141 Raumordnung und Umweltschutz 13 Pianificazione e protezione dell’ambiente Ortsplanungsrevision. Erstwohnungsanteilsregelung in der Landwirtschaftszone. Verbot von landwirtschaftsfremden Zweitwohnungen in der Landwirtschaftszone. – Zuständigkeit der Gemeinde zum Erlass von die bundesrechtlichen Wohnnutzungs-/Umnutzungsmöglichkeiten (i. S. von Art. 24b und 24d RPG) in der Landwirtschafts- zone einschränkenden nutzungsplanerischen Regelun- gen bejaht (E. 2). – Die Beschränkung der Nutzungs-/Umnutzungsmöglichkeiten von bestehendem Wohnraum in der Landwirtschaftszone auf die Nutzung als Erstwohnung (100 %- Erstwohnungsanteil; Verbot landwirtschaftsfremder Zweitwohnungen) erweist sich auch aus der Sicht des übergeordneten Rechts (RPG, KRG) als zulässig (E. 3). – Umschreibung des zulässigen agrotouristischen Angebotes und der Nutzung als landwirtschaftsfremde Erstwohnung (E. 4, 5). Revisione della pianificazione locale. Normativa sulle residenze primarie in zona agricola. Divieto delle residenze secondarie estranee alla zona agricola stessa. – Competenza del comune ammessa per la promulgazione di regole pianificatorie sulla limitazione dell’utilizzazione giusta le possibilità di sfruttamento a scopo abitativo e/o di cambiamento di destinazione offerte dal diritto federale (ai sensi degli art. 24b e 24d LPT) in zona agricola (cons. 2). – La limitazione all’utilizzazione come residenza primaria (100 % di quota d’abitazione primaria; divieto di resi- denze secondarie estranee all’agricoltura) delle possibi- lità di sfruttamento e/o di una diversa destinazione di abitazioni esistenti in zona agricola si palesa conforme al diritto di rango superiore (LPT; LPTC; cons. 3). – Descrizione dell’offerta agrituristica consentita e dell’utilizzazione come residenza primaria estranea all’agricol- tura (cons. 4, 5). 26
142 13/26 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2009 Erwägungen: 2. a) Gegenstand der vorliegenden Beschwerde bildet der von der Regierung genehmigte Art. 38 Abs. 2 BG, wonach bei neuer oder geänderter Wohnnutzung in der Landwirtschaftszone ein Erstwohnungsanteil von 100 % gilt. Die Beschwerdeführer wehren sich gegen die von der kommunalen Bestimmung vorgesehenen, ihres Erachtens in Widerspruch zu der im Bundesrecht vorgesehenen (Art. 24b Abs. 1bis RPG) Öffnung stehenden Nutzungseinschränkung in der Landwirtschaftszone und verlangen mit der beantragten Aufhebung des angefochtenen Beschwerdeentscheides die Streichung derselben. Dabei machen sie in formeller Hinsicht vorweg eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehörs geltend. Sie führen an, im vorinstanzlichen Verfahren habe sich die Regierung lediglich mit den Verhältnissen der Familie X., nicht aber mit jenen der übrigen Beschwerdeführer auseinandergesetzt. Sodann habe es die Vorinstanz verschiedentlich bei pauschalen Verweisen auf die gemeindlichen Darlegungen in deren Vernehmlassung bewenden lassen. Aus diesen Einwänden können sie jedoch nichts zugunsten ihres Begehrens ableiten. Wie die Beschwerdegegnerinnen hinsichtlich der gerügten ungenügenden bzw. unvollständigen Sachverhaltermittlung zutreffend bemerken, steht die Genehmigung einer generell-abstrakten Baugesetzesbestimmung und nicht ein individuell-konkretes Bauvorhaben zur Diskussion. Folge davon ist, dass den individuellen Verhältnissen auf den einzelnen Höfen, deren