VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI R 19 11 5a Camera Presidenza Racioppi Giudici Meisser, Audétat Attuario Paganini SENTENZA del 28 maggio 2020 nella vertenza di diritto amministrativo A._____, rappresentata dall'avvocato lic. iur. Roberto A. Keller, ricorrente contro Comune di X._____, rappresentato dall'avvocato lic. iur. Andrea Toschini, convenuto e Ufficio per lo sviluppo del territorio dei Grigioni, convocato concernente domanda di costruzione
- 2 - Fattispecie: 1. Il 21 settembre 2018 A._____ ha presentato una domanda di costruzione al Comune di X._____ per l'edificazione di una casa monofamiliare sul fondo n. 761 di proprietà della Comunione ereditaria fu B._____. Una volta in possesso della licenza edilizia, la costruttrice intende lottizzare la parte (a sud) del fondo n. 761 su cui sorgerà la sua casa. 2. Con decisione 21 novembre 2018 il Comune ha comunicato a A._____ di non poter dar seguito alla domanda di costruzione così come presentata, adducendo innanzitutto che la particella in oggetto non sarebbe provvista di un accesso carrozzabile. Secondo il progetto l'accesso sarebbe previsto su proprietà privata. L'accesso alla particella sarebbe (invece) da intendersi sulla strada comunale "Via C._____". Inoltre, l'allacciamento alla rete comunale delle canalizzazioni (acque nere) sarebbe realizzato su proprietà privata. Le acque verrebbero convogliate su un collettore pure privato. Senza i rispettivi accordi, questa situazione non potrebbe essere considerata. L'inserimento così come presentato per una prima edificazione non rispecchierebbe i parametri e le disposizioni della LPTC. L'edificazione dovrebbe essere realizzata a nord/ovest del mappale 761. Il Comune ha quindi invitato A._____ a voler inoltrare un nuovo progetto tenendo conto di queste considerazioni. 3. Avverso questa decisione, il 21 gennaio 2019 A._____ (qui di seguito: ricorrente) ha inoltrato ricorso al Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni. In via principale, ella chiedeva che in annullamento della decisione impugnata gli atti siano ritornati al Comune, affinché dopo pubblicazione e esame della domanda di costruzione 21 settembre 2019 le rilasci la licenza edilizia. In via eventuale, ella chiedeva che in annullamento della decisione impugnata le venga rilasciata la licenza edilizia così come alla domanda di costruzione 21 settembre 2018. La ricorrente sosteneva, in sintesi, che il
- 3 - Comune non avrebbe potuto limitarsi a respingere in termini così superficiali la domanda di costruzione, ma avrebbe dovuto tematizzare con più diligenza l'incarto, poiché la domanda di costruzione sarebbe stata presentata in rispetto delle norme edilizie. 4. Nella risposta del 6 marzo 2019 il Comune di X._____ (qui di seguito: convenuto) ha chiesto il rigetto del ricorso. 5. Anche l'Ufficio per lo sviluppo del territorio dei Grigioni (UST; qui di seguito: convocato) nella presa di posizione del 2 maggio 2019 ha postulato il rigetto del ricorso. 6. Nel secondo scambio di scritti le parti mantenevano invariati i loro petiti. Considerando in diritto: 1.1. La competenza del Tribunale amministrativo per giudicare il ricorso pervenuto il 21 gennaio 2019 contro la decisione del 21 novembre 2018 (notificata lo stesso giorno e ricevuta il 22 novembre 2018) è data dall'art. 49 cpv. 1 lett. a della legge sulla giustizia amministrativa (LGA; CSC 370.100). Il ricorso è tempestivo e risponde alle condizioni di forma (cfr. art. 52 cpv. 1 e art. 38 LGA). 1.2. Incerta è invece la natura della decisione impugnata e la legittimazione della ricorrente. Nella risposta del 6 marzo 2019 il convenuto sostiene di aver deciso ai sensi dell'art. 44 dell'Ordinanza sulla pianificazione territoriale del Cantone dei Grigioni (OPTC; CSC 801.110). Giusta l'art. 44 OPTC l'autorità edilizia comunale esamina senza indugio le domande di costruzione e le domande EFZ inoltrate riguardo alla loro completezza e le sottopone ad un esame materiale preliminare. Al
