VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI R 19 24 5. Kammer Vorsitz Meisser Richter Audétat, Racioppi Aktuar Gross URTEIL vom 12. Mai 2020 in der Streitsache A._____, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Frank Schuler, Beschwerdeführer gegen Gemeinde X._____, Beschwerdegegnerin betreffend Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustands
- 2 - 1. Gemeindepräsident und hauptberuflicher Landwirt A._____ ist Eigentümer von Parzelle 428 und 561 in X._____. Parzelle 428 liegt teilweise in der Dorfzone (Bauzone) und teilweise in der Landwirtschaftszone. Parzelle 561 liegt ganz in der Dorfzone. 2. Im Jahr 2008 riss A._____ das bestehende landwirtschaftliche Ökonomiegebäude auf Parzellen 561 und 428 ab und baute auf Parzelle 561 ein Wohnhaus, angrenzend an das Wohnhaus auf Parzelle 428. Gleichzeitig wurde der ursprünglich gegen Norden in der Dorfzone ausgerichtete und geplante Parkplatz auf der Südseite auf Parzelle 428 teilweise in der Dorfund teilweise in der Landwirtschaftszone erstellt. Der Parkplatz umfasst ca. 12 m x 10 m und liegt ca. zu einem Drittel in der Dorfzone und zu zwei Dritteln (inklusive Zufahrt) in der Landwirtschaftszone gegen die Strasse B._____. Parkplatz und Zufahrt bestehen aus einigen zugeführten Kubikmetern geglätteten Koffermaterials und die Zufahrt führt auf die Strasse B._____. 3. A._____ hatte gemäss seinen Ausführungen die Verlegung der Parkplatzflächen inklusive Zufahrt von Parzelle 561 auf Parzelle 428, teilweise in die Landwirtschaftszone, dem Bauamt angezeigt und nach seinen Angaben (vom Baufachchef) die Antwort erhalten, für die Ausplanierung des vorbestehenden Terrains zwecks Erstellung eines Parkplatzes inklusive Zufahrt bedürfe es keiner Baubewilligung. 4. Im Anschluss an ein verwaltungsgerichtliches Verfahren (R 15 20) betreffend eine Streitigkeit in der Gemeinde X._____, an welcher die angeblich ohne Bewilligung erfolgte Erstellung verschiedener Bauten und Anlagen in der Gemeinde thematisiert worden war und die anwesende Vertreterin des Gemeindevorstandes X._____ versprochen hatte, dem nachzugehen, entschied der Gemeindevorstand nach Anhörung von A._____, es werde ein nachträgliches Baubewilligungsverfahren für die Zufahrt über die Landwirt-
- 3 schaftszone auf Parzelle 428 eingeleitet. A._____ wurde aufgefordert, bis Ende September 2017 ein entsprechendes BAB-Gesuch bei der Gemeinde einzureichen. 5. Dagegen erhob A._____ am 21. September 2017 Beschwerde (R 17 76) und beantragte, die Einleitung eines Bewilligungsverfahrens betreffend Zufahrtsparzelle 426 (recte: 428) sei aufzuheben. Das Verwaltungsgericht erwog nach Durchführung eines Schriftenwechsels und nach Einholung eines Amtsberichtes beim ARE Graubünden, die verfahrensleitende Anordnung nach Art. 49 Abs. 4 lit. a KRG könne nur angefochten werden, wenn sie für die betroffene Partei einen Nachteil zur Folge habe, der sich später voraussichtlich nicht mehr beheben lasse. Dies sei hier nicht der Fall. Das Gericht trat folglich auf die Beschwerde nicht ein und hielt fest, das Baubewilligungsverfahren sei weiterzuführen, sofern dies mangels Gewährung der aufschiebenden Wirkung nicht bereits geschehen sei (vgl. dazu VGU R 17 76 vom 13. Februar, mitgeteilt am 5. März 2018). 6. Auf erneute Aufforderung der Gemeinde vom 13. Juni 2018 reichte A._____ am 13. Juli 2018 das Gesuch um Bewilligung der Zufahrt für den Parkplatz auf Parzelle 428 ein. Dagegen wurden drei Einsprachen eingereicht. Dazu nahm A._____ am 31. August 2018 Stellung. 7. Am 19. September 2018 schrieb das ARE Graubünden der Gemeinde, es könne für den bereits erstellten Parkplatz mit Zufahrt auf Parzelle 428 keine nachträgliche Baubewilligung in Aussicht gestellt werden. Nachdem der Baubescheid in Rechtskraft erwachsen sei, sei für die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes die Gemeinde zuständig. 8. Am 26. September, mitgeteilt am 2. Oktober 2018, hiess der Gemeindevorstand X._____ die Einsprachen gut, soweit er darauf eintrat, und wies das Baugesuch ab. Die Verfügung erwuchs in Rechtskraft.
