13/27 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2009 148 Baubewilligungsverfahren. Koordinationspflicht. – Erfordert ein innerhalb den Bauzonen vorgesehenes Bauvorhaben neben dem ordentlichen Baubewilligungsnoch ein weiteres/oder mehrere Bewilligungsverfahren, und besteht zwischen diesen ein enger sachlicher Zusammenhang, so hat die kommunale Baubehörde als Leitbehörde für die formelle und materielle Koordination der Verfahren und Entscheide zu sorgen. Procedura di licenza edilizia. Dovere di coordinazione. – Se un progetto edilizio in zona edificabile necessita, accanto all’ordinaria procedura di licenza di costruzione, anche di una o più procedure supplementari in vista dell’ottenimento di altri permessi e se tra queste vi è una stretta connessione, l’autorità edilizia comunale quale autorità responsabile deve vegliare alla coordinazione formale e materiale delle procedure e delle decisioni. Erwägungen: 1. Anfechtungsobjekt bilden der Bau- und Einspracheentscheid sowie der Baubewilligungsentscheid vom 13. Februar 2009, mit welchem die Beschwerdegegnerin 1 das Baugesuch der Beschwerdegegnerin 3 betreffend die Erstellung von 3 Mehrfamilienhäusern sowie eine Parkierung in einer Unterniveaugarage auf den Parzellen Nr. 527 sowie 1460 gestützt auf eine entsprechende Bewilligung des EKUD vom 19. November 2008 zur Entfernung von Hecken und Feldgehölzen unter gleichzeitiger Abweisung der dagegen vom Beschwerdeführer erhobenen Einsprache (Bau- und Einspracheentscheid vom 13. Februar 2009) bewilligt hat. Der Beschwerdeführer beantragt die Aufhebung von Baubewilligung, Departementsverfügung sowie Bau- und Einspracheentscheid, u. a. zufolge Verletzung des im Bundes- und kantonalen Recht statuierten Koordinationsgebotes. Sein Einwand erweist sich als berechtigt. 2. a) Die vom Bundesgericht in BGE 111 6 lb 50 (Entscheid «Chrüzlen») entwickelte Koordinationspflicht ist im Baubewilligungsverfahren von zentraler Bedeutung. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung unterscheidet zwischen der materiellen und der formellen Koordination. Die materielle Koordination soll gewährleisten, dass die Rechtsanwendung inhaltlich abgestimmt erfolgt, wenn für die Verwirklichung eines Projektes verschiedene materiell-rechtliche Vorschriften anzuwenden sind und zwischen diesen 27
13/27 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2009 149 Vorschriften ein derart enger Sachzusammenhang besteht, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander angewendet werden dürfen. Um die verschiedenen anwendbaren Rechtsnormen in einer gesamtheitlichen Betrachtung zu verbinden, bedarf es einer umfassenden Interessenabwägung, welche entweder von einer einzigen Behörde vorgenommen wird oder von mehreren Verwaltungseinheiten im gegenseitigen Einvernehmen. Sind in Anwendung verschiedener Gesetzesbestimmungen mehrere Entscheide notwendig, dürfen diese nicht widersprüchlich sein. Die inhaltliche Abstimmung in der Sache kann nur erreicht werden, wenn die verschiedenen, für die Projektverwirklichung erforderlichen Bewilligungsverfahren und Bewilligungsentscheide auch in verfahrensrechtlicher Hinsicht abgestimmt, d. h. formell koordiniert werden. In einem Koordinationsverfahren hat die für die Koordination zuständige Behörde dafür zu sorgen, dass sich alle betroffenen Behörden aus ihrer Sicht bzw. unter den in ihren Zuständigkeitsbereich fallenden Aspekten zum geplanten Projekt äussern können. Im Koordinationsverfahren sind zudem sich allenfalls widersprechende Interessen bzw. Entscheide einer umfassenden Interessenabwägung zuzuführen. Mehrere getrennt zu treffende Entscheide sind gleichzeitig zu eröffnen, am besten gesamthaft und zusammengefasst durch eine einzige Behörde. Die einheitlich und gleichzeitig eröffneten Bewilligungsentscheide müssen in einem einheitlichen Rechtsmittelverfahren angefochten werden können. b) Auf Grund ihrer Bedeutung wurden die eben umschriebenen Grundsätze der Koordination im Bundesgesetz über die Raumplanung (RPG; Art. 25a und Art. 33 Abs. 4 RPG; Art. 22 Abs. 3 RPG) und im Raumplanungsgesetz für den Kanton Graubünden (KRG; Art. 86 und 88 KRG, Art. 89 sowie Art. 92 Abs. 1 und 2 KRG) bzw. der dazu gehörenden Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden (KRVO; Art. 52 ff. KRVO: Verfahrenskoordination; Art. 55 ff. KRVO: Entscheidkoordination) ausdrücklich gesetzlich verankert; insbesondere die Einzelheiten der Koordination wie auch die Verfahrensabläufe sind auf Verordnungsstufe geregelt (Art. 55 Abs. 3 KRVO). c) Aus dem KRG ergibt sich unschwer, dass, wenn Bauvorhaben neben der Baubewilligung zusätzliche Bewilligungen erfordern – und zwischen den Bewilligungen ein derart enger Sachzusammenhang besteht, sie nicht getrennt und unabhängig voneinander erteilt werden können, sondern inhaltlich abgestimmt werden müssen – Verfahren und Entscheid im Baubewilligungsverfahren koordiniert werden müssen (Art. 88 Abs. 1 KRG). Inner-
13/27 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2009 150 halb der Bauzonen ist die Koordination Sache der kommunalen Baubehörde (Abs. 2). Art. 92 KRG hält für das Baubewilligungsverfahren fest, dass Baugesuche für koodinationsbedürftige Zusatzbewilligungen bei der Standortgemeinde einzureichen sind (Abs. 1). Die Gemeinden führen das Auflageverfahren durch. Während der öffentlichen Auflage kann bei der Gemeinde schriftlich und begründet Einsprache erhoben werden (Abs. 2). Die im KRG und der KRVO festgelegten Auflage-, Einsprache- und Beschwerdefristen für Bauvorhaben gelten gemäss Art. 100 KRG auch für gleichzeitig aufzulegende Gesuche für Zusatzbewilligungen (Abs. 1). Werden Zusatzbewilligungen zusammen mit Entscheiden, Beschlüssen oder Verfügungen eröffnet, die der Beschwerde an das Verwaltungsgericht unterliegen, gilt das Rechtsmittel der Beschwerde auch für eine allfällige Zusatzbewilligung (Abs. 2). d) Gestützt auf Art. 88 Abs. 3 KRG hat die Regierung die Einzelheiten über die Koordination auf Verordnungsstufe geregelt. Gemäss Art. 54 KRVO sind Gesuche für koordinationsbedürftige Zusatzbewilligungen zusammen mit dem Baugesuch öffentlich aufzulegen und auszuschreiben. In der Publikation sind die Gesuche für Zusatzbewilligungen einzeln aufzuführen (Abs. 1). Einsprachen gegen Gesuche für Zusatzbewilligungen sind während der für das Baugesuch geltenden Auflagefrist bei der Gemeinde einzureichen (Abs. 2). Die kommunale Baubehörde stellt, sofern sie die Voraussetzungen für eine Baubewilligung als erfüllt erachtet, Gesuche für Zusatzbewilligungen nach Abschluss des Auflageverfahrens umgehend mit allen erforderlichen Unterlagen und allfälligen Einsprachen direkt den für die Zusatzbewilligung zuständigen Behörden zu. Die für die Zusatzbewilligung zuständigen Behörden übermitteln ihren Entscheid sowie einen allfälligen Einspracheentscheid direkt der Gemeinde, welche Entscheide über Zusatzbewilligungen nach Überprüfung der inhaltlichen Abstimmung gleichzeitig mit dem Bauentscheid eröffnet (Art. 55 Abs. 1 und 2 KRVO). 3. a) Ist für die Errichtung einer Baute oder Anlage neben dem Baubewilligungs- ein weiteres Bewilligungsverfahren durchzuführen und besteht zwischen diesen ein enger sachlicher Zusammenhang, so hat die kommunale Baubehörde im Baubewilligungsverfahren für die Koordination dieser Verfahren und Entscheide zu sorgen (Art. 88 Abs. 1 und 2 KRG, 92 Abs. 1 KRG). Die Koordinationspflicht knüpft daher vorab an ein formales Kriterium, wonach neben dem Baubewilligungs- noch ein weiteres Be-
13/27 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2009 151 willigungsverfahren durchzuführen ist. Diese Voraussetzung ist hier erfüllt, da für die Entfernung von Hecken und Feldgehölzen das EKUD in einem zusätzlichen Verfahren eine Ausnahmebewilligung zu erteilen hat. Das KRG verlangt als weiteres Kriterium das Erfordernis eines engen sachlichen Zusammenhanges. Ein solcher ist gegeben, wenn zwischen mehreren Verfahren Überschneidungen bestehen. Überschneidungen können u. a. in den Entscheidungsbefugnissen auftreten. Vorliegend ergibt sich der Koordinationsbedarf zwischen dem Baubewilligungsverfahren und dem nach Art. 2 Abs. 4 des kantonalen Waldgesetzes (WaG) erforderlichen Zusatzbewilligungsverfahren für die Entfernung von Hecken und Feldgehölzen – in welchen jeweils Einsprachen zu behandeln sind (Art. 54 Abs. 2 KRVO) – aufgrund des Umstandes, dass die Zuständigkeit zum formellen Entscheid über diese Einsprachen bei der Baubewilligungsbehörde liegt (Art. 55 Abs. 2 KRVO), materiell