- 4 contempo viene controllato se le modine sono posate in maniera corretta (cpv. 1). Se la domanda è incompleta o presenta evidenti difetti materiali, l'autorità edilizia comunale, rispettivamente il Servizio, assegna ai richiedenti, entro 20 giorni dal recapito, un termine adeguato per completare o migliorare la domanda di costruzione (cpv. 2). Se la domanda non viene completata o migliorata entro il termine fissato, essa viene considerata ritirata (cpv. 3). Una decisione sull'esame provvisorio costituisce un decreto procedurale, che come tale è impugnabile se adempiti i requisiti di cui all'art. 49 cpv. 4 OPTC (cfr. sentenza del Tribunale amministrativo R 14 82 del 16 dicembre 2014 consid. 5). 1.3. Nella decisione impugnata il convenuto non ha assegnato un termine alla ricorrente per completare e migliorare la domanda, bensì l'ha invitata a rielaborare e inoltrare un nuovo progetto. Sebbene priva del rimedio legale e sebbene il convenuto non ritenga necessario l'avvio di una nuova procedura, la decisione impugnata presenta le caratteristiche di una decisione di rigetto e non di un sollecito di miglioramento ai sensi dell'art. 44 cpv. 2 OPTC. Pertanto, la legittimazione a ricorrere della ricorrente è data dal pacifico adempimento dei presupposti generali secondo l'art. 50 LGA, essendo questa destinataria della decisione negativa impugnata. Si entra dunque nel merito del ricorso. 1.4. Seppur richiesto dalle parti, il Tribunale non ritiene di dover indire un sopralluogo per poter decidere sulla causa. 2. Controversa è la progettata urbanizzazione della particella di costruzione. 2.1. La ricorrente sostiene che, per mezzo dell'apposito prolungamento, il fondo in questione sarebbe stato predisposto per avere uno sbocco diretto sulla strada comunale (Via Nuova) con cui confina, la quale sarebbe la naturale
- 5 continuazione della particella stradale n. 120 che serve pure le abitazioni della particella n. 131, la stalla sulla particella n. 130 e il nuovo edificio che sorgerà sulla particella n. 1148. L'accesso veicolare previsto non toccherebbe sedimi privati, ma si inserirebbe direttamente sulla pubblica strada. Inoltre, i proprietari della particella di costruzione n. 761 già disporrebbero di un diritto (servitù) di allacciamento alle condotte per le acque luride e chiare previsto sul contiguo fondo n. 131. Inoltre, nel contesto dell'edificazione del fondo n. 131 il convenuto avrebbe dato l'accesso attraverso la carrale n. 120 (Via Nuova). Questa, stando alle assicurazioni del Municipio, servirebbe proprio all'accesso al fondo di costruzione n. 761 e sarebbe interamente di proprietà pubblica. La ricorrente vorrebbe soltanto poter usufruire degli stessi diritti che hanno avuto i proprietari limitrofi delle particelle n. 131 e 1148 (e a ben vedere anche della n. 130 [n.d.Tribunale]) che sono collegate attraverso quella che era la carrale ora chiamata Via Nuova. La procedura fuori zona non sarebbe infine rilevante, siccome l'accesso a cui intende far capo la ricorrente sarebbe preesistente e pertanto non si vorrebbe creare nulla di nuovo. 2.2.