VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI R 16 51 5. Kammer Vorsitz Meisser RichterIn Audétat, Moser, Racioppi und Stecher Aktuar Paganini URTEIL vom 10. Januar 2017 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache A._____, Beschwerdeführer gegen Regierung des Kantons Graubünden, vertreten durch Rechtsanwalt Departement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden, Beschwerdegegnerin 1 und Gemeinde X._____, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Rainer Metzger, Beschwerdegegnerin 2 betreffend Ortsplanungsrevision
- 2 - 1. A._____ ist Eigentümer von Parzelle 303 in X._____, B._____, im Halte von ca. 3'501 m2. Das Grundstück sowie die westlich und östlich daran angrenzenden Parzellen 52 (ca. 18'772 m2) und 304 (ca. 6'386 m2) liegen zwischen der RhB-Bahnlinie im Süden und der Via C._____ im Norden. Diese Grundstücke liegen westlich des Schulhauses auf Parzelle 322 (ca. 9‘763 m2). 2. Die drei Parzellen 304, 303 und 52 sind nicht überbaut und werden landwirtschaftlich genutzt. Gemäss rechtskräftigem Zonenplan (ZP) und Generellen Gestaltungsplan (GGP) vom 14. Juni 2005/28. Februar 2006 bzw. 12. Dezember 2006/1. Mai 2007 liegt Parzelle 303 im ÜG (Zone übriges Gemeindegebiet, nach heutiger Definition: Zone für künftige bauliche Nutzung). Die westlich angrenzende Parzelle 52 liegt in der Landwirtschaftszone, die östlich angrenzende Parzelle 304 teils im ÜG (ca. 4'482 m2) und teils in der ZöBA (Zone für öffentliche Bauten und Anlagen) (ca. 1'904 m2). Die Schulhausparzelle 322 liegt in der ZöBA. Auch gemäss früherem ZP/GGP vom 13. Dezember 1983 mit Revisionen bis 24. Oktober 1994 lag Parzelle 303 im ÜG. 3. Gemäss ZP/GGP von 1983/1985 samt Revisionen bis 1994/1995 führte über Parzelle 303 und die benachbarten Parzellen 52 und 304 eine im ZP festgelegte Langlaufloipe in Form einer Schlaufe, welche den Anschluss ab Schulhaus X._____ an das regionale Langlaufkonzept sicherstellte und Parzelle 303 zweimal, einmal im Norden und einmal im Süden, querte. Bei der Totalrevision der Ortsplanung 2004/2005 wurden die Langlaufloipen generell aus dem ZP herausgenommen und durch entsprechende Festlegungen im Generellen Erschliessungsplan (GEP) ersetzt. Im GEP 1:2000 vom 2. November 2004/28. Februar 2006 wurde den Abschnitt der regionalen Loipe Richtung Val X._____ und Y._____ aufgeführt, indessen – nach Angaben der Gemeinde irrtümlicherweise – der vorbestandene Loipenanschluss ab Schulhaus X._____ nicht übernommen. Der Ge-
- 3 meinde zufolge wurde diese Anschlussloipe aber auch nach Inkrafttreten des GEP 2004/2006 im Winter regelmässig angelegt und, wie vorher, auch rege genutzt. 4. Am 15. April 2014 bat A._____ die Gemeinde, künftig die Errichtung der Loipe auf seiner Parzelle zu unterlassen. Nach seinen Angaben erhielt er darauf von der Gemeinde keine Antwort. 5. Am 3. Oktober 2014 legte der Gemeindevorstand den Entwurf für eine Teilrevision des GEP bis zum 1. November 2014 öffentlich auf. Damit sollte nach Angaben der Gemeinde der vorbestandene örtliche Loipenschluss, jedoch ohne die vorbestandenen Loipenschlaufen Richtung Süden und Westen wieder in die Grundordnung aufgenommen werden. Gemäss Entwurf des GEP sollte die Anschlussloipe ab Schulhaus X._____ ca. 150-200 m parallel zur Via C._____ auf Boden von Parzellen 304, 303 und 52 führen, dann die Strasse queren und weiter Richtung Norden über Parzelle 295 bis zum Anschluss an die regionale Loipe Richtung Val X._____ und Y._____ auf Parzelle 71 verlaufen. 6. Das von der Gemeinde beauftragte Planungsbüro liess mit Schreiben vom 1. Oktober 2014 dem Amt für Raumentwicklung Graubünden (ARE) alle für die Vorprüfung der Teilrevision erforderlichen Unterlagen zukommen. Nach Angaben der Gemeinde wurde das kantonale Vorprüfungsverfahren wegen der zeitlichen Dringlichkeit der Planungsvorlage parallel zum Mitwirkungsverfahren durchgeführt. 7. Am 30. Oktober 2014 bemängelte A._____ die seitens der Gemeinde ausgebliebene Antwort auf sein Schreiben vom 15. April 2014 sowie die Nichtkonformität der Loipe mit dem übergeordneten GGP. Zudem hätte die Vorprüfung nicht mit der Mitwirkungsauflage erfolgen dürfen. Es bestehe keine Dringlichkeit. Dieses Vorgehen widerspreche Art. 12 KRVO.
