10/27 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2007 134 Baubescheid. Unterstellung von Bauvorhaben unter die Bausperre. Frage des Vorranges des Hofstattrechts. – Verfahrensrechtliche Folgen der Unterstellung eines Bauvorhabens unter eine kommunale Planungszone i.S. von Art. 21 KRG mit Bausperre (E.1, 2). – Unterstellung zufolge einer in Erarbeitung stehenden Quartierplanung gerechtfertigt (E.3a, b). – Vorrang des Hofstattrechts, verneint (E.3c– e). Licenza edilizia. Applicazione a progetti di costruzione della zona di pianificazione. Questione della preminenza del diritto di rifabbricare. – Conseguenze giuridiche dal punto di vista procedurale dell’applicazione a un progetto di costruzione di una zona di pianificazione comunale ai sensi dell’art. 21 LPTC con blocco delle costruzioni (cons. 1, 2). – Applicazione giustificata in seguito all’elaborazione in corso di un piano di quartiere (cons. 3a, b). – Preminenza del diritto di rifabbricare negata (cons. 3c– e). Erwägungen: 1. Nach Art. 21 Abs. 2 KRG darf in der Planungszone nichts unternommen werden, was die neue Planung erschweren oder dieser entgegenstehen könnte. Insbesondere dürfen Bauvorhaben nur bewilligt werden, wenn sie weder den rechtskräftigen noch den vorgesehenen neuen Planungen und Vorschriften widersprechen. Diese kantonale Vorschrift findet ihre Grundlage in Art. 27 RPG, welcher im Sinne einer bundesrechtlichen Minimalvorschrift die Planungszone als vorsorgliche, sichernde Massnahme für Nutzungspläne vorsieht. Ihre Anwendung ermöglicht der Behörde, präjudizierende Bauvorhaben in einem Gebiet, dessen Nutzungsordnung sie ändern oder ergänzen will, zu verhindern. Wie das Verwaltungsgericht schon mehrfach ausführte, tritt mit dem Erlass einer Bausperre nicht neues Recht in Kraft, sondern es wirkt lediglich vor. Für ein konkretes Baubewilligungsgesuch bedeutet dies, dass ihm nur stattgegeben werden darf, wenn dadurch die Verwirklichung der vorgesehenen Planung nicht erschwert wird. Ob im Einzelfall die tatsächlichen Verhältnisse eine Unterstellung rechtfertigen, beurteilt sich naturgemäss nach weniger strengen Kriterien, wenn sie als einstweilige Massnahme in Rücksichtnahme auf die laufende Planung verfügt wird, als wenn 27
10/27 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2007 135 es um ein endgültiges Bauverbot geht. Im Rahmen der vorsorglichen Freihaltung eines Gebietes, wie die Bausperre sie anstrebt, können jedoch wesensgemäss nicht alle Gesichtspunkte, die bei der definitiven Planung massgebend sein werden, berücksichtigt und abschliessend geprüft werden. An den Nachweis einer ungünstigen Auswirkung bzw. einer gewissen Präjudizierung eines Bauvorhabens sind deshalb keine allzu hohen Anforderungen zu stellen. Allerdings rechtfertigt nicht schon jede noch so entfernte Möglichkeit einer Kollision zwischen privater Bautätigkeit und öffentlicher Planung oder neuer Gesetzgebung eine Unterstellung. Erst wenn die Planung oder die neue Gesetzgebung mit Wahrscheinlichkeit durch ein Bauprojekt beeinträchtigt wird, ist es der Bausperre zu unterstellen (vgl. PVG 1995 Nr. 40 mit weiteren Hinweisen). Die hier interessierende, am 13. Juni 2006 erlassene Planungszone (Bausperre) ist unbestrittenermassen in Kraft. Es stellt sich daher vorweg die Frage, wie die Gemeinde mit Baugesuchen zu verfahren hat, welche in die Zeit der Bausperre