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 della legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT; RS 700) l’autorizzazione edilizia è rilasciata solo se gli edifici o gli impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona d’utilizzazione (lett. a) e il fondo è urbanizzato (lett. b). Un fondo è urbanizzato se, ai fini della prevista utilizzazione, vi è accesso sufficiente e le necessarie condotte d’acqua, d’energia e d’evacuazione dei liquami arrivano così vicine da rendere possibile un raccordo senza dispendio rilevante (art. 19 cpv. 1 LPT). L’ente pubblico urbanizza le zone edificabili entro i termini previsti dal programma di urbanizzazione; se necessario, può scaglionare l’urbanizzazione. Il diritto cantonale disciplina i contributi dei proprietari fondiari (art. 19 cpv. 2 LPT). Se l’ente pubblico non urbanizza le zone edificabili nei termini previsti, deve permettere ai proprietari fondiari di
- 6 provvedere da sé all’urbanizzazione dei fondi secondo i piani approvati dall’ente pubblico oppure di anticipare le spese d’urbanizzazione giusta il diritto cantonale (art. 19 cpv. 3 LPT). L'art. 72 della Legge sulla pianificazione territoriale del Cantone dei Grigioni (LPTC; CSC 801.100) precisa che nuovi edifici, trasformazioni ed ampliamenti sostanziali vengono autorizzati unicamente nella misura in cui il fondo è edificabile (cpv. 1). Un fondo è considerato edificabile se per la sua forma e grandezza consente un'edificazione conforme alla zona e allo scopo; se il fondo è urbanizzato conformemente alle prescrizioni per l'utilizzazione prevista oppure se l'urbanizzazione viene realizzata entro l'ultimazione del progetto di costruzione (cpv. 2; cfr. anche art. 6.1 Legge edilizia [LE] del convenuto). 2.2.2. I comuni pianificano nell'ambito delle loro competenze l'urbanizzazione di base, generale e particolare del loro territorio. L'urbanizzazione di base comprende la fornitura di un più vasto territorio contiguo con impianti di ordine superiore come strade principali, linee ferroviarie, centrali idriche e elettriche, ecc. Con urbanizzazione generale si intende la fornitura di un territorio da sovraedificare con i rami principali degli impianti di urbanizzazione, segnatamente condutture per l'approvvigionamento idrico, energetico e per le acque di scarico, nonché strade e sentieri che servono direttamente il territorio da urbanizzare. Essi collegano gli impianti dell'urbanizzazione di base con quelli dell'urbanizzazione particolare. L'urbanizzazione particolare comprende l'allacciamento dei singoli fondi ai rami principali degli impianti di urbanizzazione, incluse le strade di quartiere pubbliche e le condutture pubbliche (cfr. art. 58 cpv. 4 LPTC). Da distinguere dall'urbanizzazione particolare sono le strade e le condotte che collegano i singoli fondi agli impianti di urbanizzazione particolare (cosiddetti allacciamenti e accessi domestici; cfr. FRITZSCHE/BÖSCH/ WIPF/KUNZ: Zürcher Planungs- und Baurecht, 6a ed., 2019, pag. 208).
- 7 - Nella valutazione dell'urbanizzazione all'autorità edilizia comunale spetta un grosso margine discrezionale (cfr. DTF 136 III 130 consid. 3.3.2; PTA 2016 n. 18 consid. 3b). 