Bedürfnisse, Nachfolgeregelungen etc., für die Beurteilung der Zulässigkeit von Art. 38 Abs. 2 BG keine Bedeutung zukommt. Auch der sinngemäss vorgebrachte Einwand der Verletzung der Begründungspflicht ist letztlich unbehelflich. Zum einen deshalb, weil die Vorinstanz es gerade nicht nur bei jenen pauschalen Verweisen hat bewenden lassen, sondern diese noch mit eigenen Überlegungen ergänzt hat; zum andern auch deshalb, weil den anwaltlich vertretenen Beschwerdeführern – selbst wenn ihr Einwand zutreffen würde – aus dem gerügten Mangel offenkundig kein Rechtsnachteil entstanden ist, wie ihre sehr ausführliche und detaillierte, frist- und formgerecht eingereichte Beschwerdeeingabe im vorliegenden Verfahren augenfällig aufzeigt. Von einer Verweigerung des rechtlichen Gehörs kann daher keine Rede sein. b) Die Beschwerdeführer stellen sich auf den Standpunkt, die Gemeinde sei gar nicht zuständig, den bundesrechtlichen Anspruch (Art. 24b Abs. 1bis RPG) einzuschränken. Der Erlass solcher Einschränkungen sei gemäss der in Art. 27a RPG gewählten For-
13/26 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2009 143 mulierung («auf dem Wege der kantonalen Gesetzgebung») einzig dem Kanton vorbehalten. Ihre Auffassung geht fehl. Das RPG sieht nämlich vor, dass die Kantone Zuständigkeit und Verfahren selber regeln, und zwar ausdrücklich sowohl für die Richtplanung als auch für die hier interessierende Nutzungsplanung (Art.10 Abs. 1 und Art. 25 Abs. 1 RPG). Die den Kantonen damit grundsätzlich zugestandene Organisationsautonomie schränkt das RPG lediglich in einigen wenigen Fällen ein, und zwar dort, wo es ausdrücklich die Zuständigkeit «kantonaler Behörden» vorsieht: So etwa in Art. 25 Abs. 3 RPG für Baubewilligungen ausserhalb der Bauzonen, in Art. 25a RPG betreffend Verfahrenskoordination oder in Art. 26 RPG bei der Genehmigung kommunaler Nutzungspläne. Hingegen wird dort, wo im RPG allgemein von «den Kantonen» (z. B. Art. 16a Abs. 3 RPG), von «kantonalem Recht» (z. B. Art. 18 Abs. 1 RPG, Art. 22 Abs. 3 RPG, 27 Abs. 2 RPG) oder von «kantonaler Gesetzgebung» (z. B. Art. 27a Abs. 1 RPG) gesprochen wird, kein Eingriff in die Organisationsautonomie der Kantone vorgenommen. Das heisst, dort, wo das RPG keine kantonale Behörde zwingend vorsieht, ist eine Delegation vom Kanton auf Stufe Gemeinde zulässig, so insbesondere im Bereich der Nutzungsplanung (Art. 2 RPG i.V.m. Art. 14 ff. RPG). Mit Ausnahme der städtischen Kantone Genf und Basel-Stadt haben denn auch alle Kantone die Nutzungsplanung als Aufgabe der Gemeinden bezeichnet (Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, S. 657, N13 zu Art. 25 RPG). Im Kanton Graubünden ergibt sich die Delegation ausdrücklich aus den Art. 3 und 22 ff. des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100), aufgrund derer die Ortsplanung als Aufgabe der Gemeinden bezeichnet und die Zuständigkeit zum Erlass der Grundordnung an diese delegiert worden ist. c) Gemäss Art. 22 KRG besteht die Grundordnung u. a. aus Zonenplan und Baugesetz (Abs. 2). Die Gemeinden können sodann im Rahmen ihrer Zuständigkeit grundsätzlich strengere Bestimmungen als das übergeordnete Recht aufstellen, soweit es die örtlichen Verhältnisse erfordern und die übergeordnete Regelung dem nicht entgegensteht (Abs. 3). Mit Blick auf die vorliegend interessierende, engere Umschreibung der Nutzungsmöglichkeiten in der Landwirtschaftszone sieht das RPG Art. 16a Abs. 1 Satz 2 RPG mit Verweis auf Art. 16 Abs. 3 RPG solches ebenfalls ausdrücklich vor. Das kantonale Recht enthält in Art. 83 Abs. 4 KRG einen speziellen Vorbehalt abweichender nutzungsplanerischer Regelungen, wobei für deren Erlass in Graubünden die Gemeinden
