondere über: – Informationen, die durch ein Berufsgeheimnis oder durch eine gesetzliche Geheimhaltungspflicht geschützt sind; – Informationen, die der zuständigen Instanz von Dritten freiwillig und unter Zusicherung der Geheimhaltung mitgeteilt worden sind; – sowie Informationen über hängige Verfahren. Gemäss Art. 9 InfoR ist das kantonale Datenschutzgesetz massgebend. b) Vorliegend bestreitet auch die Vorinstanz nicht, dass die Geschäftsprüfungskommission dem Öffentlichkeitsprinzip untersteht. Die gegenteilige Meinung liesse sich auf Grund der zitierten Bestimmungen des Informations- und Datenschutzreglements (Art. 6 ff. InfoR) auch kaum begründen. Offensichtlich unterstehen also Gemeindebehörden und Gemeindeabteilungen diesem elementaren Prinzip rechtsstaatlichen Handelns (transparente/«gläserne» Verwaltung). Die Gemeinde versucht hier die Verweigerung der Einsichtnahme in den Zwischenbericht der externen Revisionsgesellschaft mit der allgemeinen Praxis des Bundesgerichts zum Akteneinsichtsrecht (Art. 29 Abs. 2 BV) zu begründen. Nach Ansicht des Gerichts erweist sich diese Argumentationslinie aber als falscher Ansatz; denn im konkreten Fall geht es nicht um das allgemeine Akteneinsichtsrecht, sondern um das von der betreffenden Gemeinde selbst statuierte Öffentlichkeitsprinzip (Art. 4 GV in Verbindung mit Art. 6 ff. InfoR), welches sich nicht notwendigerweise mit dem bundesrechtlichen Einsichtsrecht deckt. Andernfalls hätte für die Gemeinde gar kein Anlass bestanden, für sich eine eigenständige Lösung zu schaffen. Der Bericht der extern bei-
3/9 Staatsorganisation PVG 2012 79 gezogenen Revisionsgesellschaft betreffend den Sektor Tourismus, welcher sich in den Händen der Geschäftsprüfungskommission (GPK) befindet, erfüllt nun jedoch ohne Zweifel sämtliche Kriterien von Art. 7 InfoR eines amtlichen Dokumentes. Es handelt sich dabei nämlich um einen schriftlichen Bericht in Papierform (1 Voraussetzung: Aufzeichung/Speicherung auf beliebigem Informationsträger), der im Macht- und Verfügungsbereich der GPK liegt (2 VSS: Sich im Besitze einer Behörde befindet) und insbesondere dem wirtschaftlich wichtigen Tourismus in der Gemeinde dient (3 VSS: Klare Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe). Zu prüfen bleibt damit indes immer noch, ob einer Einsichtnahme durch den Beschwerdeführer irgendwelche öffentlichen oder privaten Interessen im Sinne von Art. 8 InfoR entgegenstehen. Derartige höher zu gewichtende Gemeinschafts- oder Partikularinteressen sind vorliegend aber nicht ersichtlich. Selbst die Gemeinde vermag denn auch keine konkreten Gründe für eine allfällige Ausnahme des grundsätzlich für die gesamte Verwaltung und alle Gemeindebehörden geltenden und zu beachtenden Öffentlichkeitsprinzips zu nennen. Die hervorgehobene Gefahr, dass die interne Meinungsbildung der Verwaltung und anderer Behörden über die entscheidenden Aktenstücke und die erlassenen begründeten Verfügungen oder Beschlüsse hinaus vollständig vor der Öffentlichkeit ausgebreitet werde, vermag als Begründung nicht zu überzeugen. Das Öffentlichkeitsprinzip hat gerade zum Ziel, die Vorgänge in den Behörden und Abteilungen transparenter und nachvollziehbarer zu machen (Beim Bund: Paradigmenwechsel vom bisherigen Grundsatz der Geheimhaltungspflicht mit Öffentlichkeitsvorbehalt zum neuen Prinzip der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt durch das BGÖ; in Kraft seit 1. Juli 2006; SR 152.3). Daran vermag auch der Hinweis der Gemeinde auf Ziff. 2.7 betreffend «Kassa Tourismus» im Zwischenbericht der Revisionsstelle vom 1. September 2011 nichts zu ändern, werden dort doch lediglich völlig unverfänglich zwei Hinweise auf die Notwendigkeit periodischer Kontrollen (alle 2 bis 3 Monate) und auf den Maximalbarbetrag in der Kasse (höchstens Fr. 10 000.