2.3. Il ricorrente sostiene che il fondo di costruzione è stato propriamente predisposto per avere uno sbocco diretto sulla strada comunale con cui confina direttamente. Questo in base ai piani catastali corrisponde al vero. Corretto è inoltre il fatto che secondo la licenza edilizia per l'edificazione del fondo n. 131 del 19 aprile 2007 l'accesso alla parte sud del fondo n. 131 è stato allora assicurato dalla Via Nuova (fondo comunale n. 120) e che l'ultima tratta della Via Nuova, stando alla lettera del Municipio del 18 ottobre 2012 (doc. 7 ricorrente), serve all'accesso ai fondi n. 761 e 761. Sennonché, innanzitutto, nella tratta in questione la particella stradale comunale n. 120, come accennato sopra, non è pavimentata. Anzi, questa tratta virtuale, figurante nei piani comunali, di fatto attraversa una parte della particella n. 4000 già edificata. A tal proposito va notato che il convenuto dovrebbe avere un interesse affinché la situazione di fatto coincida con i piani comunali. Esso ha però segnalato di voler aggiornare i piani catastali, prevedendo di mantenere la Via Nuova limitatamente alla stradina esistente fra le particelle n. 1148 e 131 e quindi solo fino al confine con la particella n. 130. Senza chinarsi sui motivi che hanno condotto a questa situazione, determinante per sapere in che punto debba avvenire l'urbanizzazione particolare per il fondo di costruzione n. 761 è principalmente il Piano generale d'urbanizzazione (PGU). 2.4. Il piano generale di urbanizzazione definisce nei tratti fondamentali gli impianti per il traffico, di approvvigionamento e di smaltimento per l'urbanizzazione delle zone edificabili e di altre zone di utilizzazione. Esso comprende almeno gli impianti dell'urbanizzazione di base e generale e può essere composto anche da impianti dell'urbanizzazione particolare (art. 45 cpv. 1 LPTC). Nella progettazione di impianti pianificati sono
- 8 ammesse piccole divergenze rispetto al piano generale delle strutture, per quanto siano preservate le direttive concettuali (art. 45 cpv. 4 LPTC). Nella procedura di rilascio della licenza edilizia gli impianti contenuti nel PGU sono considerati alla stregua di edifici e impianti conformi alla zona risp. al piano di utilizzazione (cfr. messaggio del Governo relativo alla revisione della LPTC, quaderno n. 3/2004-2005, pag. 322). 2.5. Il PGU del convenuto (del 26 novembre 2000, approvato il 9 luglio 2002) prevede quale strada di quartiere la Via C._____ (anch'essa parte del fondo stradale comunale n. 120), che passa a nord del fondo di costruzione n. 761, mentre la Via Nuova per intero non è indicata né come strada di quartiere esistente né come strada di quartiere pianificata. Non esiste pertanto un diritto a urbanizzare la particella di costruzione n. 761 attraverso detta particella stradale non esistente come strada, tanto più che essa si trova fuori zona edificabile (per questo punto si veda sotto al consid. 2.8). Apparentemente, originariamente la particella n. 761 era servita anche sul lato sud da una via campestre di proprietà del convenuto (particella n. 120). Questa via in seguito è stata parzialmente sopredificata, diventando una strada di quartiere (fino al confine con il fondo n. 130). Anche se la ricorrente ha segnalato di voler procedere alla parcellazione del fondo n. 761 una volta in possesso della licenza edilizia per l'edificazione della sua abitazione a sud della particella, va concluso che ella non ha diritto a un inserimento stradale a sud di detto fondo, dal momento che il PGU non lo prevede, che la particella stradale n. 120 figura soltanto ancora virtualmente nei piani catastali e che il convenuto, che in tale decisione dispone di un grande margine di apprezzamento, non intende realizzare un allacciamento stradale sulla particella n. 120 oltre il confine della particella n. 130. Questa decisione è tutelabile, siccome il fondo n. 761 può essere urbanizzato attraverso la Via C._____.