- 4 - 9. Am 27. November 2018 schrieb die Gemeinde A._____, der Gemeindevorstand habe in Erwägung gezogen, gegen ihn ein Wiederherstellungsverfahren einzuleiten, dies für die Zufahrt über die Landwirtschaftszone ab der B._____ bis zur Bauzone. Bei der Wiederherstellung müsste das Material bei der Zufahrt ausserhalb der Bauzone entfernt werden. Ihm werde Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt. 10. Am 15. Dezember 2018 schrieb A._____ der Gemeinde, er beantrage im Zusammenhang mit der Teilrevision der Ortsplanung eine Umzonung von Parzelle 428 in die Bauzone. Es sei realistisch, dass eine solche Umzonung bei der Ortsplanung genehmigt werde, zumal ein gleichwertiger Austausch erfolge. Ein Rückbau sei somit unverhältnismässig und könnte auch erst dann erfolgen, wenn die Umzonung abgelehnt würde. Der Rückbau sei nicht verhältnismässig und während mehreren Jahren nicht beanstandet worden. Der Grundsatz des guten Glaubens sei verletzt. Zudem würden die Empfehlungen des ARE nicht beachtet. Er beantrage, den Entscheid über einen Rückbau zu sistieren, bis der Entscheid über die Umzonung im Zusammenhang mit der Ortsplanungsrevision vorliege. Die Zufahrt werde für die Bewirtschaftung der Felder benötigt. 11. Am 27. Februar, mitgeteilt am 1. März 2019, verfügte der Gemeindevorstand, A._____ werde verpflichtet, bis 30. Juni 2019 das auf Parzelle 428 abgelagerte und als Zufahrt/Parkplatz genutzte Material vollständig zu entfernen. Die Entfernung des Materials sei notwendig, um den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen. Die Voraussetzungen für die Anlage eines Parkplatzes mit Zufahrt ausserhalb der Bauzonen seien hier nicht gegeben. Ein schlichtes Verbot, die Fläche als Zufahrt und Parkplatz zu nutzen, genüge nicht. Auch die reine Materialablagerung könne nicht bewilligt werden.
- 5 - In X._____ liefen zurzeit die Arbeiten für die OP-Revision. Entwürfe über auszuzonende oder umzuzonende Flächen seien nicht vorhanden. Es habe noch keine Information der Öffentlichkeit oder der kantonalen Behörden stattgefunden. Es sei ungewiss, ob die Umzonung von Parzelle 428 unterstützt und allenfalls vom Souverän angenommen werde. Eine mildere Massnahme sei nicht erkennbar. Die Entfernung von ein paar Kubikmetern Material sei technisch einfach durchzuführen und ziehe auch keinen grösseren finanziellen Aufwand nach sich. Das Interesse an der Einhaltung der Rechtsordnung und an der Gleichbehandlung der Rechtsunterworfenen überwiege die entgegenstehenden privaten Interessen offensichtlich. Allfällige mündliche Auskünfte des Bauamtes seien ungeeignet, einen Vertrauensschutz zu schaffen. Auch, dass der Zustand über längere Zeit geduldet worden sei, habe keinen Einfluss. Der Zeitraum sei offensichtlich zu kurz. 12. Am 3. April 2019 erhob A._____ (nachfolgend Beschwerdeführer) dagegen beim Verwaltungsgericht Beschwerde und beantragte die Aufhebung des Entscheids des Gemeindevorstandes vom 27. Februar 2019. Der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen (diese wurde am 3. Mai 2019 vom Instruktionsrichter zuerkannt). Es sei unbestritten, dass hier die Anforderungen von Lehre und Praxis an den Vertrauensschutz nicht erfüllt seien. Für den Beschwerdeführer sei aber schwer nachvollziehbar, dass er sich auf die Auskunft einer zuständigen Amtsstelle einer Gemeinde nicht verlassen dürfe, zumal es um eine grundsätzliche Verfahrensfrage gegangen sei, deren richtige Beantwortung vom Leiter des kommunalen Bauamtes erwartet werden dürfe. Der angefochtene Entscheid verstosse gegen den Verhältnismässigkeitsgrundsatz. In X._____ solle die OP innert zweier Jahre revidiert und an das übergeordnete Recht angepasst werden. Die Gemeinde verfüge über eine geringfügig zu grosse Bauzone. Die Abweichung rechtfertige aber keine Auszonung. Die Überprüfung der Bauzonen durch die Gemeinde habe er-
