17 Freiheits- und Grundrechte 1 Libertà e diritti fondamentali Giorni di riposo pubblici. Libertà economica. Orari di apertura dei negozi. Competenza dei comuni. – La limitazione degli orari di apertura dei negozi restringe la libertà economica e necessita pertanto di una base le- gale (cons. 1). – La LGRP lascia ai comuni la libertà di legiferare sugli orari di apertura dei negozi (cons. 2). – In assenza di una legge in senso formale, l’esecutivo comunale non può vietare l’apertura dei negozi durante le feste, invocando la LGRP (cons. 3a). Öffentliche Ruhetage. Wirtschaftsfreiheit. Ladenöffnungszeiten. Zuständigkeit der Gemeinden. – Die Beschränkung der Ladenöffnungszeiten stellt eine Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit dar, welche einer gesetzlichen Grundlage bedarf (E.1). – Das RTG überlässt es den Gemeinden, die Ladenöffnungszeiten gesetzlich zu regeln (E.2). – Mangels eines formellen Gesetzes kann die Gemeindeexekutive gestützt auf das RTG das Offenhalten der Lä- den während den Feiertagen nicht verbieten (E.3a). Considerandi: 1. La libertà economica garantita ora dall’art. 27 cpv. 1 CF e precedentemente dall’art. 31 della vCF (allora denominata libertà di commercio e d’industria) protegge ogni attività economica privata esercitata a titolo professionale, volta al conseguimento di un guadagno o di un reddito (DTF 128 I 29 cons. c/aa, 125 I 267 cons. 2b, 276 cons. 3a e 124 I 310 cons. 3a). Essa include in particolare la libera scelta della professione, il libero accesso a un’attività economica privata e il suo libero esercizio (art. 27 cpv. 2 CF). Questa garanzia costituzionale può essere invocata per contestare misure statali che limitano l’attività lucrativa del cittadino (DTF 121 I 328 cons. 2a), segnatamente questi può appellarsi al diritto menzionato per opporsi alla limitazione degli orari di apertura del proprio commercio (DTF in: ZBl 88/1987 pag. 451). La libertà 1
18 1/1 Freiheits- und Grundrechte PVG 2004 economica non impedisce tuttavia ai cantoni di apportare delle restrizioni di polizia al diritto di esercitare liberamente un’attività economica al fine di tutelare l’ordine pubblico, la salute, i buoni costumi e la buona fede nei rapporti commerciali come pure di prevedere delimitazioni fondate su motivi di politica sociale. Conformemente all’art. 36 CF, le restrizioni dei diritti fondamentali (e quindi anche della libertà economica) devono però avere una base legale. Se gravi, devono essere previste dalla legge medesima. Sono eccettuate le restrizioni ordinate in caso di pericolo grave, immediato e non altrimenti evitabile. Le restrizioni devono poi essere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui. Esse devono essere proporzionate allo scopo. I diritti fondamentali sono intangibili nella loro essenza. 2. a) Per limitare la libertà economica dell’istante, il comune convenuto invoca la diretta applicazione della legge cantonale sui giorni di riposo pubblici (gli articoli di legge citati in seguito si riferiscono tutti alla LGRP). Tale normativa stabilisce i giorni di riposo pubblici e regola la protezione della quiete pubblica in questi giorni. La legge distingue tra i giorni di riposo pubblici e le feste grandi. Sono considerati giorni di riposo pubblici, le domeniche e le feste di Capodanno, Venerdì Santo, Lunedì di Pasqua, Ascensione, Lunedì di Pentecoste, Natale e Santo Stefano (art. 2 cpv. 1). Le feste grandi sono il Venerdì Santo, la Domenica di Pasqua, la Domenica di Pentecoste, la Festa federale di preghiera e il Giorno di Natale (art. 2 cpv. 2). Le autorità comunali sono autorizzate a designare per il loro territorio altre feste confessionali quali giorni di riposo locali (art. 3). La distinzione tra giorni di riposo pubblici e feste grandi si traduce nella particolare salvaguardia della quiete pubblica che caratterizza queste ultime. In generale, giusta l’art. 4, nei giorni di riposo pubblici sono vietate tutte le attività atte a disturbare la quiete e la dignità proprie di questi giorni oppure il culto divino o a offendere i sentimenti religiosi altrui, segnatamente: manifestazioni, lavori e attività causanti rumore o connessi con altre immissioni di disturbo, soprattutto nelle vicinanze delle chiese durante i culti divini, lavori di costruzione, scavo o simili, lavori nei campi e nei boschi e la vendita ambulante. Accanto a queste restrizioni generali, nelle feste grandi sono inoltre vietati gli spettacoli, le rappresentazioni teatrali, i balli pubblici, gli esercizi di tiro e le manifestazioni sportive. Le eccezioni al principio della quiete pubblica sono oggetto dell’art. 6. Conformemente a questo disposto, nei giorni di riposo pubblici sono consentiti specialmente i lavori necessari in stabili-
