24 Staatsorganisation 2 Organizzazione dello Stato Kantonsverfassung. Übergangsrecht für den Erlass eines regionalen Richtplanes. Auslegungsgrundsätze für Intertemporalrecht. Regionalverband. – Anwendbares Recht (E.2). – Auslegungsgrundsätze für Intertemporalrecht (E.3). – Verhältnis des Übergangsrechtes der Kantonsverfassung und des Raumplanungsrechtes; Anforderungen an einen Regionalverband (E.4, 5). Costituzione cantonale. Diritto transitorio per l’emanazione di un piano direttore regionale. Principi dell’interpretazione di norme intertemporali. Organizzazione regio- nale. – Diritto applicabile (cons. 2). – Principi dell’interpretazione di norme intertemporali (cons. 3). – Rapporto tra il diritto transitorio della costituzione cantonale e quello della normativa in materia di pianificazione; esigenze che deve soddisfare un’organizzazione regionale (cons. 4, 5). Erwägungen: 2. a) Vorliegend geht es einzig um die übergangsrechtliche Frage, ob der regionale Richtplan Zweitwohnungen nach der bisherigen Zuständigkeitsordnung bzw. dem bisherigen Verfahrensrecht des Kreises zu erlassen sei oder ob darauf schon die zwingenden Normen des KRG über die Zuständigkeit und das Verfahren zum Erlass regionaler Richtpläne anzuwenden sei. b) Nach Art. 2 Abs. 2 der geltenden Kreisverfassung gehört die Regionalplanung zu den Kreisaufgaben. Der Kreis hat zur Erfüllung dieser Aufgabe im Jahre 1991 das Regionalplanungsgesetz (RPGOE) erlassen. Art. 10 RPGOE sieht im hier interessierenden Zusammenhang vor, dass der vom Kreisrat erlassene Richtplan den mittelbar und unmittelbar betroffenen Gemeinden zur Genehmigung vorgelegt werde. Genau dieses Verfahren zum Planerlass ist im angefochtenen Kreisratsbeschluss vorgesehen. 3
25 2/3 Staatsorganisation PVG 2006 Demgegenüber bestimmt Art. 18 Abs. 2 des am 1. November 2005 in Kraft getretenen KRG, dass für Beschlüsse über Erlass und Änderungen von regionalen Richtplänen die Delegierten des Regionalverbandes (Regionalversammlung) zuständig sind. Dem entspricht nach Ansicht der Rekurrenten im Kreis der Kreisrat. In Art. 108 Abs. 2 KRG wird sodann übergangsrechtlich bestimmt, dass dort, wo zur Erfüllung regionaler Planungsaufgaben noch kein Regionalverband besteht, sich Zuständigkeit und Verfahren für regionale Richtpläne weiterhin nach den von der Regierung genehmigten Organisationsstatuten richten. Weiter verlangen Art. 69 und 72 KV sowie die Art. 50 ff. GG, insbesondere die Art. 50 Abs. 3 und Art. 57 GG, dass sich die Gemeinden zu öffentlich-rechtlichen Regionalverbänden zusammenschliessen, die Aufgaben regionaler Bedeutung von einem Regionalverband erfüllt werden und jede Gemeinde einem Regionalverband angehört. Wiederum übergangsrechtlich sieht Art. 107 Abs. 1 KV vor, dass regionale Organisationen der interkommunalen Zusammenarbeit, die bei Inkrafttreten der neuen Verfassung noch keine Regionalverbände im Sinne der Verfassung seien, bis zum 31. Dezember 2006 wie Regionalverbände behandelt würden. Im Folgenden ist zu untersuchen, ob die Anwendung und Auslegung der erwähnten Bestimmungen es erfordern, den angefochtenen Kreisratsbeschluss aufzuheben. 3. Das Gesetz ist in erster Linie nach seinem Wortlaut auszulegen. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente, namentlich des Zwecks, des Sinnes und der dem Text zu Grunde liegenden Wertung. Wichtig ist ebenfalls der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt. Vom klaren, d.h. eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, u. a. dann nämlich, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben (BGE 130 II 49 E. 3.2 S. 53, 129 II 114 E. 3.1 S. 118,125 II 196 E. 3a, S. 244 E. 5a, 125 V 130 E. 5, 180 E. 2a, je mit Hinweisen; VGU R 06 11). Diese allgemeinen, anerkannten Auslegungsgrundsätze sind auch bei der Ermittlung des Bedeutungsgehaltes von intertemporalrechtlichen Bestimmungen massgebend. Zu berücksichtigen ist dabei, dass Übergangsbestimmungen erlassen werden, um die Ablösung von altem Recht