- 6 geben, dass die mobilisierbare Kapazitätsreserve geringer ausfalle als die erwartete Bevölkerungsentwicklung in den nächsten Jahren. Werde die Bereinigung vom ARE genehmigt, könne die Gemeinde noch gewisse geringfügige Einzonungen vornehmen. Deshalb solle die vom ARE 2008/2009 als zweckmässig erachtete Bereinigung im Siedlungsgebiet des Dorfes vorgenommen werden, unter anderem hinsichtlich Parzellen 428 und 433. Aktuell sei die OP-Änderung noch nicht beschlossen worden, es sei aber auch nicht ausgeschlossen, dass eine entsprechende Änderung erfolge. Der rechtswidrige Zustand sei von der Gemeinde wissentlich während mehr als acht Jahren geduldet worden. Das öffentliche Interesse an einer sofortigen Wiederherstellung sei nicht ausgewiesen. Hier könne eine befristete Duldungsverfügung mit Revers analog zu Art. 82 Abs. 2 KRG erlassen werden. Der Inhalt wäre, dass der bestehende Parkplatz bis zu einer allfälligen Einzonung bis spätestens 31. Dezember 2022 geduldet werde. Darin verpflichtete sich der Beschwerdeführer, den Parkplatz zurückzubauen, falls die Einzonung abgelehnt würde. Die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes könnte auch durch Beschränkung der Nutzung des Parkplatzes auf Fahrzeuge des Landwirtschaftsbetriebes beschränkt werden (Fahrzeuge des Betriebsleiters und anderer, im Betrieb mitarbeitender Familienmitglieder). Nach Art. 2 Abs. 2 BGBB unterstehe die Betriebsleiterwohnung und der Umschwung dem bäuerlichen Bodenrecht und es könnte das Abstellen entsprechender Fahrzeuge in der Landwirtschaftszone als zonenkonform zu gelten haben. Allenfalls wäre die Parkierungsfläche noch zu verkleinern. Die Bauzone auf Parzelle 428 gehe bis an die Grenze von Parzelle 429 an der B._____, so dass der Parkplatz in der Bauzone liege. Diese Lösung sei beim Bau des Wohnhauses 2008 aufgrund des Terrainverlaufes nicht gewählt worden, da diesfalls ein Geländeabtrag erforderlich wäre. Die Wiederherstellung könnte also durch die Anordnung erreicht werden, den Parkplatz in die Bauzone entlang der Grenze zu Parzelle 429 zu verschieben. Dies wäre weniger einschneidend für den Beschwerdeführer.
- 7 - 13. Am 27. Mai 2019 beantragte die Gemeinde (nachfolgend Beschwerdegegnerin) die Abweisung der Beschwerde. Die ausserhalb der Bauzone liegende, ausgeebnete und für den Gebrauch als Zufahrt/Parkplatz geeignete Materialschüttung sei rechtswidrig und zu beseitigen und der rechtmässige Zustand wiederherzustellen. Die Begründung folgt derjenigen im angefochtenen Entscheid. 14. Am 31. Mai 2019 beantragte das Amt für Raumentwicklung (ARE) des Kantons Graubünden die Abweisung der Beschwerde. Eine vom Baufachchef einer Gemeinde erteilte Auskunft bilde keine Vertrauensschutzgrundlage. Die angebliche Auskunft des Baufachchefs gebe keinen Anspruch auf Duldung der rechtswidrigen Anlage. Der Beschwerdeführer könne sich nicht auf den guten Glauben berufen. Sein Wissen um die Baubewilligungspflicht müsse ihm von Beginn weg angelastet werden. Es liege auch keine Duldungsverfügung vor, aufgrund derer der Beschwerdeführer Dispositionen getroffen hätte. Das Nichteinschreiten sei kein Grund, die Parkierungsanlage weiterhin zu tolerieren. Die vor mehr als zehn Jahren unter dem alten RPG-Regime vor Inkrafttreten der Zweitwohnungsgesetzgebung erfolgte Vorprüfung des ARE sei keine Grundlage zur Duldung der Parkierungsanlage. Die Verhältnisse hätten sich geändert (RPG 1-Revision, Planungszone). Eine Duldung wäre ein unnötiges Präjudiz. Es könne nicht von einer kurz bevorstehenden Einzonung gesprochen werden. Auf die Wiederherstellung illegaler Rechtszustände könne bei grösseren Abweichungen praktisch nicht verzichtet werden. Es bestehe ein gewichtiges öffentliches Interesse an der Durchsetzung der Baurechtsvorschriften. Anders wäre es nur, wenn sich die Abweichung als sehr gering erwiese und die entgegenstehenden öffentlichen Interessen den aus der Wiederherstellung erwachsenden Kostenaufwand nicht rechtfertigte. Dies sei hier nicht der Fall. Schon der Grundsatz, wonach Bauzonen über Bau-
- 8 zonen zu erschliessen seien, verbiete die Parkierungsanlage ausserhalb der Bauzone. Auch werde dadurch eine unnötige Beeinträchtigung geeigneten Kulturlandes geschaffen. Die verfügte Beseitigung des abgelagerten Materials inklusive Zufahrt sei die einzig zielführende und erforderliche Massnahme, um den landwirtschaftlichen Teil von Parzelle 428 der angestammten landwirtschaftlichen Zweckbestimmung zurückzuführen. Der Lösungsvorschlag des Beschwerdeführers sei untauglich zur Wiederherstellung. Auch ein landwirtschaftlicher Parkplatz ausserhalb der Bauzone wäre nicht bewilligungsfähig, wenn er mit dem Gebot der haushälterischen Nutzung des Bodens und dem Konzentrationsprinzip kollidierte. Die Beseitigung der wenigen Kubikmeter Koffermaterial sei weder technisch noch finanziell mit grossem Aufwand verbunden. Der angefochtene Entscheid stehe mit dem Grundsatz von Treu und Glauben und mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip im Einklang. 