10/23 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2006 104 Umweltschutz. Vorsorgeprinzip. Verfahren. Lärmschutz. – Das Vorsorgeprinzip gilt für neue und bestehende Quel- len in gleicher Weise (E.1). – Für nachträgliche Emissionsbegrenzungen bei Bauten und Anlagen ist immer die Behörde zuständig, welche die Bewilligung erteilt hat; die Beachtung des Vorsorgeprinzipes kann sowohl bei neuen als auch bei bestehen- den Anlagen jederzeit und unabhängig von einem Baubewilligungsverfahren verlangt werden (E.2). – Emissionsbegrenzungen für Discomusik im Freien (E.4). Protezione dell’ambiente. Principio della prevenzione. Procedura. Protezione dai rumori. – Il principio della prevenzione vale per sorgenti di rumore già esistenti e nuove in ugual misura (cons. 1). – Per la successiva limitazione delle emissioni per costruzioni e impianti è sempre competente l’autorità che ha rilasciato il permesso; il rispetto del principio della prevenzione può essere preteso in ogni momento per impianti sia nuovi sia già esistenti e indipendentemente da una procedura di licenza edilizia (cons. 2). – Limitazione delle emissioni per musica da discoteca all’aperto (cons. 4). Erwägungen: 1. Das Umweltschutzgesetz bezweckt den Schutz der Umwelt gegen schädliche oder lästige Einwirkungen (Art. 1 Abs. 1 USG) wie beispielsweise Lärm (Art. 7 Abs. 1 USG). Das Bundesrecht bestimmt die materiellen Voraussetzungen, unter welchen Emissionsbegrenzungen angeordnet werden dürfen, und umschreibt die der Immissionsreduktion dienenden Massnahmen. Es ordnet zum Zwecke der Vorsorge an, dass Einwirkungen, die schädlich oder lästig werden könnten, frühzeitig zu begrenzen sind (Art. 1 Abs. 2 USG; sog. Vorsorgeprinzip). Einwirkungen werden primär an der Quelle, d. h. am Emissionsort, beschränkt (Art. 11 Abs. 1 USG). Dabei sind zunächst ebenfalls im Sinne der Vorsorge unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung die Emissionen so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). In einem zweiten Schritt sind die Emissionsbegrenzungen zu verschärfen, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich 23
10/23 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2006 105 oder lästig werden (Art. 11 Abs. 3 USG). In einem weiteren Schritt ist schliesslich bei bestimmten Anlagen allenfalls zu prüfen, ob immissionsseitige Massnahmen zu ergreifen sind (Art. 25 Abs. 3 USG; vgl. zum ganzen BGE 121 II 378 E. 11a – c S. 400 ff.; 119 Ib 380 E. 3 S. 386 ff.; 118 Ib 206 E. 11 S. 224; 117 Ib 28 E. 6a S. 34). Dabei ist zu beachten, dass Art. 11 weder in Abs. 1 noch in den übrigen Absätzen unterscheidet, ob eine Anlage bereits in Betrieb steht oder erst geplant ist; das Vorsorgeprinzip gilt mithin für neue und bestehende Quellen in gleicher Weise (siehe statt vieler: BGE 120 Ib 436 in URP 1995 117 nicht wiedergegebene E. 2a aa sowie 120 Ib 89, E. 4a; PVG 1992 Nr. 18 E. 3). Für den Bereich des vorliegend interessierenden Lärmschutzes ist sodann festzuhalten, dass es sich bei den in der LSV und ihren Anhängen enthaltenen Belastungsgrenzwerten, also den Planungswerten und den Immissionsgrenzwerten nicht um Emissionsbegrenzungen im Sinne von Art. 12 USG handelt, sondern um Werte, welche die Immissionen begrenzen (Christoph Zäch, Kommentar USG, N 12 f. zu Art. 23; vgl. auch BGE 117 Ib 308 E. 3a S. 312). Ihre Einhaltung belegt nicht ohne weiteres, dass alle erforderlichen vorsorglichen Emissionsbegrenzungen gemäss Art. 11 Abs. 2 USG getroffen worden sind. Eine Anlage vermag somit vor der Umweltschutzgesetzgebung nicht schon deswegen zu bestehen, weil sie die einschlägigen Belastungsgrenzwerte einhält. Vielmehr ist im Einzelfall anhand der in Art. 11 Abs. 2 USG bzw. Art. 7 Abs. 1 lit. a bzw. 8 Abs. 1 und 2 LSV genannten Kriterien zu prüfen, ob die Vorsorge weitergehende Beschränkungen erfordert. Dabei ist namentlich sicherzustellen, dass auch bloss unnötige Emissionen vermieden werden (BG-Urteil vom 9. Oktober 1996 in URP 1997, S. 35, E. 3b mit Hinweisen; Klaus A. Vallender/Reto Morell, Umweltrecht, Bern 1997, S. 133 Rz 30 und S. 247 Rz 26; Christoph Zäch, a.a.O., N 13 zu Art. 23; PVG 2000 Nr. 53). 