- 4 - Er stelle den Antrag, dass vorgängig das korrekte Verfahren mittels kantonaler Vorprüfung durchzuführen sei und dann das Mitwirkungsverfahren in Kenntnis dieses Vorprüfungsberichtes. Das Mitwirkungsverfahren sei zu wiederholen, ansonsten das rechtliche Gehör verletzt sei. Zudem sei in der Sache selbst auf die Loipe, zumindest in dem Bereich, wo sie parallel zur öffentlichen Strasse verlaufe, zu verzichten. Die Anlage jeglicher Loipen auf seiner Parzelle 303 sei unverändert untersagt. 8. Am 19. November 2014 nahm der Gemeindevorstand gegenüber A._____ dazu Stellung und entschuldigte sich für die fehlende Antwort auf sein Schreiben vom 15. April 2014. Der Gemeindevorstand wies ihn darauf hin, dass seit 1994 jedes Jahr auf Parzelle 303 eine Langlaufloipe angelegt worden sei, welche 2004/2005 nicht in die neue Grundordnung übertragen worden sei. Er halte an der Verbindungsloipe fest, weil diese auch in den letzten 20 Jahren rege genutzt worden sei. 9. Der Vorprüfungsbericht des ARE lag der Gemeinde am 8. Januar 2015 vor. Das ARE führte aus, weil das Schulhaus über öffentliche Parkplätze verfüge, welche im Winter im Zusammenhang mit der Ausübung des Langlaufsports rege genutzt würden, mache es Sinn, die Langlaufloipe von Parzelle 71 (Anschluss an bestehende regionale Loipe) bis zum Schulhaus X._____ (Ende Parzelle 304) zu ziehen und diesen Standort als Einstiegsort für Langläufer zu definieren. Dass die Loipe bis 2005 bereits Bestandteil der Grundordnung gewesen und diese im Rahmen der Totalrevision 2004/2005 aus unerklärlichen Gründen nicht übernommen worden sei, spreche zusätzlich für eine "erneute" Aufnahme des Loipenanschlusses in den GEP. 10. Am 30. September 2015 genehmigte die Gemeindeversammlung die Teilrevision der Ortsplanung X._____. Zur Optimierung des Tourismusangebotes solle der Anschluss an das Loipennetz ab dem Schulhaus X._____
- 5 wieder gewährleistet und die ursprünglich vorhandene Langlaufloipe wieder in die Ortsplanung aufgenommen werden. Mit gleichem Beschluss wurde auch die Anpassung der Landschaftsschutzzone D._____ im Bereich von Parzelle 588 in X._____ genehmigt. 11. Planungs- und Mitwirkungsbericht (PMB) vom 1. Dezember 2015 wurde festgehalten, mit der Teilrevision solle die Nichtübernahme der Anschlussloipe beim Schulhaus nachgeholt werden. Es werde die Sicherung des Anschlusses an das Langlaufloipennetz ab Schulhaus X._____ beabsichtigt. Von der Loipe, welche nördlich von X._____ verlaufe, habe ursprünglich im Gebiet B._____ eine Schlaufe zum Schulhaus abgezweigt. Diese Variante sei bei der Teilrevision der Ortsplanung 2004/2005 nicht in die neuen Planungsmittel überführt worden. Zur Optimierung des Tourismusangebotes solle der Anschluss an das Loipennetz ab dem Schulhaus wieder gewährleistet und die ursprünglich vorhandene Loipe wieder in die Ortsplanung aufgenommen werden. Die ursprüngliche Loipe werde dabei nur noch bis zum Schulhaus geführt. Der wieder aufgenommene Abschnitt führe streckenweise durch die Landschaftsschutzzone. Abzweigend von der bestehenden Langlaufloipe B._____ werde eine neue Langlaufloipe (geplant) festgelegt, welche beim Schulhaus ende. 12. Gegen die Teilrevision der Planungsmittel erhob A._____ am 9. November 2015 bei der Regierung des Kantons Graubünden Planungsbeschwerde. 13. Am 28., mitgeteilt am 29. Juni 2016, genehmigte die Regierung den ZP 1:1000, Teilrevision Landschaftsschutzzone D._____ und den GEP 1:2000, Teilrevision Langlaufloipe Schulhaus, beide vom 30. September 2015. Gleichentags wies die Regierung die Planungsbeschwerde ab, soweit sie darauf eintrat.