fallen. Besteht eine Planungszone mit Bausperre, sind die Baugesuche einer so genannten kumulativen Prüfung zu unterziehen. Danach darf die Behörde das geltende Recht nicht mehr alleine anwenden, sondern sie hat in einer ersten Phase das Baugesuch daraufhin zu überprüfen, ob es mit dem geltenden Recht übereinstimmt. Fällt der Befund darüber positiv aus, so ist in einer zweiten Phase abzuklären, ob das nach altem Recht zu bewilligende Baugesuch dem künftigen Recht widerspricht. Entspricht es auch dem künftigen Recht, so ist das Baugesuch zu bewilligen. Steht das Baugesuch aber mit dem künftigen Recht in Widerspruch, so ist der Entscheid so lange zu sistieren, bis das künftige Recht endgültig in Kraft gesetzt ist. Die Sistierung des Baugesuchs entspricht der langjährigen (noch zu Art. 56 Abs. 3 aKRG entwickelten) Praxis des Verwaltungsgerichts, sofern nicht bereits mildere Massnahmen den Zweck der Planungszone erreichen, der bekanntlich darin besteht, künftiges Recht zu sichern und eine unerwünschte Präjudizierung der Planung zu verhindern (VGU R 1999 115; PVG 1993 Nr. 45 und 1991 Nr. 35). An dieser Praxis gilt es auch unter der Herrschaft des neuen Art. 21 KRG festzuhalten; denn andernfalls würde die Behörde ein Baugesuch gestützt auf eine Gesetzesbestimmung abweisen, welche noch nicht in Kraft ist und möglicherweise überhaupt nie in Kraft treten wird. Ein solches Vorgehen käme einer positiven Vorwirkung gleich, was aber verfassungsmässig unzulässig ist, weil ein Satz erst dann ein Rechtssatz ist, wenn er in Kraft steht (Markus Siegrist, Die Bausperre unter be-
10/27 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2007 136 sonderer Berücksichtigung des aargauischen Rechts, Aarau, 1988, S. 50 ff.). 2. a) Vorliegend hat die Gemeinde das Gesuch des Beschwerdeführers im Wesentlichen mit der Begründung, das Bauvorhaben widerspreche aufgrund seiner Gestaltung und Situierung den künftigen Quartierplanbestimmungen, welche zwecks einer besseren Erschliessung des Gebiets Dado auch mit einer Landumlegung einhergehen werde, der Planungszone unterstellt. Aufgrund der Akten ist davon auszugehen, dass sie das Bauvorhaben als dem geltenden Recht entsprechend und lediglich dem künftigen Recht widersprechend qualifizierte. Ein Baugesuch, das nach geltendem Recht zu bewilligen wäre und lediglich mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit gegen künftiges, zu einem späteren Zeitpunkt möglicherweise in Kraft tretendes kommunales Baurecht verstösst, wird nicht abgewiesen, sondern es muss – mildere Massnahmen vorbehalten – bis auf weiteres sistiert werden. Der definitive Entscheid der Gemeinde wird mit anderen Worten vorliegend entweder so lange aufgeschoben, bis die dem Baugesuch entgegen gehaltene Quartierplanung in Kraft steht, oder sich herausstellen sollte, dass das Baugesuch auch im Lichte des künftigen Rechts bewilligungsfähig wäre. Die angefochtene Unterstellung unter die Planungszone bedeutet somit, dass das Baugesuchsverfahren lediglich sistiert, nicht aber abgewiesen worden ist. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers kann aus Art. 21 Abs. 2 Satz 2 KRG keine Verpflichtung zur Abweisung eines im Widerspruch zu bisherigem oder künftigem Recht stehenden Baugesuches entnommen werden. Der generell im Verwaltungsrecht anwendbare Grundsatz der Verhältnismässigkeit gebietet im Sinne einer milderen Massnahme vielmehr die Unterstellung unter die Planungszone und damit die Sistierung des Baubewilligungsverfahrens. b) Ob die mit der Unterstellung des Bauvorhabens unter die Planungszone einhergehende Sistierung des Baugesuchsverfahrens zur Folge hat, dass die in Art. 52 Abs. 2 VRG vorgesehene kurze 10-tägige Frist zur Anfechtung von verfahrensleitenden Anordnungen i.S. von Art. 49 Abs. 4 VRG, oder ob aufgrund ihrer Auswirkungen die in Art. 52 Abs. 1 VRG enthaltene 30-tägige Frist zur Anwendung gelangen müsste, kann vorliegend bereits deshalb offen gelassen werden, weil die Beschwerde unbestrittenermassen innert der kürzeren Frist von Art. 52 Abs. 2 VRG eingereicht worden ist. Nachdem auch die übrigen Prozessvoraussetzungen zu keinen Bemerkungen Anlass geben, kann auf die Beschwerde,
10/27 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2007 137 soweit sie sich gegen die Unterstellung des Bauvorhabens unter die Planungszone wendet, eingetreten werden. c) Nicht eingetreten werden kann angesichts des Verfahrensausganges auf die beiden Anträge betreffend Entschädigung aus materieller Enteignung und Ersatz unnütz gewordener Planungskosten. Abgesehen davon, dass aufgrund der zeitlich beschränkten Auswirkungen einer Planungszone und der Sistierung des Baubewilligungsverfahrens die von der Rechtsprechung verlangten Voraussetzungen für das Bejahen des Vorliegens einer materiellen Enteignung nicht einmal im Ansatz erfüllt sein könnten, was letztlich auch der Beschwerdeführer nicht rechtsgenüglich darlegt, ist das Verwaltungsgericht erstinstanzlich auch nicht für die Feststellung, es liege eine materielle Enteignung vor bzw. nicht vor, zuständig. Hinsichtlich der pauschal behaupteten unnütz gewordenen Planungskosten kann es mit dem Hinweis, dass der Baugesuchseingabe die Pläne des vor wenigen Jahren bewilligten Umbauvorhabens am zwischenzeitlich vollständig abgebrannten Wohnhaus des Beschwerdeführers zugrunde liegen und dass ihm bereits daher gar keine relevanten Kosten entstanden sein können, sein Bewenden haben. 3. a) Zu Recht unbestritten geblieben ist, dass die für den Erlass einer Planungszone für das Gebiet «Dado» wesentlichen Voraussetzungen (gesetzliche Grundlage [Art. 27 RPG und 21 KRG]; öffentliches Interesse und verhältnismässiger Eingriff [Art. 36 BV]) und die im Lichte der von Lehre (Ruch, Kommentar zum RPG, Art. 27, N. 24 ff.) und Rechtsprechung in diesem Zusammenhang umschriebenen Kriterien (verfestigte Planungsabsicht; hinreichendes Planungsbedürfnis; keine Unvereinbarkeit zwischen Planungsmassnahme und den aus Art. 21 Abs. 2 RPG fliessenden Geboten der Rechtssicherheit und der Planbeständigkeit; keine Rechtswidrigkeit) im konkreten Fall erfüllt sind. Zu prüfen bleibt, ob die Unterstellung des Bauvorhabens unter die Planungszone zu Recht erfolgt ist. b) Auch der Beschwerdeführer stellt nicht in Abrede, dass sein Bauvorhaben, das auf den ursprünglichen Plänen basiert und das am gleichen Ort und in derselben Dimensionierung wie bisher wieder aufgebaut werden soll, mit den Zielen und künftigen Vorgaben der in Erarbeitung stehenden Quartierplanung in Konflikt steht. So insbesondere hinsichtlich der Situierung des Gebäudes, welches angesichts der zwecks besserer Erschliessung und Sicherung der Überbaubarkeit notwendig werdenden Landumlegung eine Verschiebung erfahren könnte, aber auch der im Quartier-