2. Für den vorliegenden Fall ergibt sich aus dem Gesagten in formeller Hinsicht zunächst Folgendes: Die Beachtung des Vorsorgeprinzipes, um dessen Anwendung es vorliegend geht, kann sowohl bei neuen als auch bei bestehenden Anlagen jederzeit und unabhängig von einem Baubewilligungsverfahren verlangt werden. Auch wenn eine bestehende und bewilligte Anlage den massgebenden Immissionsgrenzwerten genügt, kann es sich beim Betrieb erweisen, dass weitergehende Massnahmen im Sinne des Vorsorgeprinzipes angeordnet werden müssen. Dies kann sowohl isoliert für sich als auch im Rahmen eines nachträglichen Baubewilligungsverfahrens geschehen, das notwendig wurde, weil der Bauherr in Abweichung
10/23 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2006 106 vom bewilligten Projekt gebaut hat oder weil er von sich aus die Anlage nachträglich ändern will (vgl. das ebenfalls die Rekursgegnerin betreffende VGU R 06 8). Das massgebende Verfahren für die Anordnung entsprechender Massnahmen ergibt sich abschliessend aus dem kantonalen Umweltrecht. Gemäss Art. 20 Abs. 1 KUSG sorgen die Gemeinden im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens dafür, dass die Vorschriften über die Begrenzung von Lärmemissionen bei neuen und geänderten ortsfesten Anlagen eingehalten werden; sie ordnen Schallschutzmassnahmen an bestehenden Gebäuden an. Sofern ein Vorhaben einem spezialgesetzlichen Konzessions-, Projekt- oder Plangenehmigungsverfahren unterliegt, ist zwar nach Abs. 2 dieser Bestimmung die Genehmigungsbehörde zuständig für die Begrenzung der Emissionen und die Anordnung von Schallschutzmassnahmen an bestehenden Gebäuden. Diese Norm bezieht sich indessen nicht auf Verfahren von Gemeinden zur Erteilung von Polizeibewilligungen, wie sie z.B. gastwirtschaftliche Betriebsbewilligungen darstellen. Gedacht wurde dabei an das wasserrechtliche Konzessionsgenehmigungsverfahren, die Projektgenehmigungsverfahren nach kantonalem Strassengesetz und nach kantonalem Meliorationsgesetz sowie an das Plangenehmigungsverfahren nach Arbeitsrecht (vgl. Botschaft 2000/2001 S. 587). Bei all den von Art. 20 Abs. 2 KUSG betroffenen spezialgesetzlichen Verfahren geht es immer (auch) um die Erstellung von Bauten und Anlagen. Es handelt sich dabei um in Spezialgesetzen geregelte ausserordentliche Baubewilligungsverfahren. So wird etwa mit der Erteilung bzw. Genehmigung einer Wasserrechtskonzession zugleich auch die Baubewilligung für die Kraftwerkanlagen erteilt. Das mit einem Restaurant, einer Terrasse und einem Einkaufsgeschäft versehene Gebäude wurde dagegen im Rahmen eines ordentlichen Baubewilligungsverfahrens von der Baubehörde bewilligt. Diese hat zwar bei der Erteilung der Baubewilligung keine expliziten umweltrechtlichen Anordnungen getroffen, sei es, weil sie dies damals nicht für notwendig erachtete, sei es, dass sie es aus Nachlässigkeit unterlassen hat. So oder anders wurde aber durch das Baubewilligungsverfahren die Zuständigkeit und die Pflicht zum Erlass der notwendigen umweltrechtlichen Emissionsbegrenzungen im Sinne von Art. 20 Abs. 1 KUSG begründet. Etwas anderes sieht Übrigens auch das kommunale Baugesetz nicht vor, wenn es in Art. 56 Abs. 1 festhält, Bauten und Anlagen würden nur bewilligt, wenn sie den geltenden Vorschriften zur Begrenzung der Umweltbelastung genügten. Aus dem Gesagten ergibt sich, dass aufgrund des kantonalen Rechtes auch die al-