- 9 - 2.6. Visto quanto sopra esposto, non occorre chiarire se la conformità dell'ultimo tratto della particella stradale n. 120 che fiancheggia la particella n. 130 attraversando la particella n. 4000, passando al confine con il prolungamento della particella di costruzione n. 761 e terminando al confine con la particella n. 762, se esistente come carrareccia, sarebbe adeguata al traffico risp. consentirebbe l'accesso veicolare al fondo n. 762. 2.7. Inoltre, da quanto risulta dai piani del progetto "canalizzazioni" e "terreno", l'urbanizzazione della casa progettata nella parte a sud della particella di costruzione n. 761, non è prevista allacciando questo fondo direttamente al fondo n. 120. Progettato è un collegamento con la strada (privata) eretta sulla particella n. 130 in altro territorio comunale (ATC) fuori zona edificabile. Quest'ultima è un prolungamento della strada comunale Via Nuova (particella n. 120 – anch'essa fuori zona edificabile) per servire la stalla sul fondo n. 130. Prima di congiungersi con l'appena citato prolungamento sulla particella n. 130, l'accesso progettato passa in parte sulla particella confinante n. 4000 (risp. prima della parcellazione: n. 131, pure di proprietà [per metà] del proprietario del fondo n. 130) in zona edificabile, attraversa il tratto della parcella stradale comunale n. 120 priva di una pavimentazione stradale e include infine una sezione di prato della particella vicina n. 130. 2.7.1. Giusta l'art. 89 cpv. 3 seconda frase LPTC se il committente non è proprietario del terreno necessario per l'urbanizzazione, la licenza edilizia viene rilasciata soltanto se i necessari diritti per l'urbanizzazione del progetto di costruzione sono dimostrati nella domanda di costruzione. 2.7.2. Evidentemente, l'architetto ha scelto la soluzione sopra descritta anziché un inserimento stradale dalla particella n. 761 direttamente nella particella n. 120, poiché l'ultimo tratto della particella n. 120 non esiste come strada – nella tratta virtuale giusta i piani catastali di fatto si trovano i giardini delle
- 10 ultime due case a est risp. il parcheggio dell'ultima casa sulla particella n. 4000. Ad ogni modo, per l'occupazione di queste superfici di terzi (tratta sulla particella n. 4000 e n. 130) la ricorrente non ha esibito alcun diritto, segnatamente nessuna servitù di passo carrabile. Anche per questo motivo l'urbanizzazione non è approvabile. 2.7.3. Riguardo all'allacciamento alla canalizzazione, anch'esso previsto a sud della particella n. 761, va notato che nel PGU figura in effetti una condotta (progettata) che attraversa la particella n. 130. Tuttavia, stando alle indiscusse affermazione del convenuto, l'opera è stata realizzata privatamente. Lo stesso vale per la linea elettrica. Secondo l'estratto dal registro fondiario della particella n. 761, in favore di quest'ultimo sussiste soltanto un diritto di allacciamento alle condotte delle acque luride e chiare a carico del fondo n. 131 (cfr. doc. 3 ricorrente). Pertanto, l'inserimento nella condotta sul fondo n. 130 non è approvabile, siccome manca la prova di un diritto di allacciamento a carico di questo fondo (servitù di condotta/allacciamento). L'allacciamento alla canalizzazione per contro può essere effettuato a nord, siccome giusta il PGU la condotta sotto la Via C._____ giunge in prossimità del fondo n. 761. L'allacciamento all'acquedotto invece, progettato a nord della particella n. 761, non dà adito a osservazioni. 2.8. Ma la disapprovazione del convenuto sulla progettata urbanizzazione del fondo di costruzione n. 761 non è difendibile soltanto perché nella soluzione prevista non sono comprovati i diritti privati di allacciamento su fondi altrui e perché il convenuto, in modo tutelabile, nega un accesso a sud attraverso la particella n. 120, bensì anche perché non sembrano dati i presupposti per il rilascio di un permesso EFZ (per quanto l'accesso sia previsto occupando il tratto della particella stradale n. 120 non pavimentata e una parte della particella n. 130, entrambe fuori zona edificabile). Come sottolineato dal convocato, nel caso di specie non vi è necessità di optare