19 1/1 Freiheits- und Grundrechte PVG 2004 menti e imprese che dipendono da un esercizio ininterrotto, i lavori agricoli dipendenti dalle condizioni atmosferiche, per quanto vi sia pericolo di deprezzamento o di rovina del raccolto, i servizi e i lavori, per quanto necessari al mantenimento dell’offerta turistica e i soccorsi. La regolamentazione a norma di legge degli orari di apertura dei negozi, resta riservata ai comuni (art. 7). b) Per l’esecutivo comunale le riserve di cui agli art. 3 e 7 si riferirebbero unicamente alla possibilità per i comuni di stabilire dei giorni di riposo locali e di regolamentare gli orari di apertura dei negozi in questi giorni. Questa restrittiva concezione non trova alcun riscontro nelle relative disposizioni cantonali. Per i negozi in generale, la legge non prevede alcuna restrizione di sorta. Tali attività commerciali non fanno, infatti, parte delle eccezioni elencate all’art. 4 e tanto meno sono oggetto dell’elenco delle attività espressamente vietate durante le feste grandi di cui all’art. 5. Il fatto che l’art. 4 cpv. 1 lett. d vieti espressamente la vendita ambulante lascia supporre, al contrario, che quella al dettaglio sia permessa. E’ comunque indubbio che l’elenco delle attività vietate in generale nei giorni di riposo pubblici e di quelle proibite in sovrappiù durante le feste grandi non sia esaustivo, come pure incompleto è l’elenco delle eccezioni di cui all’art. 6. Concretamente, nulla lascia intendere che i negozi sottostiano ad un preciso divieto cantonale. Anzi, la riserva di cui all’art. 7 permette di concludere propriamente il contrario. Se nella legge sui giorni di riposo pubblici viene previsto che siano i comuni a regolare gli orari di apertura dei negozi, questa disposizione non può che riferirsi soprattutto agli orari di apertura durante le feste. Questo significa che spetta ai comuni statuire sulla materia, non sussistendo alcuna regolamentazione al proposito a livello cantonale. Già nel proprio Messaggio dell’11 febbraio 1985, il Governo cantonale riteneva di dover lasciare ai comuni – senza alcuna restrizione di sorta – la competenza per decidere sugli orari di apertura dei negozi nei giorni di riposo. Essendo poi il fabbisogno di ogni comune diverso da un altro, non si giustificava alcuna regolamentazione particolare a livello cantonale (cfr. Messaggio del Governo al Gran Consiglio 1985–1986 pag. 21). Questa riserva veniva delucidata anche in occasione dei dibattimenti parlamentari. La competenza di legiferare in materia di orari di apertura dei negozi veniva con la nuova legge delegata interamente ai comuni, senza alcuna limitazione cantonale. In questo contesto i comuni erano liberi di vietare qualsiasi apertura o di stabilire invece determinati orari di apertura per gli esercizi necessari al mantenimento dell’offerta turi-
1/1 Freiheits- und Grundrechte PVG 2004 20 stica (Protocollo del Gran Consiglio del maggio 1985, pag. 152). Ne consegue che la tesi dell’autorità comunale, stando alla quale il divieto di tenere aperti i negozi durante le feste grandi si imporrebbe in applicazione della legislazione cantonale, si rivela manifestamente errata. 3. a) Il comune convenuto non si è dotato di una regolamentazione propria sugli orari di apertura dei negozi ed in particolare in merito alla loro possibile apertura durante i giorni di riposo pubblici e le feste grandi. Unica disposizione comunale a questo riguardo è la decisione 24 marzo 2004 del municipio “di non autorizzate l’apertura ai negozi del paese durante la giornata del Venerdì Santo, 9 aprile 2004”. Per rientrare nelle competenze del municipio, lo scritto del 24 marzo 2004 dovrebbe essere un’ordinanza d’esecuzione giusta l’art. 28 lett. 1a dello Statuto comunale. Non esistendo a livello comunale alcuna legge sull’apertura dei negozi e non essendo la questione regolamentata a livello cantonale, lo scritto in oggetto non può però essere un provvedimento esecutivo, giacché sprovvisto di una qualsiasi base legale. Giusta l’art. 18 dello Statuto comunale, è all’assemblea comunale che spetta il compito di promulgare le leggi comunali. In assenza di rispettive disposizioni comunali, forza è di costatare che la questione degli orari di apertura dei negozi nel comune in oggetto non è stata regolamentata. Per quanto è stato esposto nei considerandi che precedono, in assenza di un’esplicita base legale, il libero esercizio dell’attività economica dell’istante non poteva essere limitato. Non essendo incorso in alcuna violazione di disposizioni legali, è evidente che al ricorrente non poteva neppure essere accollata una multa. U 04 58 Sentenza del 31 agosto 2004