113 Enteignung 11 Espropriazione Indennità d’espropriazione. Buona fede. – Affermazioni fatte dall’autorità in merito al valore di stima di un fondo assegnato alla ZP/IP (cons. 4a). – Principio della buona fede (cons. 4b). – Nell’evenienza, violazione della buona fede ammessa (cons. 4c–h). Enteignungsentschädigung. Treu und Glauben. – Behördliche Angaben bezüglich des Schätzungswertes eines in die ZöBA eingezonten Grundstückes (E. 4a). – Grundsatz von Treu und Glauben (E. 4b). – Verletzung von Treu und Glauben vorliegend bejaht (E. 4c–h). Considerandi: 4. a) In data 5 luglio 2000 ai privati convenuti nell’ambito del presente procedimento veniva comunicato che la loro specifica particella veniva inclusa nella ZP/IP e che «la commissione di stima, incaricata dall’autorità edilizia, ha stimato il valore della particella in questione a 25.– fr./m2». Mentre per il comune ricorrente tale comunicazione non potrebbe in alcun modo pregiudicare la fissazione del valore dell’indennità d’espropriazione dovuta per i fondi nella ZP/IP, i privati convenuti ritengono di aver potuto in buona fede intendere la comunicazione come un’assicurazione sul prezzo che il comune sarebbe stato disposto a corrispondere per i loro fondi e di aver conseguentemente accettato la revisione della pianificazione del 2001, affidandosi a tale impegno. Nell’evenienza in esame, già dalla semplice interpretazione della comunicazione fatta ai proprietari fondiari si palesa il ben fondato delle loro pretese. Questa interpretazione corrisponde del resto al senso che i destinatari potevano e dovevano ragionevolmente dare a tale comunicazione in virtù delle regole della buona fede (o cosiddetto «principio dell’affidamento» DTF 120 V 452 cons. 5a), considerando il testo e il contesto della comunicazione e tenendo conto anche di tutte le circostanze che l’hanno preceduta e accompagnata, e questo per i motivi che seguono. 24
114 11/24 Enteignung PVG 2008 b) Il principio della buona fede ancorato all’art. 9 CF – applicabile a tutto l’ambito dell’attività dello Stato – conferisce ad ogni individuo la facoltà di esigere che l’autorità statale si conformi alle sue promesse e sia coerente nei propri comportamenti, evitando di contraddirsi o di deludere la fiducia da essa ragionevolmente suscitata (DTF 131 II 627 cons. 6.1, 130 I 26 cons. 8.1, 125 I 219 cons. 2c, 122 II 123 cons. 3b/cc e 121 I 181 cons. 2a). Esso vuole che l’amministrazione e gli amministrati si comportino reciprocamente in modo leale. In particolare, l’amministrazione deve astenersi da qualsiasi comportamento proprio a trarre in inganno l’amministrato e non deve poter trarre alcun vantaggio da un atteggiamento scorretto o poco chiaro da parte sua (DTF 129 II 381 cons. 7.1 e 124 II 269 cons. 2a). A certe condizioni, il cittadino può anche esigere che l’amministrazione si conformi alle promesse o alle assicurazioni che questa gli ha fatto e che non inganni la fiducia che egli ha legittimamente posto in essa (DTF 128 II 125 cons. 10b/aa e 118 Ib 582 cons. 5a). Allo stesso modo il diritto alla tutela della buona fede può essere invocato in presenza di un comportamento dell’amministrazione suscettibile di risvegliare nell’amministrato un’aspettativa o una legittima speranza (DTF 129 II 381 cons. 7.1 e 126 II 387 cons. 3a con riferimenti). Questo diritto esiste soltanto a determinate e cumulative condizioni: l’autorità deve anzitutto essere intervenuta in una circostanza concreta nei confronti di una persona determinata (DTF 125 I 274 cons. 4c); essa deve avere, o essere reputata avere, agito nel rispetto dei limiti della sua competenza; l’invalidità o l’errore dell’atto sul quale l’amministrato ha improntato il suo comportamento non doveva essere immediatamente riconoscibile; l’amministrato stesso deve essersi fondato su queste assicurazioni o su tale comportamento per prendere disposizioni che non può modificare senza subire un pregiudizio (DTF 121 V 66 cons. 2a); infine, e in ogni caso, la situazione giuridica non deve essersi modificata tra il momento in cui l’autorità si è pronunciata e quello in cui l’amministrato ha preso le sue disposizioni (DTF 131 II 636 cons. 6, 129 I 170 cons. 4.1 e 122 II 123 cons. 3b/cc). c) Come emerge inconfutabilmente dalle due testimonianze raccolte il 6 novembre 2007 e come non viene neppure seriamente messo in dubbio, lo scritto del 5 luglio 2000 è stato redatto su incarico della commissione incaricata di gestire la revisione della pianificazione, che a sua volta orientava regolarmente il consiglio comunale sull’attività svolta. La comunicazione impegnava pertanto l’esecutivo comunale a tutti gli effetti. Con l’indicazione