13/26 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2009 144 zuständig sind. Im Lichte der oben umschriebenen kantonalen Organisationshoheit und der dadurch festgelegten Zuständigkeiten ist denn auch Art. 27a RPG zu interpretieren (vgl. auch Botschaft des Bundesrates zu Art. 27a RPG in BBl 2005, S. 7 111 7 f.), der vorsieht, dass die Kantone auf dem Weg der Gesetzgebung – und damit im Kanton Graubünden die Gemeinden – einschränkende Bestimmungen, so u. a. zu Art. 24b und 24d RPG, erlassen können. Die Beschwerdegegnerin 2 war daher grundsätzlich zuständig, Bestimmungen, wie den streitigen Art. 38 Abs. 2 BG, zu erlassen und darin eine engere Umschreibung der Nutzungsmöglichkeiten in der Landwirtschaftszone vorzusehen. Zu prüfen bleibt, ob die streitige Erstwohnungsanteilsregelung in der Landwirtschaftszone vor dem übergeordneten Recht (RPG, KRG) Stand zu halten vermag, und ob die örtlichen Verhältnisse (Art. 22 Abs. 3 KRG) eine Bestimmung wie die streitige erfordern. 3. Wie seitens der Beschwerdegegnerinnen zutreffend erkannt worden ist, zielt Art. 38 Abs. 2 BG nicht primär auf ein generelles Verbot des Agrotourismus i.S.v. Art. Art. 24b Abs. 1bis RPG und Art. 40 Abs. 3 RPV ab, sondern mit ihm soll die definitive Umnutzung von dauernd nicht mehr benötigtem landwirtschaftlichem Wohnraum in (landwirtschaftsfremde) Zweitwohnungen (Ferienwohnungen) verhindert werden, was zulässig ist. Zwar gestattet das Bundesrecht den Kantonen, unter gewissen Voraussetzungen die Umwandlung landwirtschaftlicher Wohnbauten auch für nichtlandwirtschaftliche Wohnnutzungen zu bewilligen (Art. 24d RPG). Dabei beschränkt sich der örtliche Anwendungsbereich dieser Bestimmung auf alle Gebiete ausserhalb der Bauzonen sowie auf jene Bauten, die bis anhin zu landwirtschaftlichen Zwecken bewohnt worden sind, für die Landwirtschaft definitiv nicht mehr benötigt werden und in ihrer Substanz erhalten sind (Waldmann/Hänni, a. a.O. S. 638, N 7 f. zu Art. 24d RPG). Das kantonale Ausführungsrecht lässt gestützt auf Art. 83 KRG Umnutzungen im Rahmen des Bundesrechts zu (Abs. 2), macht aber gleichzeitig einen Vorbehalt für abweichende nutzungsplanerische Regelungen (Abs. 4). Von dieser Möglichkeit hat die Gemeinde mit dem Erlass von Art. 38 Abs. 2 BG (und u. a. der entsprechenden Ergänzung im Zonenschema, Art. 15 BG) dahin gehend Gebrauch gemacht, als sie die umschriebene Öffnung der Umnutzungsmöglichkeiten bestehenden Wohnraums in der Landwirtschaftszone auf einen Nutzung als Erstwohnungen beschränkt hat; dies mit der Konsequenz, dass eine (dauernde, zonenfremde) Nutzung von Personen wahrgenommen werden kann, die in der Gemeinde ihren Wohnsitz (Le-