hinsichtlich der Zusatzbewilligung jedoch das EKUD darüber zu befinden hat (Art. 5 Abs. 3 der kantonalen Waldverordnung [KWaV]). Damit steht fest, dass die Bestimmungen der Verfahrensund Entscheidkoordination (Art. 88 Abs. 3 KRG i.V. mit Art. 52 ff. KRVO) für den vorliegenden Fall zu berücksichtigen sind. b) Als Leitbehörde im Baubewilligungsverfahren für Bauten und Anlagen innerhalb der Bauzonen gilt die kommunale Baubehörde (Art. 88 Abs. 2 Satz 1 KRG i.V. mit Art. 53 KRVO). Dieser sind nun im Auflageverfahren und in der Folge dann auch dem für die Zusatzbewilligung zuständigen Departement im Einspracheverfahren verschiedene formelle Fehler unterlaufen. So wurde das Gesuch für eine koordinationsbedürftige Zusatzbewilligung (Gesuch um Entfernung von Hecken und Feldgehölzen; Art. 54 Abs. 1 KRVO) nicht zusammen mit dem Baugesuch eingereicht, weshalb es entgegen den erwähnten formalen Vorgaben nicht zusammen mit den ordentlichen Baubewilligungsunterlagen öffentlich aufgelegt und auch nicht gemeinsam ausgeschrieben werden konnte. Ebenso wenig konnten innert der Auflagefrist für das Baugesuch Einsprachen eingereicht werden (Art. 54 Abs. 2 KRVO). Zwar wären selbst diese formalen Mängel im vorliegenden Verfahren an sich nachträglich korrigierbar, zumal die Gemeinde auf die in der Einsprache des heutigen Beschwerdeführers vorgebrachte Rüge hin das entsprechende Gesuch um Entfernung von Hecken und Feldgehölzen nachträglich bei der Bauherrschaft einverlangt, dieses dann öffentlich aufgelegt hat und die Gesuchsauflage wurde zudem auch im Kantonsamtsblatt publiziert. Wie die nachstehenden Erwägungen zeigen, sind die angefochtenen Entscheide von Ge-
13/27 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2009 152 meinde und Departement mit weiteren gravierenden verfahrensund koordinationsrechtlichen Mängeln behaftet, welche in ihrer Gesamtheit im vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren nicht (mehr) behoben werden können. c) So wurde der Einsprecher (und heutige Beschwerdeführer), welcher in seiner korrekt bei der Gemeinde (Art. 54 Abs. 2 KRVO) eingereichten – und dem ANU in Kopie zugestellten – Einsprache zutreffend das Fehlen des für die Entfernung von Hecken und Feldgehölzen erforderlichen Gesuches gerügt hat, von Seiten der angegangenen Behörden weder rechtsgenüglich darauf aufmerksam gemacht, dass er anlässlich der nachträglich vorgenommenen Auflage des Zusatzbewilligungsgesuches erneut Einsprache zu erheben habe, wofür im Lichte von Art. 55 Abs. 1 KRVO betrachtet auch kein Anlass bestand, noch wurde ihm seitens des EKUD die Möglichkeit geboten, seine bei der zuständigen Gemeinde eingereichte Einsprache noch materiell zu ergänzen. Aufgrund des Schreibens des ANU vom 29. August 2008 – und insbesondere der unmissverständlichen, gesetzlichen Vorgaben in der KRVO – durfte der Einsprecher davon ausgehen, dass seine Einsprache von den zuständigen kantonalen Behörden behandelt werde. Den Umstand, dass in der Publikation im Kantonsamtsblatt irrtümlicherweise auf die Einsprachemöglichkeit beim EKUD hingewiesen wurde, muss er sich angesichts der anderslautenden Vorgaben in der KRVO (Einsprachen gegen Gesuche für Zusatzbewilligungen sind bei der Gemeinde einzureichen) nicht entgegen halten lassen. d) Das kantonale ANU scheint sodann übersehen zu haben, dass es bereits aufgrund von Art. 4 Abs. 3 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG) verpflichtet gewesen wäre, die Sache unter Benachrichtigung der Parteien an die für zuständig erachtete Behörde, vorliegend das EKUD, weiterzuleiten. Nachdem es aber von der Weiterleitung abgesehen und das EKUD daher denn auch nicht über die Einsprache des heutigen Beschwerdeführers entschieden hat, ist im geschilderten Vorgehen eine Verletzung des rechtlichen Gehörs im Sinne einer formellen Rechtsverweigerung zu erblicken. Abgesehen davon, muss sich das EKUD zudem eine Verletzung des rechtlichen Gehörs vorhalten lassen, weil es dem heutigen Beschwerdeführer, als vom späteren Entscheid Betroffenem, selbst nach Vorliegen des Gesuchs um Zusatzbewilligung trotz korrekt – bei der Gemeinde eingereichter Einsprache – keine Gelegenheit zur materiellen Einspracheergänzung gegeben und ihn dadurch in seinen Parteirechten verletzt hat.