15. Am 3. Juli 2019 hielt der Beschwerdeführer replicando an seinen Anträgen fest. Es sei unbestritten, dass die Wohnung im Wohnhaus auf Parzelle 561 als Betriebsleiterwohnung dem bäuerlichen Bodenrecht unterstehe, obwohl die Wohnung in der Bauzone errichtet worden sei. Unbestritten sei auch, dass das Wohnhaus auf Parzelle 428 vom Vater des Beschwerdeführers, der im landwirtschaftlichen Betrieb mitarbeite, bewohnt werde. Die beiden Wohnhäuser seien Teil eines bäuerlichen Gewerbes. Unbestritten sei auch, dass im Rahmen einer Revision der Ortsplanung noch gewisse geringfügige Einzonung zulässig seien. Es sei keine Verletzung des Vertrauensschutzes gerügt worden. Die für einen in der Landwirtschaftszone gelegenen Bauernhof nötigen Parkplätze könnten direkt beim Bauernhof und somit in der Landwirtschaftszone errichtet werden. Es sei deshalb nicht ersichtlich, weswegen die für den bäuerlichen Betrieb erforderlichen Fahrzeuge, also hier jene,
- 9 um sich zum ausgelagerten Stall zu begeben, innert der Landwirtschaftszone nicht zonenkonform sein sollten. Der ausserhalb der Bauzone gelegene Teil von Parzelle 428 beschränke sich auf einen kleinen dreieckigen Streifen von rund 170 m². Damit sei weder das Konzentrationsprinzip verletzt noch eine Beeinträchtigung geeigneten Kulturlandes gegeben. 16. Am 12. Juli 2019 verzichtete die Beschwerdegegnerin auf die Einreichung einer Duplik. 17. Am 9. August 2019 hielt das ARE duplicando an seinen Anträgen fest. Das Kommunale Räumliche Leitbild (KRL) der Beschwerdegegnerin bilde die Grundlage für die Nutzungsplanung. Dessen Erarbeitung sei erst im Gange. Aktuell werde das KRL vom ARE geprüft. Nach Verabschiedung des KRL durch die Beschwerdegegnerin nehme diese gestützt darauf die Revision der OP vor. Die bauliche Entwicklung sei hier noch unklar, das planerische Schicksal von Parzelle 428 noch nicht besiegelt. Es könne aber nicht von einer bevorstehenden Einzonung ausgegangen werden. Es sei davon auszugehen, dass die allfällig beabsichtigte Einzonung von Parzelle 428 in der Gemeinde der Beschwerdegegnerin umstritten sein werde (Einsprecher würden auch dagegen Rechtsmittel ergreifen). Die vom Beschwerdeführer vorgeschlagene Insellösung widerspreche den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung, insbesondere dem Trennungsgrundsatz. Zudem sei auf den dem Beschwerdeführer gehörenden und in der Bauzone gelegenen Teil von Parzelle 428 genügend Raum für eine entsprechende Anlage vorhanden. Auf die weiteren Vorbringen und Argumente der Parteien wird, soweit erforderlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
- 10 - Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Nach Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden Beschwerden gegen Entscheide von Gemeinden, soweit diese nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden können oder nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Der vorliegend angefochtene kommunale Entscheid vom 27. Februar/1. März 2019, mit dem die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführer verpflichtete, innert gesetzter Frist (bis 30. Juni 2019) den rechtmässigen Zustand auf Parzelle 428 wiederherzustellen, ist weder endgültig noch kann er bei einer anderen Instanz angefochten werden. Folglich stellt er ein taugliches Anfechtungsobjekt für ein Verfahren vor dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden dar. Als Adressat des angefochtenen Entscheids ist der Beschwerdeführer berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung, weshalb er zur Beschwerdeerhebung legitimiert ist (Art. 50 Abs. 1 VRG). Auf die zudem frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist daher einzutreten. 2.1. In materieller Hinsicht strittig und zu prüfen ist, ob die Beschwerdegegnerin die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands (Vollständige Entfernung des abgelagerten und als Zufahrt/Parkplatz genutzten Materials auf Parzelle 428) zu Recht anordnete. Es geht also um die Rechtmässigkeit und Verhältnismässigkeit der Anordnung der Beschwerdegegnerin. 2.2. Nach dem – gestützt auf Art. 107 Abs. 2 Ziff. 6 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100) direkt anwendbaren – Art. 94 Abs. 1 KRG sind materiell vorschriftswidrige Zustände auf Anordnung der zuständigen Behörde zu beseitigen, gleichgültig, ob für deren Herbeiführung ein Bussverfahren durchgeführt wurde. Laut Art. 94 Abs. 3 KRG obliegt die Pflicht zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands so-