11/24 Enteignung PVG 2008 115 dell’inclusione della specifica particella nella ZP/IP e la precisazione «la commissione di stima, incaricata dall’autorità edilizia, ha stimato il valore della particella in questione a 25.– fr./m2» era evidente che l’autorità edilizia comunale intendesse informare gli interessati in merito all’indennità che era disposta a versare in seguito a questa specifica misura pianificatoria, come attestava del resto chiaramente a senza l’ombra di alcun dubbio il presidente della commissione incaricata di gestire e portare a termine la revisione della pianificazione locale in occasione della sua testimonianza del 6 novembre 2007. In detta sede, il presidente della commissione incaricata di condurre in porto la revisione della pianificazione locale affermava che «la decisione di procedere a una stima era stata presa dal gruppo di lavoro, dopo aver constatato che delle 262 opposizioni trattate alcuni proprietari toccati chiedevano quanto fosse l’indennizzo del terreno nel caso venisse azzonato in IP e EP. Io ne avevo informato il consiglio comunale, che ha dato il suo benestare.» Lo stesso teste ripeteva, riguardo al motivo dell’incarico assegnato alla commissione di stima che questo «era dato dalla richiesta dei proprietari di sapere a quanto ammontasse la indennità in caso di azzonamento delle loro particelle nelle ispettive zone e inoltre l’obiettivo era quello di far passare la votazione.» Queste testimonianze vengono poi confermate anche dal protocollo del 4 maggio 2002 della Giunta comunale, dal quale si deduce la legittimità dell’incarico assegnato al competente dipartimento, il chiaro scambio di informazioni tra la commissione incaricata della revisione della pianificazione e l’autorità preposta nonché le finalità perseguite con la creazione di una commissione di stima, nel senso esposto dal teste. d) I ragionamenti invocati dalla ricorrente a sostegno di motivi diversi a fondamento della decisione di procedere alle stime dei fondi in ZP/IP, soprattutto dopo la testimonianza dell’allora luogotenente e dopo l’edizione del protocollo della seduta della Giunta comunale del 4 maggio 2002, sono difficili da seguire. Non vi è, infatti, alcuna spiegazione logica per informare gli interessati sul prezzo al metro quadrato del terreno fissato su incarico dell’autorità comunale in caso di assegnazione alla ZP/IP se non quella di fornire una indicazione sul futuro valore in caso di ripresa da parte dell’ente pubblico. Per il comune, compito della commissione di stima era quello di stabilire i diversi valori per determinare l’onere che la revisione della pianificazione poteva comportare. Se però tali valori si fondavano sulle stime dei diversi fondi previsti assegnati alla zona ZP/IP, era altrettanto evidente che que-
11/24 Enteignung PVG 2008 116 sti valori di stima erano ritenuti gli indennizzi da versare ai rispettivi proprietari. Solo in questo caso ne sarebbe derivato un onere per il comune corrispondente alla stima effettuata (vedi anche l’indicazione contenuta nel citato protocollo della Giunta comunale alla trattanda «Entrata in materia», dove «si prende atto che il valore dei terreni inseriti in zona ZP/IP ammonta a circa 2,8 milioni di franchi»). Unica questione che potrebbe porsi in questo contesto è quella relativa alla necessità di una stima per l’eventuale determinazione del valore massimo dei costi della pianificazione. In questo caso però tale dato andava precisato. Invece, né il valore di stima, né i costi complessivi dell’opera volevano essere intesi come valori massimi, in assenza di qualsiasi precisazione a questo riguardo. Nella comunicazione del 5 luglio 2000 viene ripreso esattamente il prezzo indicato dalla commissione di stima per i fondi della specifica zona in oggetto, motivo per cui la promessa fatta dall’autorità concerneva un ammontare di fr./m2 25.