63 Gesundheit 5 Sanadad Sanità Impfobligatorium gegen Blauzungenkrankheit. – Voraussetzung des virtuellen Rechtsschutzinteresses für Eintreten auf Beschwerde, sofern aktuelle Seuchen- gefahr gar nicht mehr besteht; nur Prüfung von Grundsatzfragen, welche sich jederzeit bei erneutem Gefahrenrisiko stellen können (E.1a, b). – Anwendbarkeit von Tierseuchengesetz und der -verordnung bei Schutzimpfungen gegen die Blauzungenkrankheit (E. 2a, c). – Weiter Kompetenzbereich des Kantonstierarztes zur Bekämpfung bei verseuchten oder seuchenverdächti- gen Tieren gemäss Veterinärgesetz (E. 2b, d, e). – Ein angeordnetes Impfobligatorium verstösst weder gegen einzelne Bestimmungen des Heilmittelgesetzes noch gegen solche des Lebensmittelgesetzes (E. 2f). – Die Sofortmassnahme einer Sperre 1. Grades kann sicher nicht – bei erstellter Seuchengefahr im Kanton – als unverhältnismässig oder deplatziert bezeichnet werden (E. 2g). Vaccinazione obbligatoria contro la febbre catarrale ovina (malattia della lingua blu). – Presupposto dell’interesse giuridico virtuale per entrare nel merito del ricorso, in quanto l’attuale pericolo di contagio non esiste più; analisi solo delle questioni di fondo che potrebbero ripresentarsi in ogni momento con il subentrare di un nuovo rischio (cons. 1a, b). – Applicabilità della legge sulle epizoozie e della relativa ordinanza per vaccinazione preventiva contro la febbre catarrale ovina (cons. 2a, c). – Ampie competenze del veterinario cantonale per la lotta contro animali infetti o sospetti di infezione secondo la legge sulla veterinaria (cons. 2b, d, e). – L’imposizione di una vaccinazione obbligatoria non col- lide con diposizioni particolari né della legge sugli agenti terapeutici né di quella sulle derrate alimentari (cons. 2f). 8
64 5/8 Gesundheit PVG 2011 – La misura urgente, quale l’isolamento di 1. grado, non può certo essere considerata sproporzionata o inoppor- tuna in caso di comprovata minaccia di contagio nel can- tone (cons. 2g). Erwägungen: 1. a) Zunächst gilt es die Frage nach dem Eintreten auf die Beschwerde zu klären. Grundsätzlich setzt die Beschwerdeerhebung, das heisst die Legitimation zur Anfechtung von Entscheiden, voraus, dass der Beschwerdeführer ein aktuelles praktisches Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des angefochtenen Aktes hat. Ein solches Interesse wird bejaht, wenn der erlittene Nachteil zum Zeitpunkt der gerichtlichen Beurteilung noch besteht und durch eine Gutheissung der Beschwerde beseitigt würde (vgl. Häfelin/Haller/Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Auflage, Zürich 2008, § 64, Ziff. 4 Beschwerderecht, Rz 2001 S. 598; BGE 116 Ia 359, 363 E. 2a). Ausnahmsweise kann jedoch auf das Erfordernis des aktuellen Anfechtungsinteresses verzichtet werden, wenn «sich die aufgeworfene Frage jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte, an ihrer Beantwortung wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung ein hinreichendes öffentliches Interesse besteht und eine rechtzeitige verfassungsgerichtliche Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre» (BGE 121 I 279 E. 1). In diesem Sinne ist auch der neuere BGE 131 II 670 