- 11 wohl den Eigentümerinnen und den Eigentümern als auch den Personen, die den rechtswidrigen Zustand herbeigeführt haben. Unabdingbare Voraussetzung für die Anordnung einer Wiederherstellungsverfügung ist mithin das Vorliegen eines materiell vorschriftswidrigen Zustands. Dies bedeutet, dass dem Erlass einer Wiederherstellungsverfügung grundsätzlich ein nachträgliches Baubewilligungsverfahren vorauszugehen hat, in dessen Rahmen vorab die Rechtswidrigkeit des fraglichen Zustands zu prüfen ist. Von einem separaten Sachentscheid über die nachträgliche Bewilligungsverweigerung kann aus prozessökonomischen Gründen jedoch abgesehen werden, wenn die Sach- und Rechtslage klar und die Verletzung von materiellen Vorschriften offensichtlich ist und von vorneherein feststeht, dass eine nachträgliche Baubewilligung nicht erteilt werden kann (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1A.17/2004 vom 19. Mai 2004 E.2.2.5; Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden R 18 92 vom 21. April 2020 E.3.1, R 14 65 vom 6. Oktober 2015 E.3a und R 13 227 vom 1. Juli 2014 E.4c mit Hinweisen). 2.3. Vorliegend hat das nachträgliche Baubewilligungsverfahren, welches dem Erlass einer Wiederherstellungsverfügung grundsätzlich vorauszugehen hat, unstreitig stattgefunden – vgl. erneute Aufforderung der Beschwerdegegnerin vom 13. Juni 2018 (Akten der Beschwerdegegnerin [Bg-act.] 8; Schreiben ARE vom 19. September 2018 [Bg-act. 15] und rechtskräftige Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 26. September/2. Oktober 2018 betreffend Abweisung Baugesuch [Bg-act. 16]) – und im nun angefochtenen Entscheid der Beschwerdegegnerin vom 27. Februar/1. März 2019 betreffend Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustands [Bg-act. 19 = Akten des Beschwerdeführers [Bf-act.] 1]) seinen Abschluss gefunden. Darin wurde unmissverständlich festgestellt, die Entfernung des Schüttmaterials sowie der Parkplatzkofferung samt Zufahrt über die B._____ auf dem in der Landwirtschaftszone gelegenen Teil der Parzelle 428 (ca. 120 m2) sei mangels Zonenkonformität notwendig und daher unerlässlich.
- 12 - 2.4. Gemäss Art. 94 Abs. 1 und 2 KRG ist die Beschwerdegegnerin demnach grundsätzlich zuständig und befugt, diesen materiell vorschriftswidrigen Zustand mittels einer Wiederherstellungsanordnung zu beseitigen. Das Vorliegen einer materiellen Gesetzesverletzung genügt für den Erlass einer Wiederherstellungsverfügung indessen noch nicht. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Anordnung der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands im Einzelfall nämlich unzulässig, wenn sie allgemeinen Prinzipien des Verfassungs- und Verwaltungsrechts entgegensteht. Dazu gehören namentlich die in Art. 5 Abs. 2 und 3 sowie Art. 9 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) festgehaltenen Grundsätze der Verhältnismässigkeit und des Schutzes des guten Glaubens (vgl. BGE 136 II 359 E.6; Urteil des Bundesgerichts 1C_344/2017 vom 17. April 2018 E.5.1). Im Einklang mit dieser Rechtsprechung statuiert Art. 94 Abs. 4 KRG, dass von der Anordnung einer Wiederherstellungsmassnahme abzusehen und stattdessen eine Duldungsverfügung zu erlassen ist, wenn dies aus Gründen des Vertrauensschutzes oder der Verhältnismässigkeit angezeigt ist. Anhand dieser beiden Aspekte wird nachfolgend zu prüfen sein, ob der Wiederherstellungsentscheid der Beschwerdegegnerin zu Recht ergangen ist oder ob dieser – dem Antrag des Beschwerdeführers folgend – aufzuheben und auf die Anordnung des gesetzmässigen Zustands zu verzichten ist. 2.5.1. Das in Art. 9 BV enthaltene Gebot von Treu und Glauben gibt dem Bürger einen Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 624 und 627). 2.5.2. Im konkreten Fall ist erstellt, dass sich der Beschwerdeführer nicht auf den Grundsatz von Treu und Glauben oder treuwidriges Verhalten der Be-