2/3 Staatsorganisation PVG 2006 26 zu erleichtern. Im Interesse der Rechtssicherheit sollen etwa unerwünschte Auswirkungen der neuen Normen auf Tatsachen vermieden werden, die sich bereits vor Inkrafttreten des neuen Rechts realisiert haben, aber noch eine altrechtliche Behandlung rechtfertigen. Übergangsbestimmungen sind vor diesem Hintergrund nicht für sich allein zu verstehen, sondern stets zusammen mit den – materiell-rechtlichen – Neuerungen auszulegen (Meyer/Arnold, Intertemporales Recht, S. 126 f. in ZSR 124 I 115 ff.). Nach der Rechtsprechung des Eidgenössischen Versicherungsgerichts sind neue Verfahrensvorschriften grundsätzlich mit dem Tag des Inkrafttretens sofort und in vollem Umfange anwendbar, es sei denn, das neue Recht kenne anders lautende Übergangsbestimmungen. Dieser intertemporal-rechtliche Grundsatz kommt dort nicht zur Anwendung, wo hinsichtlich des verfahrensrechtlichen Systems zwischen altem und neuem Recht keine Kontinuität besteht und mit dem neuen Recht eine grundlegend neue Verfahrensordnung geschaffen worden ist (Meyer/Arnold, a.a.O., S. 135 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). 4. a) Das neue KRG hat gegenüber dem bisherigen Raumplanungsrecht hinsichtlich der Zuständigkeit und des Verfahrens zum Erlass regionaler Richtpläne einen wesentlichen Wandel gebracht. Gemäss Art. 53 der alten Raumplanungsverordnung (aKRVO) oblag es den Regionalverbänden, die sowohl öffentlichals auch privatrechtlich organisiert sein konnten, für die Erstellung regionaler Richtpläne ein Organisationsstatut zu erlassen, welches das Verfahren regelte. Die Gemeinden ihrerseits regelten die Zuständigkeit für ihre Mitwirkung im Richtplanverfahren autonom. Demgegenüber ist die Organisationsfreiheit der Gemeinden und Regionalverbände durch das neue Recht stark eingeschränkt worden. Die regionalen Richtpläne sind nach Art. 18 Abs. 2 KRG nunmehr ausschliesslich von den Regionalversammlungen zu erlassen. Den Gemeinden kommt damit kein direktes Mitwirkungsrecht mehr zu. Damit wurde für den Erlass von Regionalplänen eine grundlegend neue Zuständigkeits- und Verfahrensordnung getroffen. Der Gesetzgeber hat dem durch den Erlass von Art. 108 Abs. 2 KRG insoweit Rechnung getragen, dass er vorsieht, dass sich die Zuständigkeit und das Verfahren für regionale Richtpläne weiterhin nach den von der Regierung genehmigten Organisationsstatuten richtet, wo zur Erfüllung regionaler Planungsmassnahmen noch kein Regionalverband besteht. Diese Bestimmung unterscheidet nach ihrem Wortlaut nicht, ob es sich bei der bisherigen Trägerschaft der Regionalplanung um eine solche des Privatrech-
2/3 Staatsorganisation PVG 2006 27 tes oder des öffentlichen Rechtes handelt, sondern stellt einfach darauf ab, dass noch kein Regionalverband besteht. Diese Regelung erweist sich als sinnvoll und zweckmässig. Was unter einem Regionalverband zu verstehen ist, ergibt sich aus den erwähnten Bestimmungen der Kantonsverfassung und des Gemeindegesetzes. Diesen Regelungen lässt sich entnehmen, dass nicht nur bei privaten, sondern auch bei öffentlich-rechtlichen regionalenTrägerschaften ein namhafter Anpassungsbedarf vorliegen kann, bis aus einer bestehenden Organisationsform ein Regionalverband im Sinne von Verfassung und Gemeindegesetz werden kann. Zu denken ist dabei etwa an die Gebietsabgrenzung oder die Gewährleistung der politischen Rechte usw. Bis die Gemeinden bzw. die Regionen darüber entschieden haben, in welcher Weise sie ihren Regionalverband diesbezüglich ausgestalten wollen, soll deshalb gemäss Art. 108 Abs. 2 KRG eben das bestehende Organisationsund Verfahrensrecht für die Richtplanung weiterhin gelten. Diese Übergangsbestimmung steht in Einklang mit dem erwähnten intertemporalrechtlichen Grundsatz, dass bei Kontinuitätsbrüchen das neue Verfahrensrecht nicht unvermittelt gelten soll. Dem steht auch Art. 107 KV nicht entgegen. Danach werden regionale Organisationen der interkommunalen Zusammenarbeit, die bei Inkrafttreten der neuen Verfassung noch keine Regionalverbände im Sinne der Verfassung sind, bis zum 31. Dezember 2006 wie Regionalverbände behandelt. Zunächst wird auch hier gemäss dem Wortlaut bei den bestehenden Trägerschaften nicht zwischen privat- und öffentlich-rechtlichen Organisationen unterschieden. Mit dieser Bestimmung ging es darum, bestehenden Trägerschaften eine Frist zur Anpassung ihrer Organisationsstrukturen zu verschaffen. Ohne diese Übergangsregelung hätten Trägerschaften, die sich bei Inkrafttreten der neuen Verfassung noch nicht entsprechend organisiert hätten, ihre regionalen Aufgaben nicht mehr wahrnehmen dürfen, da sie dann eben keine Regionalverbände im Sinne der Verfassung mehr gewesen wären. Dank der Übergangsbestimmung können sie dagegen bis Ende 2006 wie Regionalverbände behandelt werden, obwohl sie ihr Organisationsrecht noch nicht angepasst haben. Dies bedingt aber gerade, dass ihr eigenes Organisations- und Verfahrensrecht bis dann weiterhin anwendbar ist. Damit besteht kein Widerspruch zu Art. 108 Abs. 2 KRG. Diese Bestimmung gestattet vielmehr im Gegenteil ebenfalls die Anwendung des bisherigen Verfahrens- und Organisationsrechtes von Trägerschaften, die sich noch nicht förmlich als Regionalverband konstituiert haben, im Bereich der Regionalplanung.