- 6 - Im Interesse der Verfahrensbeschleunigung werde in der Praxis die parallele Durchführung des Vorprüfungsverfahrens und des Mitwirkungsverfahrens für kleinere projektbezogene Revisionen sowie bei dringlichen Planungen akzeptiert. Die Stimmberechtigten, betroffene Grundeigentümer und Umweltschutzorganisationen erlitten dadurch keine Nachteile, zumal der Vorprüfungsbericht auch bei gestaffeltem Vorgehen nicht bei den Akten der Mitwirkungsauflage liegen müsse. Betreffend Dringlichkeit der Vorlage werde auf die Duplik der Gemeinde verwiesen. Diese hatte dort festgehalten, dass die zeitliche Dringlichkeit nicht rückblickend auf eine Vorlage beurteilt werden könne, deren Abwicklung sich durch verschiedene, nicht beeinflussbare Faktoren erheblich verzögern könne. Im Interesse der Wintersportler sei hier eine rasche Wiederherstellung der ursprünglichen Rechtsgrundlage für die Herrichtung der Loipe notwendig gewesen. A._____ seien aus der parallelen Durchführung keinerlei Nachteile entstanden. Im Gegenteil habe er seine Anliegen direkt dem ARE im Vorprüfungsverfahren kundtun können. Aus dem Protokoll der Gemeindeversammlung gehe nicht hervor, ob das Ergebnis des Mitwirkungsverfahrens zuhanden der Gemeindeversammlung zusammengefasst worden sei, wie Art. 13 Abs. 2 KRVO vorschreiben. Es handle sich dabei jedoch um eine Ordnungsvorschrift, mit der gewährleistet werden solle, dass die Stimmberechtigten in Kenntnis aller Umstände entscheiden könnten. In der Praxis würden Loipen häufig nur deshalb im GEP festgelegt, wenn es Probleme mit Privaten gebe. Zumindest indirekt sei es den Stimmberechtigten somit bewusst gewesen, dass es gegen die zu beschliessende Loipe Opposition geben würde. Deshalb habe keine Veranlassung bestanden, die Gemeindeabstimmung vom 30. September 2015 nur deshalb zu kassieren, weil nicht nachgewiesen sei, dass der Gemeindevorstand die Versammlungsteilnehmenden ausdrücklich auf die Opposition von A._____ aufmerksam gemacht habe.