- 13 schwerdegegnerin berufen kann, was er zudem selber bestätigt (siehe Replik, S. 2 Ziff. 5 Satz 1). Wie aus den Akten klar hervorgeht, wusste der Beschwerdeführer bereits aufgrund des früheren, ebenfalls ihn betreffenden Beschwerdeverfahrens R 17 76 – mit Urteil vom 13. Februar, mitgeteilt am 5. März 2018 erledigt – ganz genau um die Bewilligungspflicht des illegal erstellten Parkplatzes im südlichen Teil auf Parzelle 428 in der Landwirtschaftszone inkl. Zufahrt zur 'B._____' mittels Schütt- und Koffermaterials (Bg-act. 7). Darauf stellte der Beschwerdeführer selbst noch das Gesuch vom 13. Juli 2018 um nachträgliche Bewilligung der zonenwidrig und eigenmächtig erstellten Abstell- und Manövrierflächen auf Parzelle 428 im Süden im Umfang von ca. 150 m2 (Bg-act. 9). Dagegen wurden nachweislich drei Einsprachen von Dritten bei der Beschwerdegegnerin eingereicht (Bg-act. 10-12), zu welchen sich der Beschwerdeführer mit Stellungnahme vom 31. August 2018 zuhanden der Beschwerdegegnerin äussern konnte (Bg-act. 14). Mit Schreiben vom 27. November 2018 wurde dem Beschwerdeführer darauf von der Beschwerdegegnerin das Wiederherstellungsverfahren in dieser Angelegenheit in Aussicht gestellt (Bg-act. 17). Damit ist für das Gericht zweifelsfrei erstellt, dass der Beschwerdeführer diesbezüglich offensichtlich nicht gutgläubig war, sondern bereits seit längerer Zeit um die Beseitigung der von ihm illegal erstellten Parkierungs- und Erschliessungsanlage wusste. Entsprechend ist denn auch das Schreiben des Beschwerdeführers vom 15. Dezember 2018 mit dem Begehren auf Umzonung der Parzelle 428 in die Bauzone im Zuge der Teilrevision der Ortsplanung zu werten (Bg-act. 18). Im Wissen um die klare Zonenwidrigkeit der fraglichen Verkehrsflächen auf Parzelle 428 versuchte der Beschwerdeführer mittels "Vorwärtsstrategie" zu retten, was er mit Hilfe eines BAB-Gesuches offenkundig und vorhersehbar nicht mehr erreichen konnte. In seiner Beschwerde vom 3. April 2019 brachte er dazu vor, für die vom ARE im Jahre 2008/2009 als zweckmässig erachtete Bereinigung im Siedlungsgebiet des Dorfes seien die beiden Parzellen 428 und 433 zu berücksichtigen (Bf-act.2a und 2b). Die Beschwerdegegnerin hielt dieser
- 14 - Argumentation zu Recht entgegen, dass derzeit nicht einmal Entwürfe für eine Ortsplanungsrevision (mit Aus- und Umzonungen) existierten und zudem die drei Einsprachen gegen das nachträgliche Bewilligungsgesuch vom 13. Juli 2018 wohl kaum – wenn überhaupt – eine baldige Zonenplanänderung erwarten liessen. Das erwähnte Bereinigungskonzept des ARE von 2008/2009 kann daher heute vom Beschwerdeführer nicht mehr als zweckmässig oder wegweisend angeführt werden. Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführer gemäss Behördenorganigramm der Beschwerdegegnerin sowohl deren Gemeindepräsident als auch zugleich in Personalunion zuständig für die Raumordnung (seit Juli 2011) in der Gemeinde der Beschwerdegegnerin ist, weshalb seine Beteuerungen betreffend Unkenntnis über das kommunale Baugesetz und insbesondere seine Berufung auf falsche Auskünfte der örtlichen Baubehörden doch sehr seltsam und befremdend anmuten. An der Bejahung der fehlenden Gutgläubigkeit des Beschwerdeführers in dieser raumrelevanten Streitangelegenheit führt deshalb kein Weg vorbei. 2.6.1. Weiter ist zu prüfen, ob der angefochtene Wiederherstellungsentscheid auch einer Verhältnismässigkeitsprüfung standhält. Das Verhältnismässigkeitsprinzip besagt, dass die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet sowie erforderlich und dem Betroffenen zumutbar sein muss (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_730/2013 vom 4. Juni 2014 E.8.3). Die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands kann unterbleiben, wenn die Abweichung vom Erlaubten nur unbedeutend ist oder die Wiederherstellung nicht im öffentlichen Interesse liegt, ebenso, wenn der Bauherr in gutem Glauben angenommen hat, die von ihm ausgeübte Nutzung oder angefertigte Baute stehe mit der Baubewilligung im Einklang und ihre Fortsetzung nicht schwerwiegenden öffentlichen Interessen widerspricht. Auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit kann sich auch ein Bauherr berufen, der nicht gutgläubig gehandelt hat. Er muss aber in Kauf nehmen, dass die Behörden aus grundsätzlichen