ff. betreffend Sofortmassnahmen zur Verminderung des Übertragungsrisikos eines schweren akuten respiratorischen Syndroms (gestützt auf sog. SARS-Verordnung und Art. 10 Epidemiegesetz) zu verstehen, worin bestimmt wurde, dass die nachträgliche Überprüfung einer gegenstandslos gewordenen Anordnung sich auf die in Zukunft mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit erneut stellenden Streitfragen zu beschränken habe (E. 1.2, S. 673/4). Eine detaillierte Überprüfung des konkreten Inhalts der gegenstandslos gewordenen gesundheitspolizeilichen Massnahme sei hingegen nicht mehr möglich bzw. zulässig (E. 2, S. 674 – 676). b) Vorliegend fehlt es dem Beschwerdeführer zwar ganz offensichtlich schon an einem aktuellen Rechtsschutzinteresse für die Beseitigung der angefochtenen Behördenentscheide vom 11. 08. 2010 (DVSG) bzw. 02. 06. 2009 (ATL), da die von diesen gestützt auf die Anweisungen des Bundesamtes für Veterinärwesen (BVET) vom 14. 01. 2009 (BVET) angeordnete Rinder- und Schafsperre längst wieder (per 31.12. 2009) aufgehoben und im Jahre
5/8 Gesundheit PVG 2011 65 2010 auch nicht nochmals erneuert wurde (vgl. dazu nachfolgend E. 2a). Trotzdem beantragen beide Parteien übereinstimmend, dass auf die Beschwerde einzutreten sei. Nach geltender Rechtsprechung ist dies – auch bei fehlendem Rechtsschutzinteresse – aber nur dann möglich, wenn mit der Beschwerde grundsätzliche Fragen aufgeworfen werden, die sich unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnten, ohne dass im Einzelfall eine gerichtliche Prüfung stattfinden könnte. Die nachträgliche Überprüfung muss sich in solchen Fällen jedoch auf Streitfragen beschränken, die sich mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit in Zukunft erneut stellen bzw. sinngemäss wiederholen könnten. In einem Parallelverfahren hat das Verwaltungsgericht Zürich (Endentscheid vom 15. 04. 2010; Geschäftsnummer VB.2009.00702) diese Voraussetzungen verneint. Zur Begründung führte es im Wesentlichen an, dass es im Hinblick auf ein Straf- oder Haftungsverfahren nicht nötig sei, dass das Verwaltungsgericht die Rechtmässigkeit der angeordneten Massnahmen überprüfe. Es sei auch nicht so, dass sich Grundsatzfragen stellten, die sich künftig wieder stellen und die im Einzelfall kaum je durch ein Gericht geprüft werden könnten. Die Frage, ob eine genügende gesetzliche Grundlage bestehe, um über sämtliche ungeimpften Tierbestände eine einfache Tierverkehrssperre 1. Grades anzuordnen, werde sich in Zukunft – zumindest für das Jahr 2010 – kaum mehr stellen, weil das Impfobligatorium gar nicht mehr gelte bzw. kurz nach Beschwerdeeinreichung (im 12/2009) wieder aufgehoben worden sei. Dieser Betrachtungsweise sowie Würdigung der potenziellen Gefahrenlage vermag sich das Verwaltungsgericht Graubünden nicht anzuschliessen. Natürlich ist es so, dass sich für das Jahr 2010 und – soweit dies heute schon feststeht – nun auch für das Jahr 2011 die Frage der gesetzlichen Grundlage für das Impfobligatorium bei der Blauzungenkrankheit nicht mehr stellt, da ein solches zurzeit nicht gilt. Allerdings kann sich diese Situation jederzeit ändern, wenn nämlich erneut der seuchenartige Ausbruch der