- 7 - Die beiden Revisionspunkte "Langlaufloipe" und "Landschaftsschutzzone" hätten gemäss A._____ nicht in einer einzigen Abstimmung beschlossen werden dürfen. Dieses Argument sei verspätet erhoben worden und darauf könne auch wegen fehlender Zuständigkeit nicht eingetreten werden. Selbst, wenn es anders wäre, würde die Abstimmung nicht kassiert werden, dies angesichts des erwähnten klaren Abstimmungsergebnisses (34:1). Materiell fechte A._____ in erster Linie den GEP Langlaufloipe Schulhaus an. Die von der Gemeinde beschlossene Linienführung weiche klar und unzulässig von der übergeordneten Planungsvorgabe im Regionalen Richtplan ab. Zudem sei sie unsinnig, weil sie ohne Not eine öffentliche Strasse quere und für die Strassenbenützer und die Wintersportler unnötig Gefahr schaffe. Ein Richtplan habe konzeptionellen Charakter. Die detaillierte Festlegung bleibe aber der örtlichen Nutzungsplanung vorbehalten. Wenn der Regionale Richtplan eine Verbindung entlang des Bahndammes der RhB bzw. auf der Südseite von Parzelle 303 vorsehe, stehe dies der von der Gemeinde beschlossenen Linienführung nicht zwingend entgegen. Sachlich gerechtfertigte Abweichungen untergeordneter Natur von kantonalen Richtplänen seien zulässig. Es handle sich nur um eine erneute Übernahme der bereits im früheren ZP enthaltenen Loipenverbindung. Es sei die kürzeste Verbindung zur regionalen Langlaufloipe. Die Strassenquerung erfolge erst dort, wo die Strasse nur mehr als Forst- und Landwirtschaftsweg genutzt werde und mit einem Fahrverbot belegt sei. Das öffentliche Interesse am Loipenbeginn beim Parkplatz beim Schulhaus spreche für die beschlossene Linienführung. Die von A._____ vorgebrachten privaten Interessen vermöchten dagegen nicht aufzukommen. Zudem hätte eine Loipenführung gemäss Regionalem Richtplan entlang dem Bahndamm Parzelle 303 erheblich mehr belastet als die jetzt gewählte Linienführung.
- 8 - Bezüglich des Begehrens um Aufhebung des Zonenplans Landschaftsschutzzone D._____, könne mangels Legitimation auf die Beschwerde nicht eingetreten werden. A._____ sei diesbezüglich nicht mehr berührt als jedermann. 14. Am 29. August 2016 erhob A._____ (nachfolgend: Beschwerdeführer) dagegen Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und stellte folgende Anträge: "1. Der angefochtene Beschwerdeentscheid der Regierung sei aufzuheben. 2. Die Beschwerde sei gutzuheissen in dem Sinne, als die von der Gemeindeversammlung X._____ mit Datum vom 30. September 2015 beschlossene "Teilrevision des Generellen Erschliessungsplans Langlaufloipe Schulhaus 1:2000 sowie des Zonenplans Landschaftsschutzzone D._____ 1:1000" aufzuheben sei. 3. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz oder an die Gemeinde zurückzuweisen. 4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Vorinstanz, eventuell zulasten der Gemeinde." Die Regierung habe nicht bewiesen, dass das Vorprüfungsverfahren von der Gemeinde durchgeführt worden sei. Die Regierung habe in einem Fall, der sich in der Val Lumnezia zugetragen habe, zu verstehen gegeben, dass die parallele Durchführung von Vorprüfung und Mitwirkungsverfahren zu vermeiden sei. Jetzt wolle die Regierung hier eine Praxis contra legem begründen. Nachdem das Vorprüfungsverfahren gemäss Art. 12 Abs. 3 KRVO maximal 2-6 Monate beanspruchen dürfe, hätte die zur Verfügung stehende Zeit von über 1 ½ Jahren bestens ausgereicht, um das Vorprüfungsverfahren vor der Mitwirkungsauflage durchzuführen. Es gehe nicht an, Erkenntnisse der kantonalen Fachstelle aus dem Vorprüfungsverfahren den Mitwirkungsberechtigten vorzuenthalten. Es gebe keine zeitliche Dringlichkeit.