- 15 - Erwägungen, nämlich zum Schutz der Rechtsgleichheit und der baulichen Ordnung, dem Interesse an der Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustands erhöhtes Gewicht beimessen und dem Bauherrn allenfalls erwachsende Nachteile nicht oder nur in verringertem Masse berücksichtigen (vgl. BGE 132 II 21 E.6.4 und Urteil des Bundesgerichts 1C_730/2013 vom 4. Juni 2014 E.8.1 mit Hinweisen). 2.6.2. Der Beschwerdeführer macht diesbezüglich vor allem geltend, ein Rückbau wäre unverhältnismässig, da es doch konkret bloss um einen geringfügigen Landspickel von ca. 170 m2 gehe und die Beschwerdegegnerin den aktuellen Zustand doch bereits während acht Jahren geduldet habe. Es wäre als mildere Massnahme der Erlass einer Duldungsverfügung mit Revers (Art. 82 Abs. 2 KRG) möglich. Die Baukapazitätsreserve sei geringer als das Bevölkerungswachstum. Es könnte auch eine Nutzungsbeschränkung auf landwirtschaftliche Fahrzeuge angeordnet werden. Eine deutlich weniger einschneidende Massnahme wäre zudem die Verschiebung des strittigen Parkplatzes einschliesslich Zufahrt in die Bauzone entlang der Grenze im Norden zur benachbarten Parzelle 429. 2.6.3. Die Beschwerdegegnerin hielt entgegen, ein schlichtes Nutzungsverbot mit Beschränkung auf rein landwirtschaftliche Fahrzeuge wäre vorliegend ungenügend und im Praxisalltag untauglich. Selbst blosse Materialablagerungen wären nicht bewilligungsfähig. Eine mildere Massnahme sei nicht ersichtlich, weil die Entfernung von ein paar m3 Material technisch einfach und ohne Weiteres finanziell verkraftbar sei. Zudem bestehe ein grosses öffentliches Interesse an der Einhaltung der Rechtsordnung und am Grundsatz der Gleichbehandlung aller Rechtsunterworfenen. Weiter seien auch keine überwiegenden privaten Interessen am 'status quo' erkennbar. 2.6.4. Die Fachstelle (ARE) hielt fest, dass kein Anspruch auf Duldung des bisher rechtswidrigen Zustands bestehe, weil der Beschwerdeführer von Anfang
- 16 an nicht gutgläubig gewesen sei. Ihre Vorprüfung von 2008/2009 sei bedeutungslos geworden und raumplanerisch längst überholt, da sich die Rahmenbedingungen seither (ZWG; RPG 1-Revision; Planungszone) wesentlich geändert hätten. Die Beseitigung illegaler Zustände sei im öffentlichen Interesse (Gleichbehandlungsgrundsatz) unverzichtbar. Parkplatzanlagen ausserhalb der Bauzone seien nicht bewilligungsfähig. Der Rückbau sei die einzig zielführende Massnahme, um die Rückführung des landwirtschaftlichen Teils von Parzelle 428 herbeizuführen. Die Wiederherstellung sei auch mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip vereinbar. 2.6.5. Nach Auffassung des Gerichts ist den im Kern übereinstimmenden Argumenten der Beschwerdegegnerin und der Fachstelle (ARE) für die Beseitigung der illegalen – weil zonenwidrigen – Parkierungsfläche mit Zufahrt in der Landwirtschaftszone auf Parzelle 428 zuzustimmen und das dafür verwendete Schütt- und Ablagerungsmaterial samt geglätteter Kofferung zu entfernen, und damit der 'Vorzustand' wieder einwandfrei herzustellen. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers ist die Wiederherstellung des gesetzeskonformen Zustands vorliegend keineswegs als unverhältnismässig zu qualifizieren, da selbst eine kleinere Parkierungsfläche von rund 170 m2 (laut Angaben Beschwerdeführer) bzw. ca. 120 m2 (laut Beschwerdegegnerin) oder 150 m2 (laut BAB-Formular/Anlagen Beschwerdeführer [Bgact. 9] S. 2 oben rechts) – sofern sie offensichtlich rechtswidrig ist – die Einhaltung der geltenden Rechtsordnung untergräbt und damit zu Rechtsungleichheit gegenüber den sich korrekt verhaltenden Grundeigentümern führen würde. Hinzu kommt, dass die Entfernung von ein paar wenigen Kubikmetern Schutt- und Koffermaterial weder grossen Arbeitsaufwand bedeutet noch hohe Kosten für den dafür ins Recht zu fassenden Zustandsbzw. Verhaltensstörer verursacht. Die Tatsache, dass die Beschwerdegegnerin den illegalen Zustand während acht Jahren geduldet hat, ändert nichts daran, dass der Beschwerdeführer – als verantwortlicher Departementsvorsteher der Raumordnung in der Gemeinde ab Juli 2011 – selbst