13/26 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2009 145 bensmittelpunkt) haben oder als Arbeitnehmer bei einem am Ort domizilierten Arbeitgeber angestellt sind (Art. 70 Abs. 1 BG). Diese Einschränkung der (definitiven) Umnutzungsmöglichkeiten in eine Zweitwohnung und damit die Beschränkung der Öffnung der Landwirtschaftszone nur für Erstwohnungen im Sinne von Art. 70 BG lässt sich aus der Sicht des übergeordneten Rechts (Art. 24d RPG) ohne weiteres vertreten. Hat die Gemeinde aber die definitive Zweitwohnungsnutzung in der Landwirtschaftszone ohne Verletzung übergeordneten Rechts ausgeschlossen, so besteht kein Raum mehr, die von den Beschwerdeführern angestrebte temporäre Zweitwohnungsnutzung zuzulassen, und zwar selbst dann, wenn eine Überwachung zwischen definitiver oder temporärer Zweitwohnungsnutzung mit vertretbarem Kontrollaufwand möglich wäre. 4. a) Aber auch aus der Sicht von Art. 24b Abs. 1bis RPG und Art. 40 Abs. 3 RPV lässt sich die streitige Einschränkung nicht beanstanden. Beiden Bestimmungen ist gemein, dass Nebenbetriebe bewilligt werden können, wenn «ein enger sachlicher Bezug zum landwirtschaftlichen Gewerbe» besteht. Als solche bewilligungsfähige Nebenbetriebe gelten gemäss Art. 40 Abs. 3 RPV Angebote des Agrotourismus wie Besenwirtschaften, Schlafen im Stroh, Gästezimmer auf dem Bauernhof oder Heubäder (lit. a), sowie sozialtherapeutische und pädagogische Angebote, bei denen das Leben und soweit möglich die Arbeit auf dem Bauernhof einen wesentlichen Bestandteil der Betreuung ausmachen (lit. b; vgl. Botschaft des Bundesrates ans Parlament zu einerTeilrevision des Raumplanungsgesetzes vom 2. Dezember 2005, Bbl S. 7097 ff., insbesondere S. 7100 ff.). Mit dem in Art. 38 Abs. 2 BG definierten 100 %-igen Erstwohnungsanteil in der Landwirtschaftszone werden diese agrotouristischen Angebote nicht verunmöglicht. Auch wenn es gestützt auf Art. 38 Abs. 2 BG nicht zulässig ist, eine eigentliche Wohnung dauernd oder wochenweise an Feriengäste zu vermieten, bleiben doch die vom Bundesrecht als zulässig deklarierten Angebote wie Schlafen im Stroh, Heubäder o. ä. möglich. Selbst Aufenthalts- und Übernachtungsmöglichkeiten sind nicht völlig ausgeschlossen, sofern sie Bestandteil eines umfassenden Dienstleistungs- oder Aktivitätspakets auf dem Hof bilden, welches den «Wohnzweck» quantitativ und qualitativ derart überwiegt, dass der die Erstwohnungsverpflichtung auslösende Tatbestand von Art. 74 Abs. 1 BG nicht erfüllt ist. Beispielhaft zu erwähnen sind zum einen die in Art. 40 Abs. 3 lit. b RPV aufgeführten sozialtherapeutischen und pädagogischen Angebote, zum andern
13/26 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2009 146 z. B. die vom Verein «Ferien auf dem Bauernhof» propagierten Kinderferien ohne Eltern, bei denen die Kinder vollständig ins Alltagsleben einer Bauernfamilie integriert werden. Auch das Anbieten einfacher Gästezimmer an Auswärtige bleibt – was die Vorinstanz im angefochtenen Beschwerdeentscheid zutreffend dargelegt hat und von der Gemeinde auch nie bestritten worden ist – gestützt auf Art. 40 Abs. 3 RPV unter bestimmten Voraussetzungen (genereller Verzicht auf Kochgelegenheit; Verpflegung auf dem Hof, allenfalls auswärts) grundsätzlich möglich. Einen weitergehenden Anspruch verschafft das von den Beschwerdeführern angerufene eidgenössische Raumplanungsgesetz nicht, insbesondere lässt sich aus ihm kein Anspruch auf Vermietung nicht mehr genutzten landwirtschaftlichen Wohnraums in (definitive oder temporäre) Zweitwohnungen (Ferienwohnungen) ableiten. Dies umso weniger, als es diesen in aller Regel auch am verlangten engen sachlichen Bezug zum landwirtschaftlichen Gewerbe fehlen wird, weshalb denn auch die von den Beschwerdeführern behauptete diesbezüglich extensivere