10/27 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2007 138 plangebiet vorgesehenen gestalterischen Merkmale. Bereits aus dieser Sicht betrachtet, lässt sich die streitige Unterstellung des Bauvorhabens unter die Planungszone rechtfertigen. c) Der Beschwerdeführer stellt sich auf den Standpunkt, dass er sein Bauvorhaben unbesehen der laufenden Planung realisieren dürfe, weil das im kommunalen Baugesetz statuierte Hofstattrecht in jedem Fall den neuen Quartierplanbestimmungen vorgehe. Ihm kann – wie nachstehend auszuführen ist – nicht gefolgt werden. Nach bestätigter Praxis dient das Hofstattrecht der Erhaltung des Bisherigen, nicht aber der Weiterentwicklung oder Ausdehnung. Es stellt insofern einen Ausfluss der Bestandesgarantie dar, welche es einem Grundeigentümer gestattet, sein zerstörtes oder baufällig gewordenes Haus ungeachtet abgeänderter Baugesetze in der bisherigen Ausdehnung und mit derselben Zweckbestimmung wieder zu erstellen. Das Hofstattrecht verleiht dem Eigentümer eines vor entsprechenden Gesetzesänderungen bereits überbauten Grundstückes gegenüber jenem einer unüberbauten Parzelle eine privilegierte Stellung, indem sich der Eigentümer einer überbauten Liegenschaft hinsichtlich des Wiederaufbaues eines schon bestandenen Gebäudes nicht an die neuen Bauvorschriften halten muss. Dieser Eigentümer wird daher für bestehende Bauten vor Einschränkungen der aus der Eigentumsgarantie fliessenden Baufreiheit, welche durch Änderungen der Bauvorschriften entstehen können, weitgehend geschützt. Denn er kann dort, wo sich der neu bauende Eigentümer an die ordentlichen Bauvorschriften halten muss, weitgehend ohne Rücksicht darauf wieder aufbauen. Diese Möglichkeit zu erheblichen Ausnahmen vom jeweils geltenden Baurecht steht sowohl im Gegensatz zum öffentlichen Interesse an einer einheitlichen Durchsetzung der Bauordnung als auch zu jenem des Nachbarn, der grundsätzlich nicht gehalten ist, eine über das gesetzlich Erlaubte hinausgehende Nutzungsintensität auf dem Nachbargrundstück zu dulden. Diese entgegenstehenden öffentlichen und privaten Interessen gebieten es aber, das Hofstattrecht, das als kodifizierte Ausnahmebewilligung betrachtet werden kann (vgl. VGE 55/83), restriktiv zu handhaben (vgl. VGU R 03 65/76; PVG 1990 Nr. 14; VGE 619/88). Gestützt auf (den gemäss Art. 107 Ziff. 5 KRG direkt anwendbaren) Art. 81 KRG können die Gemeinden im Baugesetz auch den Wiederaufbau nach Zerstörung oder Abbruch ohne Rücksicht auf die geltenden Vorschriften der Regelbauweise für zuläs-
10/27 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2007 139 sig erklären, wobei sie die Einzelheiten des Hofstattrechts unter Berücksichtigung der öffentlichen und nachbarlichen Interessen regeln (Abs. 3). Vorbehalten bleiben besondere gesetzliche Anpassungs- und Sanierungspflichten und besondere Regelungen eidgenössischen oder kantonalen Rechts über die Anwendung neuer Vorschriften auf bestehende Bauten und Anlagen (Abs. 4). Unter Regelbauweise versteht man die Bauweise gemäss Grundordnung, d.h. Baugesetz, Zonenplan, Genereller Gestaltungsplan (GGP), Genereller Erschliessungsplan (GEP), sowie allenfalls Arealplan (Art. 22 Abs. 2 KRG). Als solche umschreibt sie wenigstens das Mass der Nutzung, die Bauweise (geschlossen oder offen) und die Grenz- und Gebäudeabstände (Art. 25 Abs. 1 