10/23 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2006 107 lenfalls nach Erteilung der Baubewilligung aufgrund des Vorsorgeprinzipes notwendig werdenden Anordnungen von der Baubehörde zu erlassen sind. Insoweit kann von einem die Baubewilligung ergänzenden Verfahren gesprochen werden, für dessen Durchführung immer die Baubehörde der Gemeinde zuständig ist. Unbehelflich ist in diesem Zusammenhang auch die Berufung der Rekurrentin auf Art. 3 Abs. 3 der kantonalen Umweltschutzverordnung. Bei vorschriftswidrigen Zuständen, die gleichzeitig die Umweltschutzgesetzgebung und die Raumplanungsgesetzgebung verletzen, richtet sich gemäss dieser Bestimmung die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes nach dem kantonalen Raumplanungsgesetz , sofern in erster Linie ein Verstoss gegen das Bau- und Planungsrecht vorliegt. Betrifft der Verstoss überwiegend Vorschriften zum Schutz der Umwelt, wird die Wiederherstellung von der gemäss Umweltschutzgesetzgebung zuständigen Behörde angeordnet und durchgesetzt. In Zweifelsfällen einigen sich die möglicherweise zuständigen Behörden über die Zuständigkeit. Da die Anwendung des Vorsorgeprinzipes auf Anlagen, die der Baubewilligungspflicht unterstehen und von denen Lärm ausgeht, immer in die Kompetenz der Baubewilligungsbehörde fällt, sind in solchen Fällen die für das Raumplanungsrecht und das Umweltrecht zuständigen Behörden identisch, weshalb sich die Frage der Kompetenzabgrenzung gar nicht stellt. Unerheblich ist schliesslich der Hinweis der Rekurrentin auf das kommunale Gastwirtschaftsgesetz. Damit kann selbstredend die durch das kantonale Recht vorgeschriebene Kompetenzzuweisung nicht derogiert werden. Nach dem Gesagten wurden die umstrittenen Anordnungen zu Recht von der Baubehörde erlassen. 4. a) Aus E. 1. ergibt sich auch, dass die Anlage so oder anders den Grundsätzen der vorsorglichen Emissionsbegrenzung genügen muss. Es kann aber auch nicht darauf ankommen, ob und welche Belastungsgrenzwerte auch immer eingehalten werden, wenn die Vorsorge weitergehende Einschränkungen erfordert. Abgesehen davon gibt es für den durch Discomusik verursachten Aussenlärm ohnehin keine verbindlichen Belastungsgrenzwerte. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hat es zu Recht mit ausführlicher Begründung abgelehnt, auf Discomusik die nach Anhang 6 zur LSV für Industrie- und Gewerbelärm geltenden Belastungsgrenzwerte anzuwenden (URP 1999 S. 436 ff.). Über die Störwirkung der hier in Frage stehenden Art, nämlich hauptsächlich der Emissionen der sich durch ausgeprägte rhythmische Bässe auszeichnenden Discomusik, fehlen soziopsychologische Untersu-
10/23 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2006 108 chungen, die den Schluss von einem bestimmten Pegelwert auf die Störung oder Belästigung der Bevölkerung erlauben würden (BGE 123 II 325 E. 4 a/bb; Alexander Zürcher, Die vorsorgliche Emissionsbegrenzung nach dem Umweltschutzgesetz, Schriftenreihe zum Umweltrecht, Bd. 11, Zürich 1996, S. 359). Auch ist die «sinngemässe» Anwendung des Anhangs 6 aus methodischen Gründen nicht angebracht. Einerseits kann die von den aus geprägten rhythmischen Bässen ausgehende Störwirkung nicht einfach über eine Schallmessung erfasst werden, andererseits sind die für die Belastungsgrenzwerte herangezogenen Pegelkorrekturen auf typisierbare Situationen zugeschnitten (Robert Hofmann, Keine Grenzwerte – kein Lärm?, URP 1994 S. 419, insbes. S. 421, 427 und 431). Wollte man die vorliegend zur Diskussion stehende Störwirkung der Discomusik über den Anhang 6 zur LSV erfassen, wäre eine Fehlbeurteilung kaum auszuschliessen. Ob im vorliegenden Fall eine unzumutbare Störung vorliegt oder nicht, ist somit aufgrund der behördlichen bzw. richterlichen Erfahrung zu beurteilen (BGE 123 II 325 E. 4 d/bb). Dass sich die von den Bässen ausgehenden tiefen Frequenzen und die damit einhergehende erschütternde Wirkung (im Sinn von Versetzen in Vibrationen) insbesondere gegen Abend störend auf die in der Empfindlichkeitsstufe