Praxis anderer Kantone – so sie überhaupt bestehen sollte – wohl bundesrechtwidrig wäre. b) Dass die örtlichen Verhältnisse Einschränkungen der Nutzungs-/Umnutzungsmöglichkeiten in der Landwirtschaftszone rechtfertigen, ist offenkundig. Zu denken ist dabei zum einen an die gewichtigen Schutzbedürfnisse der einzigartigen Kulturlandschaft der Silser Ebene (BLN-Gebiet) und des Val Fex. Erstere ist im Übrigen unter Beteiligung von Bund, Kanton, Oberengadiner Gemeinden und der Stiftung Landschaftsschutz vertraglich unter Schutz gestellt, Letzteres ist landschaftlich besonders heikel und schützenswert. Hinzu kommt, dass sich diese einzigartige Kulturlandschaft nicht mit einer durchschnittlichen Landwirtschaftszone irgendwo in der Schweiz vergleichen lässt. Entsprechend geht auch der Einwand, mit Art. 38 Abs. 2 BG werde das Rechtsgleichheitsgebot verletzt, offensichtlich fehl. Wenn die Gemeinde mit nutzungsplanerischen Mitteln versucht, die möglichen Aktivitäten in dieser einzigartigen Gegend auf das landwirtschaftlich Notwendige zu beschränken und daher Zweitwohnungen in der Landwirtschaftszone verbietet, so ist dies nachvollziehbar, verständlich und angesichts der gerade im Oberengadin generell vorherrschenden grossen Nachfrage nach Zweitwohnungen (inner- und ausserhalb der Bauzonen) mit den entsprechenden unerwünschten Folgen für die ortsansässige Bevölkerung geboten. c) Art. 38 Abs. 2 BG liegt entsprechend denn auch ohne weiteres in einem grossen, die entgegenstehenden, rein peku-
13/26 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2009 147 niären privaten Interessen der Beschwerdeführer bei weitem überwiegenden öffentlichen Interesse, und im Lichte der oben, Ziff. 4.a, umschriebenen, den Beschwerdeführern im Agrotrourismus verbleibenden Angebotsmöglichkeiten erweist er sich auch ohne weiteres als verhältnismässig. d) Die streitige Erstwohnungsanteilsregelung, mit welcher Zweitwohnungen in der Landwirtschaftszone generell verboten werden, vermag damit vor dem übergeordneten Recht (RPG, KRG) ohne weiteres Stand zu halten. 5. Die Beschwerdeführer bringen noch vor, das Verbot des Agrotourismus bezwecke die Schaffung von Erstwohnungswohnraum für die Dorfbevölkerung, was keine unter Art. 27a RPG zu subsumierende zulässige Einschränkung, sondern vielmehr Siedlungspolitik und ein unzulässiger Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit sei. Aus diesem Einwand vermögen sie ebenfalls nichts zu Gunsten ihrer Begehren ableiten. Sie scheinen übersehen zu haben, dass Art. 38 Abs. 2 BG die Nutzung als Erstwohnungen für die Dorfbevölkerung nicht voraussetzungslos zulässt, sondern nur insoweit, als Wohnnutzungen in der Landwirtschaftszone überhaupt zulässig sind. Das bedeutet, dass die Nutzung landwirtschaftlichen Wohnraums als Erstwohnung durch die ortsansässige (oder von einem örtlichen Arbeitgeber beschäftigte) Personen die Einhaltung des übergeordneten Rechts (RPG, KRG) voraussetzt. Nur wenn die entsprechenden Voraussetzungen gegeben sind, ist die Umnutzung bis anhin landwirtschaftlichen Wohnraums in (landwirtschaftsfremden) Wohnraum sowie die Vermietung desselben als Erstwohnung überhaupt zulässig. Von einer Verletzung der Wirtschaftsfreiheit kann entsprechend keine Rede sein. – Die Beschwerde erweist sich somit unter allen Titeln als unbegründet und ist daher abzuweisen. R 09 7 Urteil vom 19. Mai 2009