Blauzungenkrankheit droht; dann wird die Frage, ob das Impfobligatorium und die Anordnung der einfachen Sperre 1. Grades über eine hinreichende gesetzliche Grundlage verfügen, abermals von erheblicher Bedeutung sein und wegen der Dringlichkeit solcher Anordnungen wird es dann zumal wiederum kaum möglich sein, diese Rechtsfragen rechtzeitig durch die zuständigen Gerichte überprüfen zu lassen. Das angerufene Verwaltungsgericht vertritt hier daher die Ansicht, dass auf die Beschwerde zumindest insofern eingetreten werden sollte, als sich vorab Grundsatzfra-
5/8 Gesundheit PVG 2011 66 gen stellen, die auch bei einem späteren Auftritt bzw. Ausbruch der Blauzungenkrankheit abermals von massgeblicher Bedeutung sein könnten. Nicht einzutreten ist auf die Beschwerde hingegen insoweit, als die Besonderheiten des konkreten Falles angesprochen werden, weil nicht davon ausgegangen werden kann, dass sich ein späterer Anwendungsfall exakt gleich präsentieren würde. Es besteht insofern kein schützeswertes Interesse (mehr) an der richterlichen Beurteilung. Auf fallspezifische Detailfragen wird deshalb hier nicht eingetreten; bezüglich der sich dereinst vielleicht wiederholenden Grundsatzfragen der Gesetzmässigkeit des Impfobligatoriums sowie der Rechtmässigkeit der Anordnung einer (Tierverkehrs-) Sperre 1. Grades rechtfertigt es sich hingegen durchaus, auf die erhobene Beschwerde einzutreten. 2. a) Gemäss Art. 1 Abs. 1 TSG sind Tierseuchen im Sinne dieses Gesetzes die übertragbaren Tierkrankheiten, die (lit. a) auf den Menschen übertragen werden können; (lit. b) vom einzelnen Tierhalter ohne Einbezug weiterer Tierbestände nicht mit Aussicht auf Erfolg abgewehrt werden können; (lit. c) einheimische, wildlebende Tierarten bedrohen können; (lit. d) bedeutsame wirtschaftliche Folgen haben können; (lit. e) für den internationalen Handel mit Tieren und tierischen Produkten von Bedeutung sind. Nach Art. 1 Abs. 2 TSG bezeichnet der Bundesrat die einzelnen Tierseuchen. Er unterscheidet dabei zwischen hoch ansteckenden Seuchen und anderen Seuchen. Gemäss Art. 10 Abs. 1 Satz 1 STG regelt der Bundesrat in beiden Fällen die allgemeinen Bekämpfungsmassnahmen. Er regelt dabei insbesondere auch (Ziff. 1) die Behandlung der verseuchten oder seuchenverdächtigen oder ansteckungsgefährdeten Tiere und (Ziff. 7) die periodische Untersuchung der Tierbestände und die weiteren Massnahmen zur Gesunderhaltung der Tierbestände sowie die Erhebungen zur Erfassung der Seuchenlage. Laut Art. 12 TSG ist der Verkehr mit verseuchten und seuchenverdächtigen Tieren sowie mit solchen, von denen nach den Umständen anzunehmen ist, dass sie Träger des Ansteckungsstoffes einer Seuche sind, verboten. Seuchenpolizeiliche Ausnahmen werden vom Bundesrat geregelt. In der TSV werden die einzelnen Schutzmassnahmen und die Organisation der Tierseuchenbekämpfung sowie die Entschädigung der Tierhalter geregelt (Art. 1 Abs. 2 TSV). In Bezug auf die nicht hoch ansteckenden, also die «anderen Seuchen», wird dabei zwischen auszurottenden Seuchen (Art. 3, Art. 128 ff. TSV), zu bekämpfenden Seuchen (Art. 4, Art. 212 ff. TSV) und bloss zu überwachenden Seuchen (Art. 5, Art. 291 ff. TSV) unterschieden.