13/27 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2009 153 e) Indem das EKUD sodann seinen Entscheid in Unkenntnis der materiellen Einwände des heutigen Beschwerdeführers fällte, hat es einerseits seine Pflicht zur umfassenden Interessenabwägung verletzt. Anderseits hat es seine Verfügung vom 19. November 2008 in krassem Widerspruch zu den von der Regierung für koordinationsbedürftige Zusatzbewilligungen erlassenen verfahrensrechtlichen Bestimmungen über die Entscheidkoordination (Art. 55 f. KRVO) erlassen und diese nur der Gemeinde sowie der Bauherrschaft, nicht aber dem Einsprecher, eröffnet, was nicht angeht. Gemäss Art. 55 Abs. 2 Satz 1 KRVO hätte es als für die Zusatzbewilligung zuständige Behörde die Verfügung sowie den Einspracheentscheid vielmehr direkt der Gemeinde übermitteln müssen, wovon es aber unverständlicherweise abgesehen hat. Der vom Departement vorgebrachte Einwand der rechtskräftigen Verfügung geht entsprechend, nachdem diese gar nicht in Rechtskraft erwachsen konnte, fehl. f) Die Gemeinde wiederum muss sich ihrerseits eine Verletzung der in der KRVO statuierten Bestimmungen über die Entscheidkoordination vorhalten lassen. Indem sie den Entscheid über die Zusatzbewilligung nach Überprüfung der inhaltlichen Abstimmung nicht gleichzeitig mit dem Bauentscheid eröffnet hat, sondern davon ausgegangen ist, sie brauche den Entscheid über die Zusatzbewilligung nicht mehr zu eröffnen, weil das EKUD dies schon getan habe, hat sie Art. 55 Abs. 2 Satz 2 KRVO verletzt. g) Das gesetzwidrige Vorgehen der zuständigen kantonalen und kommunalen Behörden gipfelte sodann noch im Umstand, dass es dem Betroffenen verunmöglicht wurde, die getrennt erlassenen Entscheide in einem einheitlichen Rechtsmittelverfahren anzufechten. 4. Zusammenfassend muss festgehalten werden, dass die angefochtenen Entscheide in ihrer Gesamtheit in Missachtung des bundes- und kantonalrechtlich statuierten Koordinationsgebotes ergangen sind. So hat die Gemeinde weder die Bewilligung des EKUD zusammen mit ihrem Bau- und Einspracheentscheid eröffnet noch die in der Bewilligung enthaltene Begründung in den Bau- und Einspracheentscheid aufgenommen, sondern lediglich darauf hingewiesen, diese bilde Gegenstand der Baubewilligung, was bereits mit Blick auf die erforderliche genügende Abstimmung unzulässig ist. Schliesslich haben das zuständige Departement und die Gemeinde in Missachtung der entsprechenden Vorgaben davon abgesehen, dass die getrennt erlassenen Entscheide in einem einheitlichen Rechtsmittelverfahren angefochten hätten
13/27 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2009 154 werden können. Ebenso wenig hat die Gemeinde im angefochtenen Baubewilligungsentscheid die erforderliche Gesamtbeurteilung aller auf dem Spiel stehenden Interessen vorgenommen. Die vorstehend aufgeführten Mängel haben in ihrer Gesamtheit zur Konsequenz, dass die Beschwerde – ohne Prüfung ihrer Begründetheit in der Sache selbst – bereits zufolge Verletzung des Koordinationsgebotes gutzuheissen ist. Entsprechend sind sowohl der angefochtene Bau- und Einspracheentscheid vom 13. Februar 2009, als auch die gleichentags erteilte Baubewilligung, wie auch die departementale Bewilligung zur Entfernung von Hecken und Feldgehölzen vom 19. November 2008 aufzuheben und die Angelegenheit ist zur Durchführung eines korrekten, den erwähnten gesetzlichen Vorgaben (RPG, KRG, KRVO) entsprechenden Baubewilligungsverfahrens an die Vorinstanz zurückzuweisen. R 09 17 Urteil vom 22. September 2009