– ; da nur bis zu diesem Grenzwert Haftung durch Versicherung sichergestellt) gemacht. Darüberhinaus wurden dort bloss noch die beiden Namen der jeweiligen Chargeninhaber erwähnt, ohne daraus irgendwelche Schlüsse zu ziehen oder Anmerkungen anzubringen. Allein der Inhalt und die Formulierung von Ziff. 2.7 konnten deshalb noch keine Verweigerung der gewünschten Einsichtnahme rechtfertigen. Das angerufene Gericht ist vielmehr zur
3/9 Staatsorganisation PVG 2012 80 Überzeugung gelangt, dass die Entscheide bzw. Beschlüsse der Geschäftsprüfungskommission sowie des Gemeindevorstands hierzu unter dem Gesichtspunkt des Öffentlichkeitsprinzips nicht begründbar sind. Immerhin ist noch darauf hinzuweisen, dass mit den entgegenstehenden öffentlichen oder privaten Interessen nicht nur die generelle Verweigerung der Einsichtnahme begründet werden könnte, sondern damit auch bloss die Einschränkung oder der Aufschub der Einsichtnahme möglich gewesen wäre. Die Gemeinde macht vorliegend aber keine Gründe geltend, welche zumindest eine solche Einschränkung oder wenigstens einen zeitlichen Aufschub der Preisgabe der genannten (bewusst vorenthaltenen) Informationen rechtfertigen würden. In dieser Beziehung ist die Beschwerde infolgedessen gutzuheissen und die Gemeinde zu verpflichten, dem Beschwerdeführer die gewünschte Einsichtnahme in den Zwischenbericht der externen Revisionsstelle zu gewähren. c) Was demgegenüber das angefochtene Kopier- und Weiterverbreitungsverbot für den internen Bericht der Geschäftsprüfungskommission (GPK) an den Gemeindevorstand betrifft, ist der Vorinstanz darin Recht zu geben, dass die Gemeindeverfassung das Öffentlichkeitsprinzip in Art. 4 GV nicht in genereller und umfassender Form statuiert, sondern dieses nur für natürliche und juristische Personen mit Wohnsitz bzw. Geschäftssitz in der Gemeinde vorsieht. Wenn nun die GPK bzw. der Gemeindevorstand für den internen GPK-Bericht ein ausdrückliches Kopier- und Weiterleitungsverbot erlassen hat, so durfte sie (GPK) bzw. er (Vorstand) dies aus Rücksicht auf diese beschränkte Geltung des Öffentlichkeitsprinzips ohne Weiteres tun. Dem ist hier umso mehr beizupflichten, als jeder andere Berechtigte selbstverständlich das Recht hat, seinerseits bei der Gemeinde Einsicht in den internen GPK-Bericht respektive in eine Kopie desselben zu erhalten. Durch das ausgesprochene Vervielfältigungsverbot werden folglich keine weiteren schützenswerten Interessen des Beschwerdeführers oder anderer Drittberechtigter (Personen mit Wohn- oder Geschäftssitz in der Gemeinde) verletzt. In diesem Punkt ist die Beschwerde daher abzuweisen und das bemängelte Kopier- und Weitervergabeverbot – nach persönlicher Einsicht- und individueller Kenntnisnahme des internen GPK-Berichts durch den Beschwerdeführer – zu schützen. U 12 68 Urteil vom 11. September 2012