5/8 Gesundheit PVG 2011 67 Zu den zu bekämpfenden Seuchen gehört laut Art. 4 lit. gbis TSV auch die Blauzungenkrankheit (Bluetongue). Die bei dieser Krankheit zu treffenden Vorkehrungen sind in Art. 239 a ff. TSV näher geregelt. Nach Art. 239g TSV kann das Bundesamt für Veterinärwesen (BVET) nach Anhören der Kantone für empfängliche Tiere Impfungen gegen Bluetongue-Viren vorschreiben. Es bestimmt in einer Verordnung die Gebiete, in denen eine Impfung vorgeschrieben ist, sowie Art und Einsatz der Impfstoffe. Gestützt darauf erliess das BVET die Verordnung vom 23. Mai 2008 über Impfungen gegen die Blauzungenkrankheit im Jahre 2008 (AS 2008 2303). Diese Verordnung trat gemäss Artikel 7 am 1. Juni 2008 in Kraft und galt zeitlich befristet bis zum 31. Dezember 2008. Im Jahre 2009 erliess das BVET gestützt auf Art. 239g TSV die Verordnung vom 14. Januar 2009 über Impfungen gegen die Blauzungenkrankheit im Jahr 2009 (AS 2009 455), die laut Artikel 9 am 1. Februar 2009 in Kraft trat und bis zum 31. Dezember 2009 galt. In Art. 2 Abs. 1 jener Verordnung wurde bestimmt: Rinder und Schafe müssen in der ganzen Schweiz bis 31. Mai 2009 geimpft werden. b) Zu den Sperrmassnahmen wird in Art. 66 Abs. 1 TSV festgehalten, dass diese den Zweck haben, durch Einschränkung des Tier-, Personen- und Warenverkehrs die Verbreitung von Seuchen zu verhindern. Sie werden durch den Kantonstierarzt verfügt. Laut Art. 66 Abs. 3 TSV ist dieser ermächtigt, in begründeten Fällen zusätzliche Einschränkungen zu verfügen oder unter sichernden Massnahmen Erleichterungen zu gewähren. In Art. 69 TSV werden die Voraussetzungen für die «Einfache Sperre 1. Grades», in Art. 70 TSV jene für die «Einfache Sperre 2. Grades» und in Art. 71 TSV jene für die «Verschärfte Sperre» aufgezählt. Gemäss Art. 69 TSV wird die einfache Sperre 1. Grades verhängt, wenn zur Verhinderung der Verschleppung der Seuche die Unterbringung des Tierverkehrs notwendig ist (Abs. 1). Jeder direkte Kontakt von Tieren, welche der Sperre unterworfen sind, mit Tieren anderer Bestände ist verboten (Abs. 2). Die gesperrten Bestände dürfen weder durch Abgabe von Tieren in andere Bestände noch durch Einstellen von Tieren aus solchen verändert werden (Abs. 3). Die Abgabe von Tieren direkt zur Schlachtung ist gestattet . . . (Abs. 4). Nach Art. 89 Abs. 1 TSV sorgt der Kantonstierarzt für die erforderlichen Massnahmen in den Schutz- und Überwachungszonen, so namentlich für (lit. a) die unverzügliche Anwendung der Massnahmen betreffend den Personen- und Tierverkehr (Art. 90 – 93 TSV); (lit. b) das Anbringen der roten Anschläge
5/8 Gesundheit PVG 2011 68 (Art. 87 Abs. 3 Bst. b); (lit. c) die Erhebung der Proben und die tierärztliche Untersuchung der Bestände, in denen Tiere der empfänglichen Arten gehalten werden; (lit. d) die Führung der Tierbestandeskontrolle durch die Tierhalter; und (lit. e) die Reinigung und Desinfektion der Transportmittel für Tiere. Im Abschnitt 8a wird speziell noch die Blauzungenkrankheit (Bluetongue) geregelt. Nach Art. 239a TSV gelten alle gehaltenen Wiederkäuer und Kameliden als empfänglich für die Blauzungenkrankheit (Abs. 1). Die Blauzungenkrankheit liegt vor, wenn in einem Bestand mit