–. Se l’intenzione era un’altra, l’autorità comunale che conosceva o doveva conoscere i ben più ridotti prezzi fino ad allora corrisposti per la zona agricola era tenuta a precisare la propria posizione. L’indicazione del valore di stima senza riserva alcuna conferma ben più chiaramente la volontà finalizzata dell’autorità comunale di riuscire finalmente nell’intento propostosi e volto alla realizzazione della revisione della pianificazione locale, promettendo agli interessati la corresponsione di una interessante indennità d’espropriazione e garantendosi in questo modo l’approvazione o perlomeno la non contrarietà al progetto di revisione. e) Per la ricorrente, l’autorità non intendeva certo fare un’offerta e non ne sarebbe del resto stata autorizzata. Anche questa tesi non può essere seguita. Che una formale offerta per l’acquisto dei fondi non potesse intervenire prima dell’approvazione della pianificazione locale da parte del Sovrano comunale e dell’autorità cantonale è evidente. La stima resa nota ai proprietari colpiti dall’assegnazione nella ZP/IP non poteva essere un’offerta, ma era un impegno che l’esecutivo si assumeva nei confronti degli interessati, qualora fosse stata accettata la revisione della pianificazione. Così ed in alcun altro modo poteva e doveva essere oggettivamente inteso lo scritto in questione. In questo contesto era emersa pure la questione del termine di tre anni, entro il quale «il terreno poteva essere venduto al comune a questo prezzo, oppure (il fondo) sarebbe stato riazzonato allo stato anteriore, se il comune non avesse fatto uso di questo diritto di compera» (vedi la testimonia dell’allora luogotenente e la conferma di tale ter-
11/24 Enteignung PVG 2008 117 mine anche da parte del tecnico comunale nei protocolli dell’interrogatorio del 6 novembre 2007). Appellandosi a questo termine, la ricorrente considera comunque andata prescritta l’offerta fatta nel luglio 2000, ad oltre sei anni dall’accettazione della revisione della pianificazione locale. La questione non è però determinante ai fini del giudizio. In primo luogo, è probabile che detto termine sia stato evocato per giustificare la scelta dell’assegnazione alla ZP/IP. Infatti, l’interesse pubblico all’assegnazione di fondi privati nella ZP/IP può essere attuale o futuro, ma deve trattarsi di un fabbisogno concreto del comune e la destinazione a scopi pubblici deve essere prevista con una certa sicurezza nel prossimo futuro. A questo punto i proprietari fondiari sono solitamente interessati a sapere quando il loro terreno potrà essere preteso dall’ente pubblico o comunque quali sono gli usuali termini per il trapasso. Determinante è comunque che la ZP/IP non perde il proprio carattere al trascorrere di questi fatidici tre anni, come invece sembrava essere stato il tenore dell’informazione orale fornita agli interessati nell’ambito dell’esposizione pubblica dei piani. Inoltre, in base alla testimonianza raccolta non è comprovato e non viene neppure preteso che tutti i privati convenuti in ricorso siano stati edotti su questo presunto termine di tre anni, con la conseguenza che, pur non avendo incidenza sul presente procedimento, lo stesso non potrebbe venir loro opposto in proseguo di causa. f) Allegando all’incarto i contratti di compravendita già conclusi in precedenza con altri proprietari di fondi in zona agricola, il comune vorrebbe mettere in dubbio la buona fede dei privati convenuti, giacché il prezzo preteso non avrebbe alcuna relazione con quanto corrisposto in precedenza per fondi di uguale qualifica. In questo contesto l’esecutivo comunale sembra però dimenticare che tale dato di fatto