- 11 per una soluzione di allacciamento divergente dal PGU in zona non edificabile. Un allacciamento fuori zona contrasta con il principio secondo cui le zone edilizie vanno urbanizzate attraverso terreni edilizi (cfr. PTA 1994 n. 29). D'altro canto, l'art. 27 cpv. 2 LPTC prevede che le superfici di urbanizzazione all'interno o lungo il confine delle zone edificabili sono considerate zone edificabili. Se il convenuto abbia il diritto o meno di pavimentare il rispettivo prolungamento della particella n. 120, che si trova al confine tra la zona edificabile e non edificabile, non è però determinante. Decisivo è che il convenuto non intende utilizzare quest'ultimo tratto della sua particella stradale quale allacciamento particolare (di quartiere). Come visto sopra, questa scelta ricade nel suo margine di apprezzamento, per cui non può essere contestata. In conclusione, non vi è dunque alcun margine per rilasciare un permesso EFZ per l'urbanizzazione prevista dalla ricorrente. Per inciso, va ancora notato che il Comune convenuto è verosimilmente un comune con zone residenziali, miste e centrali (RMC) sovradimensionate, per cui, fino alla revisione della pianificazione locale, esso sarebbe tenuto a rilasciare una zona di pianificazione. Visto che la particella di costruzione in questione non è ancora completamente allacciata, il convocato ha segnalato che la procedura per il progetto in esame andrebbe sospesa (lasciando così intendere che potrebbe trattarsi di una particella idonea al dezonamento). 2.9. Va ancora rimarcato che l'ultima casa a sud sulla particella contigua n. 4000 è urbanizzata tramite una strada d'accesso fuori zona edificabile costruita sulla particella n. 130. L'ingresso risp. parcheggio e una parte del giardino di questa casa, così come l'angolo del muretto tra di essa e la seconda casa sulla particella n. 4000, sono situati fuori zona edificabile. Mal si comprende come il convenuto abbia potuto approvare queste opere. Se, da un lato, resta perlomeno dubbia la necessità di una pavimentazione dell'ingresso risp. piazzale per accedere alla stalla sulla particella n. 130, che prima era allacciata attraverso una via campestre, dall'altro, è evidente
- 12 che la parte di parcheggio risp. ingresso per l'edificio situato all'estremità sud della particella n. 4000 pavimentata fuori zona edificabile sulla particella n. 130 non può essere ritenuta conforme alla zona. Visto che ora, per tutelabili ragioni pianificatorie, ci si discosta dal pavimentare l'ultimo tratto della particella (stradale) n. 120 a fianco della zona non edificabile, a maggior ragione non si può tollerare una pavimentazione per un accesso risp. parcheggio domestico fuori zona edificabile. Peraltro, non è chiara la situazione di diritto tra il fondo n. 4000 e n. 120, in particolare, se sussiste una servitù a carico della particella comunale n. 120 per costruirvi una parte del parcheggio risp. del giardino dell'ultima casa a sud sulla particella n. 4000. La ricorrente pretende dunque a ragione una parità di trattamento. Pertanto, spetta al convenuto prendere le opportune misure per ripristinare lo stato di legalità e garantire un uguale trattamento dei cittadini. 3. Dacché per i motivi suesposti un rigetto della domanda di costruzione appare corretto, si rivela infondata la censurata violazione del principio della buona fede. Infatti, si è potuto accertare che il progetto – come presentato – non è conforme al diritto materiale e che, di conseguenza, occorre soprattutto rielaborare il punto d'accesso privato al fondo di costruzione. Trattandosi di un aspetto non certo secondario, in questo caso nulla obbligava il convenuto a ordinare l'inoltro di modifiche progettuali invece di decidere direttamente di respingere la domanda di costruzione. L'agire del convenuto appare perciò legittimo. 4. Da ultimo, visto che il progetto andava respinto già solo per la mancanza dei diritti privati di allacciamento, e dato anche che la distinzione fra zone edificabili e zone non edificabili è uno dei principi fondamentali della pianificazione del territorio in Svizzera, non appare data l'asserita lesione dell'obbligo di motivare derivante dal diritto di essere sentiti (art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera [Cost; RS 101]),
- 13 sebbene nella decisione impugnata il convenuto si sia limitato a riferire in modo generico a una difformità del progetto con la LPTC. 5. I costi della presente procedura (composti da una tassa di Stato pari a CHF 3'000.-- oltre a spese di cancelleria) sono addebitati alla ricorrente, soccombente in causa (cfr. art. 73 cpv. 1 LGA). Al convenuto non sono assegnate ripetibili (cfr. art. 78 cpv. 2 LGA). Il Tribunale decide: 1. Il ricorso è respinto. 2. Vengono prelevate - una tassa di Stato di CHF 3'000.00 - e le spese di cancelleria di CHF 333.00 totale CHF 3'333.00 il cui importo sarà versato da A._____ entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all'Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira. 3. [Vie di diritto] 4. [Comunicazioni]