2/3 Staatsorganisation PVG 2006 28 Die Auslegung der massgebenden Normen nach ihrem Wortlaut und ihrem Sinn ergibt demnach, dass das kantonale Recht die Anwendung von Art. 18 Abs. 2 KRG für regionale Organisationen, die noch kein Regionalverband sind, noch nicht erfordert. b) Die Rekurrenten sind nun freilich der Auffassung, aus den Gesetzesmaterialien, insbesondere den regierungsrätlichen Botschaften, ergebe sich das gegenteilige Resultat. Tatsächlich können die Materialien dahin verstanden werden, dass im Gesetzgebungsprozess das Augenmerk vor allem auf bestehende privatrechtliche Trägerschaften gerichtet war und die Auffassung herrschte, dass bei den öffentlich-rechtlichen Organisationen kein Anpassungsbedarf bestand. Daraus lässt sich indessen nur, aber immerhin entnehmen, dass im Zuge der Gesetzgebung übersehen wurde, dass eine Überführung bestehender öffentlich-rechtlicher Trägerschaften in verfassungskonforme Regionalverbände notwendig werden könnte. Dagegen kann daraus nicht auf einen gesetzgeberischen Willen im Sinne der Rekurrenten geschlossen werden. Selbst wenn dem so wäre, könnte darauf nicht abgestellt werden, da die Auslegung nach dem Wortlaut ergeben hat, dass die Übergangsregelung von KV und KRG auf alle bestehenden Regionalorganisationen zu einem sinnvollen Ergebnis führt, da dadurch eben auch die öffentlich-rechtlichen Trägerschaften in die Lage versetzt werden, die notwendigen Anpassungen innert einer gewissen Frist umzusetzen. c) Schliesslich stellen sich die Rekurrenten auf den Standpunkt, der Kreis erfülle ohnehin alle verfassungsrechtlichen Anforderungen an einen Regionalverband und sei damit bereits ein solcher. Es ist in der Tat nicht von der Hand zu weisen, dass der Kreis so organisiert ist, dass er wesentliche Elemente erfüllt, die einen Regionalverband kennzeichnen. Nach der neuen Verfassung und dem revidierten Gemeindegesetz ist indessen erforderlich, dass die Gemeinden bzw. Regionen förmlich einen Regionalverband gründen. Dabei ist es keineswegs ausgeschlossen, dass ein Kreis zugleich auch als Regionalverband konstituiert wird. Das bedarf jedoch der demokratischen Beschlussfassung in den Gemeinden, werden doch Regionalverbände gemäss Art. 69 KV von ihnen gegründet. Es ist dabei durchaus denkbar, dass eine bestehende Regionalträgerschaft, auch wenn sie mit einem Kreis identisch ist, sowohl in ihrer Gebietsabgrenzung als auch bezüglich der demokratischen Rechte der Regionaleinwohner nicht mehr im gleichen Rahmen weitergeführt wird. Bevor darüber nicht beschlossen worden ist, liegt noch kein Regionalverband im Sinne der neuen
2/3 Staatsorganisation PVG 2006 29 Kantonsverfassung vor. Dies scheint auch der Rekursgegner erkannt zu haben, ist doch im Entwurf zur neuen Kreisverfassung ausdrücklich vorgesehen, dass der Kreis künftig alle regionalen Aufgaben als Regionalverband erfüllt. Zum heutigen Zeitpunkt kann indessen nach dem Gesagten noch nicht davon ausgegangen werden, dass es sich beim Kreis um einen Regionalverband im Sinne der Verfassung handelt. 5. Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass der Kreisrat zu Recht beschlossen hat, den regionalen Richtplan zuhanden der Genehmigung durch die Kreisgemeinden zu verabschieden, entspricht doch dieses Verfahren unbestritten Art. 10 RPGOE und ist diese Bestimmung nach dem Gesagten weiterhin anwendbar. Der Rekurs ist infolgedessen abzuweisen. V 06 6 Urteil vom 27. November 2006