KRG). Die Gemeinden können ferner vorsehen, dass im Rahmen von Quartierplänen von der Regelbauweise abgewichen werden kann. Voraussetzungen und Umfang der Abweichungen sind im Baugesetz festzulegen (Art. 25 Abs. 4 KRG). Diesen Vorgaben (des noch nicht unmittelbar anwendbaren Art. 25 KRG) entspricht das kommunale Baugesetz (vgl. Art. 39 BG [für die Quartiergestaltung] und Art. 74 BG [für die Quartiererschliessung]) bereits heute. Ob die Quartierplanvorschriften oder das im BG umschriebene Hofstattrecht Vorrang geniessen, ist ausgehend von der in Art. 6 BG enthaltenen Umschreibung zu entscheiden. Dieser regelt (im Sinne von Art. 81 KRG) die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme des Hofstattrechtes ebenso wie die zulässigen Abweichungen abschliessend. Vorliegend sieht er nun aber ausdrücklich lediglich vor, dass die Vorschriften über Grenz- und Gebäudeabstände, Gebäudehöhe und Ausnützungsziffer – mithin also diejenigen der Regelbauweise i.S. von Art. 22 ff. KRG – nicht anwendbar sind, eine Baute ohne Rücksicht auf die genannten Vorschriften daher im bisherigen Umfang wieder hergestellt werden darf. Zudem wird darin festgehalten, dass Zweckänderungen innerhalb der Bauzonen zulässig seien. Als ausdrücklich nicht zulässig bezeichnet werden hingegen Abweichungen von Bau- und Niveaulinien, welche wiederum u.a. Gegenstand einer Quartierplanung bilden und gemäss Abs. 2 der erwähnten Bestimmung einzuhalten sind. Ebenso wenig sieht er vor, dass – abgesehen von den eben erwähnten Ausnahmen – weitergehende Abweichungen von der geltenden Regelbauweise möglich sein sollen; insbesondere entbindet das Hofstattrecht bereits daher nicht vom Einhalten von Quartierplanvorschriften und zwar weder von bereits geltenden noch von vorgesehenen Vorschriften. Steht aber fest, dass im Baugesetz keine Ausnahme, aufgrund derer generell dem Hof-
10/27 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2007 140 stattrecht gegenüber (geltenden oder künftigen) Quartierplanvorschriften der Vorrang zuzugestehen wäre, vorgesehen ist, hat das Baugesuch des Beschwerdeführers folglich auch dem künftigen Recht zu entsprechen. Da es – was im angefochtenen Entscheid zutreffend dargelegt und seitens des Beschwerdeführers zu Recht auch nicht in Abrede gestellt worden ist – aber in Widerspruch zu den künftigen Quartierplanvorgaben steht, ist es auch aus dieser Sicht betrachtet zu Recht der Planungszone unterstellt – und das Verfahren im Ergebnis bis zum Vorliegen der rechtskräftigen Quartierplanung zu Recht sistiert worden. d) Was der Beschwerdeführer unter Berufung auf das Hofstattrecht sonst noch vorbringen lässt, vermag nicht zu überzeugen. Er übersieht, dass mit der neuen Quartierplanung zumindest die bisherigen Bauvolumina gewährleistet bleiben unter gleichzeitiger Verbesserung der Überbaubarkeit und der Erschliessungsverhältnisse im fraglichen Dorfteil. Dass eine Quartierplanung bereits dem Grundsatze nach für einen überbauten (zwischenzeitlich jedoch fast vollständig abgebrannten) Dorfteil zulässig ist, bedarf keiner weiteren Erläuterungen. e) Auch seine weiteren Einwendungen sind nicht geeignet, die Unterstellung unter die Planungszone als unrechtmässig erscheinen zu lassen. Die Beschwerde erweist sich daher als unbegründet und ist somit abzuweisen, soweit auf sie eingetreten werden kann. R 07 10 Urteil vom 24. August 2007