- 9 - Die Regierung habe betreffend Dringlichkeit auf die Duplik der Gemeinde verwiesen und sich somit mit der Frage nicht auseinandergesetzt und damit das rechtliche Gehör verletzt. Der PMB enthalte unter Ziff. 2.2 nicht die gestützt auf Art. 13 Abs. 2 KRVO erwartete Zusammenfassung über das Ergebnis des Mitwirkungsverfahrens. Es sei fraglich, ob die Gemeindeversammlung vom 30. September 2015 diese Zusammenfassung zur Verfügung gehabt habe. Es stimme nicht, dass Art. 13 Abs. 2 KRVO eine Ordnungsvorschrift sei. Das Mitwirkungsverfahren habe gerade auch den Sinn, den Souverän vor der Abstimmung über das Vorliegen von das Abstimmungsverhalten möglicherweise beeinflussender Einwände Dritter zu orientieren. Die Behauptung der Regierung, die Abstimmung wäre auch sonst nicht anders ausgegangen, sei überheblich. Staatliches Handeln müsse verhältnismässig sein. Massnahmen müssten notwendig sein und den geringstmöglichen Eingriff darstellen. Wintersportlern wäre hier zuzumuten, die Strecke von rund 150 m vom Schulhaus bis zum eigentlichen Loipenbeginn entweder auf Skiern oder zu Fuss mit den übrigen Spaziergängern zurückzulegen. Die Einschränkung auf Parzelle 303 sei weder notwendig noch stelle sie den geringstmöglichen Eingriff in die Grundrechte dar. Deswegen sei auf die Beanspruchung von Privateigentum zu verzichten. Die Regierung habe sich mit dem Argument der Verhältnismässigkeit nicht auseinandergesetzt und damit das rechtliche Gehör verletzt. Aus dem Regionalen Richtplan sei nicht ersichtlich, dass die Loipe den Dorfanschluss auf kürzestem Weg sicherzustellen hätte. Der Plan gebe gerade nicht die kürzeste Linienführung vor. Der Beschwerdeführer fordere die Einhaltung der Vorgaben der übergeordneten Planung. Es sei unbehelflich, dass die Loipe bereits früher im ZP eingetragen gewesen sei. Damals sei der Beschwerdeführer nicht Eigentümer von Parzelle 303 gewesen. Die frühere Linienführung habe ebenfalls dem übergeordneten Planungsstand widersprochen.
- 10 - Es stimme nicht, dass die meisten Langläufer beim Schulhaus starteten. Dort habe es nur acht gebührenpflichtige Kurzzeitparkplätze mit einer Stationierungsdauer von 2 h. Die zahlreichen Langläufer müssten den Parkplatz beim Bahnhof X._____ benutzen. Dieser erlaube eine Stationierung von mehr als 2 h. Von dort aus gebe es eine weitere Langlaufloipe, welche den Anschluss an das regionale Loipennetz sicherstelle. Der zweite Loipenzubringer beim Schulhaus sei unnötig und unverhältnismässig. Mit diesen Argumenten des Beschwerdeführers habe sich die Vorinstanz nicht auseinandergesetzt und seinen Gehörsanspruch verletzt. Die Regierung habe nicht seine Äusserung zur Kenntnis genommen, eine Aussiedlung könne auch auf seiner Parzelle stattfinden, und somit das rechtliche Gehör verletzt und den Untersuchungsgrundsatz vernachlässigt. Eine Linienführung auf der Südseite seiner Parzelle gemäss Richtplan hätte ihn nicht mehr belastet. Es bestehe keinerlei Notwendigkeit, die Loipe zusätzlich entlang der Ostgrenze von Parzelle 303 zu führen, sähen doch die Vorgaben des Richtplans klar vor, dass ostseitig die Loipe einzig über eine, weiter östlich liegende, in der ZöBA gelegene Drittparzelle führe. In Missachtung des Grundsatzes der Einheit der Materie seien dem Souverän die beiden Geschäfte "Langlaufloipe Schulhaus" und "Landschaftsschutzzone D._____" als ein Traktandum (Teilrevision Ortsplanung X._____) vorgelegt worden. Gestützt auf die Vermengung der Geschäfte Langlaufloipe, Schulhaus und Landschaftsschutzzone D._____ sei dem Beschwerdeführer nichts anderes übrig geblieben, als seine Planungsbeschwerde gegen den die beiden Geschäfte umfassenden Beschluss der Gemeindeversammlung zu richten. Er habe auch den Genehmigungsbeschluss der Regierung vom 28., zugestellt am 29. Juni 2016, erhalten. Dagegen sei ein Rechtsmittel nicht aufgeführt gewesen. Dies sei unzulässig und die Beschwerdeinstanz