empfänglichen Tieren bei mindestens einem Tier ein Bluetongue-Virus nachgewiesen wurde (Abs. 2). Laut Art. 239c TSV verhängt der Kantonstierarzt «im Verdachtsfall» die einfache Sperre 1. Grades über den verdächtigen Bestand (Abs. 1 Satz 1). Nach Art. 239d TSV verhängt der Kantonstierarzt auch «im Seuchenfall» die einfache Sperre 1. Grades über den verseuchten Bestand (Abs. 1 Satz 1). Gemäss Art. 239g TSV kann das Bundesamt (BVET) nach Anhörung der Kantone für empfängliche Tiere Impfungen gegen Bluetongue-Viren vorschreiben. Es bestimmt in einer Verordnung die Gebiete, in denen eine Impfung vorgeschrieben ist, sowie Art und Einsatz der Impfstoffe. Ergänzend wird dazu im kantonalen VetG unter Art. 39 noch ausdrücklich präzisiert: Der Kantonstierarzt kann alle notwendigen Massnahmen anordnen, um die Ausbreitung auch neuer Tierseuchen zu bekämpfen. Er kann sowohl Bekämpfungsmassnahmen bei verseuchten oder seuchenverdächtigen Tieren ergreifen als auch Massnahmen zum Schutze gesunder Tiere anordnen (Abs. 1). Er kann insbesondere Sperrmassnahmen, Schutzimpfungen, Tötung von Tieren und präventive Massnahmen (Anordnungen) für die Fleisch- und Milchverwertung verfügen (Abs. 2). c) Im Lichte dieser Vorschriften gilt es nun die aufgeworfenen Grundsatzfragen nach der gesetzlichen Grundlage für das Impfobligatorium sowie der angeordneten einfachen Sperre 1. Grades definitiv zu klären, wobei der Beschwerdeführer letztere Anordnung bereits mit der Behauptung bestritt, bei der Blauzungenkrankheit handle es sich gar nicht um eine Seuche im Sinne von Art. 1 Abs. 1 TSG. Zu dieser Kernfrage hat sich das Bundesgericht jedoch erst kürzlich schon ausführlich und klar geäussert. Im Urteil 6B_398/2010 vom 26. Oktober 2010 führte es dazu in der Erwägung 3.4.2 aus: Die in Art. 1 Abs. 1 TSG genannten Kriterien, nach welchen sich bestimmt, ob eine übertragbare Tierkrankheit als Tierseuche im Sinne der Tierseuchengesetzgebung zu bezeichnen sei, müssten nicht kumulativ erfüllt sein. Es genüge, wenn ein
5/8 Gesundheit PVG 2011 69 Kriterium gegeben sei. Die Blauzungenkrankheit könne zwar weder im Sinne von Art. 1 Abs. 1 lit. a TSG auf den Menschen übertragen werden noch im Sinne von Art. 1 Abs. 1 lit. c TSG einheimische, wildlebende Tierarten bedrohen. Die Blauzungenkrankheit könne aber vom einzelnen Tierhalter ohne Einbezug weiterer Tierbestände nicht mit Aussicht auf Erfolg abgewehrt werden (Art. 1 Abs. 1 lit. b TSG), bedeutsame wirtschaftliche Folgen haben (Art. 1 Abs. 1 lit. d TSG) und sei für den internationalen Handel mit Tieren und tierischen Produkten von Bedeutung (Art. 1 Abs. 1 lit. e TSG). Daran ändere nichts, dass bei den an Blauzungenkrankheit leidenden Rindern und Schafen die Mortalität im Bereich von wenigen Prozenten liege. Für das angerufene Verwaltungsgericht ist damit klar, dass das Bundesgericht die Blauzungenkrankheit als Tierseuche im Sinne von Art. 1 Abs. 1 TSG bezeichnet hat. Das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden hat keinen Anlass, eine andere Schlussfolgerung zu ziehen. Damit ist aber ebenfalls klar, dass vorliegend die Vorschriften des Tierseuchengesetzes (TSG) einschliesslich zugehöriger Tierseuchenverordnung (TSV) zur