doveva essere in primo luogo a conoscenza dell’autorità stessa e non dei privati. Spettava quindi all’esecutivo dar prova della diligenza richiesta e vagliare che non venissero comunicate stime di fondi senza alcuna pertinenza con quanto corrisposto in precedenza per la zona agricola, se l’intenzione fosse effettivamente stata quella di corrispondere il prezzo della zona agricola. Poiché l’autorità voleva riuscire nella revisione della pianificazione locale, era per i proprietari indubbiamente normale che la proposta loro fatta fosse di entità tale da lasciarli soddisfatti al punto da acconsentire alla revisione della pianificazione. Sapendo quali erano gli obiettivi che l’esecutivo si prefiggeva, essendo già stata in precedenza bocciata una revisione della pianifi-
11/24 Enteignung PVG 2008 118 cazione locale, la proposta fatta non poteva e tanto meno doveva essere interpretata come un errore manifesto. g) Nello scritto del 24 agosto 1999, gli stimatori incaricati comunicavano al competente dipartimento comunale che i valori di stima erano riferiti unicamente alla nuova proposta di pianificazione e che in nessun modo erano state considerate possibili rivendicazioni di risarcimenti per investimenti avvenuti e tasse pagate. Sulla base di tali affermazioni, che sarebbero state note a tutti i privati convenuti in ricorso, il comune ritiene che doveva essere chiaro che le stime non volevano corrispondere ai valori da indennizzare. Anche se da questo scritto non possono essere senz’altro tratte le conclusioni che propone la ricorrente – gli stimatori precisavano solo che non erano stati tenuti in considerazioni dei particolari tipi di investimenti e tasse e non che i valori come tali non andassero intesi come dei risarcimenti – l’invio fatto agli interessati il 5 luglio successivo doveva certamente essere reputato conseguente a quanto addotto in precedenza. Quindi anche se gli stimatori fossero partiti da dei valori riferibili all’avvenuta pianificazione, restava impregiudicata all’esecutivo la possibilità, per motivi di carattere politico, di promettere questi compensi quali risarcimento per i fondi assegnati alla ZP/IP. E’ comunque in questo contesto escluso che possa agli interessati essere opposto il contenuto di un documento interno antecedente la comunicazione individuale e concreta di diverso tenore. Del resto, anche il comune non reagiva alla comunicazione del convenuto del 22 luglio 2000, rendendolo attento che il valore indicato sulla comunicazione del 5 luglio precedente non era comunque da intendere nel senso dell’indennizzo che avrebbe ricevuto per l’assegnazione della sua particella alla ZP/IP. h) Anche la pretesa che i privati convenuti non avrebbero subito alcuno scapito dalla promessa fatta, giacché il Sovrano comunale avrebbe a larga maggioranza approvata la revisione della pianificazione locale non è pertinente. Sulla base della promessa loro fatta il 5 luglio 2000 i privati convenuti hanno ritenuto di poter approvare la pianificazione. Quali sarebbero state le conseguenze di una compagna denigratoria avverso il progetto di revisione e/o di un eventuale opposizione al progetto non è attualmente definibile. Sarebbe però riduttivo e ingenuo pensare che sul risultato finale avessero inciso solo e unicamente i volti contrari dei quattro interessati dal presente procedimento o che la procedura di revisione si sarebbe conclusa tanto brevemente come è avvenuto, se alcuni interessati avessero usufruito delle vie
11/24 Enteignung PVG 2008 119 di diritto a loro disposizione. La questione determinante resta però solo quella di sapere se con la propria promessa l’autorità abbia indotto gli interessati ad agire in un determinato modo a salvaguardia dei loro interessi anziché in un altro e tale questione va risolta affermativamente. La promessa fatta ai proprietari era tale da influenzare positivamente il loro atteggiamento avverso la revisione della pianificazione. Anche per questo motivo, i privati convenuti vanno protetti nella loro buona fede. R 08 13-16 Sentenza del 4 aprile 2008