II befindliche Nachbarschaft auswirkt, entspricht der allgemeinen Lebenserfahrung (vgl. Robert Hofmann, a.a.O., S. 427, wo vom «zermürbenden Beat-Ton aus einem Jugendhaus» die Rede ist). Die Art dieser Immission, nämlich die ausgeprägten rhythmischen Bässe, welche von den Bewohnern in der Umgebung wahrgenommen werden, ist insbesondere auch tagsüber und besonders am späteren Nachmittag für längere Zeit unzumutbar und liegt ausserhalb des Toleranzspielraums. Zu den wichtigsten Arten von Störungen des Wohlbefindens der Bevölkerung als Folge von Lärmimmissionen gehören neben den Schlafstörungen die Störung der übrigen Ruhe und Erholung. Sie können, wenn man ihnen über längere Zeit ausgesetzt ist, sogar zu Gesundheitsstörungen führen. Zu beachten ist insbesondere, dass Lärmbekämpfungsmassnahmen nicht erst dann zu ergreifen sind, wenn die Umweltbelastung lästig oder gar schädlich wird; es sollen vielmehr auch die bloss unnötigen Emissionen, zum Beispiel durch die Anordnung von Betriebs- oder anderweitigen Beschränkungen, vermieden werden (Klaus A. Vallender/Reto Morell, Umweltrecht, Bern 1997, § 8 N 26). b) Vorliegend steht aufgrund der Reklamationen der Anwohner über die dumpfen Basstöne aber auch aufgrund der beiden Lärmgutachten fest, dass die Bevölkerung durch den Disco-
10/23 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2006 109 betrieb erheblich in ihrem Wohlbefinden gestört wird. Dass die tägliche Beschallung über Monate hinweg durch im Freien produzierte Discomusik für die Anwohner zumindest stark lästig ist, ist schon aufgrund der obigen Ausführungen klar. Die Gemeinde hat daher zu Recht nicht nur eine Begrenzung des allgemeinen Schallpegels, sondern auch zusätzlich der tiefen Frequenzen angeordnet. Dass es sich dabei um eine taugliche und technisch mögliche Vorsorgemassnahme handelt, kann nicht ernsthaft in Abrede gestellt werden. Gerade die Basstöne werden durch Luft und Boden weit getragen und gehen dem unfreiwilligen Zuhörer gewissermassen durch Mark und Bein. Daher spielt es auch keine Rolle, dass sich die Liegenschaft am Rand der Bauzone befindet. Es ist auch nicht ersichtlich, dass eine Schallpegelbegrenzung wirtschaftlich nicht tragbar wäre, da nicht davon auszugehen ist, dass deswegen das Publikum ausbleibt (PVG 2000 Nr. 53). Immerhin ist anzumerken, dass die diesbezügliche Auflage der Baubehörde recht unbestimmt ist, wenn lediglich ausgeführt wird, dass die tiefen Frequenzen so zu begrenzen seien, dass eine übermässige Einwirkung auf die Umgebung ausgeschlossen wird. Die Baubehörde wird diese Massnahme im Rahmen des Vollzuges noch zu konkretisieren haben. Dabei wird sie auch dem Interesse der Rekurrentin daran, dass die Qualität der Musik nicht zu sehr verfälscht wird, Rechnung zu tragen haben. Entgegen der Ansicht der Rekurrentin ist auch die Begrenzung der Betriebszeit im Winter bis 18:00 Uhr nicht zu beanstanden. Ab dann beginnt üblicherweise die Essenszeit im Winter. Es entspricht einem Bedürfnis der Menschen, nach einem anstrengenden Arbeitstag die Abendmahlzeit möglichst ungestört von lästiger Beschallung zu geniessen. Dass diese Massnahme wirtschaftlich nicht tragbar wäre, ist nicht ersichtlich. Dagegen erscheint das gänzliche Verbot der DJ-Animation als unverhältnismässig. Diese Art der Unterhaltung ist ein wesentlicher Bestandteil eines Diskothekenbetriebes; ohne DJ wäre es eben gar kein solcher mehr. Die Befürchtung, dass ohne einen DJ ein namhafter Teil des Publikums ausbliebe, kann daher nicht von der Hand gewiesen werden. Zwar ist nicht zu bestreiten, dass diese Art der Darbietung zu Belästigungen der Nachbarn führen kann. Diesem Umstand wird indessen ebenfalls durch die entsprechenden Schallpegelbegrenzungen in ausreichender Weise Rechnung getragen. Der Rekurs ist demnach in dieser Hinsicht gutzuheissen. U 06 3 Urteil vom 16. Juni 2006