Anwendung gelangen. d) Der Beschwerdeführer bemängelte weiter, es fehle eine Rechtsgrundlage für Massnahmen an gesunden Tieren. Art. 10 TSG sehe solche lediglich für verseuchte oder seuchenverdächtige Tiere vor. Der Beschwerdeführer übersieht indessen den klaren Wortlaut von Art. 10 Abs. 1 Ziff. 1 TSG, wo nicht bloss von verseuchten und seuchenverdächtigen Tieren, sondern ebenso von seuchengefährdeten Tieren die Rede ist. Also können sich Massnahmen der Seuchenbekämpfung – selbstverständlich – auch auf gesunde Tiere (Prophylaxe) respektive vermeintlich gesunde Tiere (Inkubationszeit bei Blauzungenkrankheit bis zu 80 Tagen) erstrecken. Auch in dieser Beziehung erweist sich daher der Einwand der fehlenden gesetzlichen Grundlage als unbegründet. e) Soweit der Beschwerdeführer geltend machte, nach Art. 239c TSV könne der Kantonstierarzt die einfache Sperre 1. Grades nur bei Seuchen- oder Ansteckungsverdacht anordnen, so trifft dies zu. Ob im konkreten Fall die Annahme eines Seuchenverdachts begründet war, ist aber keine Grundsatzfrage, an deren Beantwortung im Hinblick auf spätere Fälle ein besonderes Klärungsinteresse besteht. Mangels eines (zumindest virtuellen) Rechtsschutzinteresses braucht darauf vorliegend nicht eingegangen zu werden. In diesem Punkt wird auf die Beschwerde somit nicht eingetreten.
5/8 Gesundheit PVG 2011 70 f) Die Frage, ob die Anordnung des angefochtenen Impfobligatoriums notwendig und verhältnismässig war, stellt sich im konkreten Fall gar nicht, da dies nicht Gegenstand der angefochtenen Verfügung vom 02. 06. 2009 des ALT bzw. der Überprüfung vom 11. 08. 2010 durch das DVSG bildete, sondern die Notwendigkeit und Verhältnismässigkeit des Impfzwangs bereits Inhalt und Regelungsgegenstand der einschlägigen Verordnung des BVET vom 14. 01. 2009 über die angeordneten Impfungen gegen die Blauzungenkrankheit im Jahr 2009 (befristet bis 31.12. 2009) waren. Immerhin sei aber doch noch darauf hingewiesen, dass das Bundesgericht im bereits zitierten Urteil 6B_398/2010 vom 26. Oktober 2010 auch zur Rechtmässigkeit des angeordneten Impfobligatoriums Stellung genommen und dazu festgestellt hatte, dass dieses weder gegen einzelne Bestimmungen des Heilmittelgesetzes noch gegen solche des Lebensmittelgesetzes verstossen habe und daher rechtmässig gewesen sei (so in den Erwägungen 3.5 und 3.6 des BG-Urteils). g) Im Übrigen kann auch nicht behauptet werden, dass die Anordnung der einfachen Sperre 1. Grades, sofern die gesetzlichen Voraussetzungen dafür gegeben sind, dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit widersprechen würde. Diese Massnahme beinhaltet nämlich keinen tiefgreifenden Eingriff in die Grundrechte des Tierhalters, sie dient einzig der Verhinderung der Verschleppung der Seuche durch Unterbindung des Tierverkehrs (vgl. Art. 89 TSV) und bedeutet damit nur, dass jeder direkte Kontakt von Tieren, die der Sperre unterworfen sind, mit Tieren anderer Bestände verboten ist. Eine solche Massnahme kann in Anbetracht des Ziels der Sperre aber sicherlich nicht grundsätzlich als unverhältnismässig oder deplatziert – bei erstellter Seuchengefahr im Kanton – betrachtet werden. U 10 108 Urteil vom 22. Februar 2011