- 17 über den rechtswidrigen Zustand in bösem Glauben war oder zumindest bei zumutbarer Sorgfalt hätte wissen müssen, dass der Zustand unrechtmässig war. Dass die strittige Verkehrsanlage ausserhalb der Bauzone nicht zonenkonform ist und auch nicht ausnahmsweise infolge Standortgebundenheit gestützt auf Art. 24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) bewilligungsfähig ist, steht für das Gericht ausser Frage (vgl. dazu BAB-Verfahren/Situationsplan 1:500 [Bg-act. 9, letzte Seite; Fotos/Bilder 1-2 mit Situationsplan 1:1'000 [Bg-act. 12, die letzten vier Seiten]). Richtig ist allerdings, dass Art. 94 Abs. 4 KRG (Möglichkeit/Verhältnismässigkeit einer Duldungsverfügung) keine Begrenzung der Wiederherstellungspflicht in zeitlicher Hinsicht zu entnehmen ist. Zur Verwirkung des behördlichen Wiederherstellungsanspruchs hat das Bundesgericht mit Urteil 1C_726/2013 vom 24. November 2014 E.4 bestimmt: "Die bundesgerichtliche Rechtsprechung setzt die Verwirkungsfrist grundsätzlich auf dreissig Jahre fest. Sie lässt sich dabei von der Frist leiten, die nach Art. 662 ZGB für die Extratabularersitzung gilt. So kann der Eigentümer eines Gebäudes den baugesetzwidrigen Zustand gleichsam ersitzen, wenn das Gemeinwesen während so langer Zeit nicht einschreitet. Die dreissigjährige Frist beginnt mit der Fertigstellung des baugesetzwidrigen Zustands zu laufen (BGE 107 Ia 121 E.1b)." Vorliegend besteht kein Anlass, von dieser 30-jährigen Verwirkungsfrist des behördlichen Restitutionsanpruchs abzuweichen, weil der Beschwerdeführer nachweislich vor deutlich weniger langer Zeit die Parkplätze erstellt hat (laut Eigenangaben 2008 bzw. seit 10 Jahren: BAB-Verfahren Bg-act. 9) und die behördliche Duldung deshalb bei weitem noch nicht die erforderliche Zeitdauer für die Verwirkung erreicht hat (vgl. zur 30-jährigen Verwirkungsfrist auch: VGU R 16 62 vom 2. Februar 2017 E.3a; BGE 132 II 21 E.6.3, 107 Ia 121 E.1c und E.2). Die Frage nach den Baulandkapazitätsreserven im Vergleich zum kommunalen Bevölkerungswachstum wird Gegenstand der nächsten Ortsplanungsrevision darstellen und kann sicher nicht Thema dieses konkreten Wiederherstellungsverfahrens sein. Wie die Beschwerdegegnerin zudem glaubhaft
- 18 ausführte, wäre eine Beschränkung der zweckentfremdeten Abstellfläche auf landwirtschaftliche Fahrzeuge im Alltag kaum überprüfbar und mit grossem Kontroll-/Verwaltungsaufwand seitens der Gemeindebehörden verbunden, was dieser nicht zumutbar ist und unverhältnismässig wäre. Schliesslich dringt der Beschwerdeführer auch mit seinem Argument der Verschiebung des strittigen Parkplatzes samt Zufahrt in die Bauzone im Norden zur Nachbarzelle 429 nicht durch, weil eine derartige Verschiebung unbestritten Terrainveränderungen nach sich ziehen würde und der Beschwerdeführer auch mangels Eigentümerstellung selbstverständlich nicht einseitig oder hoheitlich (als Präsident der Beschwerdegegnerin) über die Nutzung im Grenzverlauf zur Parzelle 429 bestimmen kann. 2.6.6. Zusammengefasst ergibt sich, dass der angefochtene Entscheid vom 27. Februar/1. März 2019 in jeder Beziehung rechtens und verhältnismässig ist, was im Ergebnis zur Bestätigung der angeordneten Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustands auf Parzelle 428 sowie zur Abweisung der dagegen erhobenen Beschwerde vom 3. April 2019 führt. 2.6.7. Die Beschwerdegegnerin wird ferner angewiesen, dem Beschwerdeführer ab Rechtskraft des vorliegenden Gerichtsurteils eine (neue) angemessene Frist zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands anzusetzen, zumal die angesetzte Wiederherstellungsfrist (bis 30. Juni 2019) im angefochtenen Entscheid vom Februar/März 2019 bereits abgelaufen ist. 3.1. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen. Das Gericht erachtet dabei vorliegend eine Staatsgebühr von Fr. 3'000.-- (zzgl. Kanzleiauslagen) für angemessen und gerechtfertigt.
- 19 - 3.2. Aussergerichtlich steht der Beschwerdegegnerin nach Art. 78 Abs. 2 VRG keine Entschädigung zu, da sie lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegte. Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 3'000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 464.-zusammen Fr. 3'464.-gehen zulasten von A._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 4. [Rechtsmittelbelehrung] 5. [Mitteilungen]