- 11 werde ersucht, allfällige Korrekturmassnahmen aufzuheben respektive die erfolgte Genehmigung aufzuheben. 15. Am 14. September 2016 beantragte die Gemeinde X._____ (Beschwerdegegnerin 2) die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Sie erläuterte die Argumente im angefochtenen Entscheid und führte insbesondere Folgendes aus: Die Eingabe des Beschwerdeführers sei im Mitwirkungsverfahren am 19. November 2014 von der Gemeinde beantwortet worden. Im Entwurf des PMB vom 22. September 2014, welcher während der Mitwirkungsauflage aufgelegt gewesen sei, habe die Eingabe des Beschwerdeführers noch nicht erwähnt werden können. Hingegen sei die Stellungnahme des Beschwerdeführers ohne Namensnennung und deren Nichtberücksichtigung im nachgeführten PMB (vom 1. Dezember 2015) zuhanden der Regierung unter Ziff. 2.3 ausdrücklich erwähnt worden. Beim PMB handle es sich des Weiteren um einen blossen Bericht des Planers, welcher nicht Gegenstand der Abstimmung in der Gemeindeversammlung bilde. Mit der Regierung sei die Beschwerdegegnerin 2 der Ansicht, es handle sich bei Art. 13 Abs. 2 KRVO um eine Ordnungsvorschrift. Die Regierung sei wohl am ehesten berufen, den eigenen Erlass (KRVO) auszulegen. Die allfällige Aussiedlung eines Landwirtschaftsbetriebes auf Parzelle 303 scheitere schon daran, dass in X._____ landwirtschaftliche Bauten ausschliesslich in der Zone für landwirtschaftliche Hochbauten errichtet werden dürften. Somit müsste, falls hier ein Landwirtschaftsbetrieb angesiedelt werden sollte, eine Zonenplanänderung erfolgen. Eine Zone für landwirtschaftliche Hochbauten in unmittelbarer Nähe des Schulhauses und von Wohngebieten wäre aber blanker Unsinn. Sollte der ZP aber gleichwohl einmal in irgendeiner Weise geändert werden, wäre auch über die Linienführung der hier strittigen Langlaufloipe im Rahmen der Zonenänderung entsprechend den künftigen Zonenzweck neu zu befinden. Somit sei der betreffende Einwand des Beschwerdeführers unbehelflich.
- 12 - Eine Verbindung der regionalen Loipe mit dem Schulhaus X._____ müsse zwingend über Parzelle 303 führen. Eine Führung auf der Via C._____ falle schon deswegen ausser Betracht, weil die Strasse bis Ende der Bauzone für den allgemeinen Motorfahrzeugverkehr offen stehe. Auf eine Belastung von Parzelle 303 mit der Anschlussloipe könne deshalb nicht verzichtet werden. 16. Am 22. September 2016 verzichtete die Regierung (Beschwerdegegnerin 1) auf eine Vernehmlassung und verwies auf die Ausführungen in den angefochtenen Entscheiden. 17. Am 5. Oktober 2016 hielt der Beschwerdeführer replicando an seinen Anträgen fest und vertiefte seine Standpunkte. 18. Am 10. und 12. Oktober 2016 verzichteten die Beschwerdegegnerinnen auf die Einreichung einer Duplik. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften und in den angefochtenen Entscheiden wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. a) Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen den Genehmigungs- bzw. den Planungsbeschwerdebeschluss beide vom 28., mitgeteilt am 29. Juni 2016, mit welchen die Beschwerdegegnerin 1 einerseits den ZP 1:1000, Teilrevision Landschaftsschutzzone D._____ und den GEP 1:2000, Teilrevision Langlaufloipe Schulhaus, beide vom 30. September 2015, genehmigte und andererseits die Planungsbeschwerde des Beschwerdeführers abwies, soweit sie darauf eintrat. Gemäss Art. 102 Abs. 1 des Raum-
- 13 planungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100) i.V.m. Art. 49 Abs. 1 lit. d des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) können Entscheide der Regierung über die Genehmigung kommunaler Grundordnungen sowie über Planungsbeschwerden mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht weitergezogen werden. Somit ist das angerufene Verwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Angelegenheit zuständig. Als Eigentümer der gemäss revidiertem GEP mit einer Anschlussloipe belasteten Parzelle 303 ist der Beschwerdeführer durch die angefochtenen Entscheide berührt und weist ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung auf (vgl. Art. 50 VRG). Die Beschwerde wurde zudem frist- und formgerecht (vgl. Art 51 Abs. 1 VRG und Art. 38 VRG) eingereicht. b) Amtet die Beschwerdegegnerin 1 nicht bloss als Genehmigungs-, sondern – wie vorliegend – auch als erste Beschwerdeinstanz und ist das Verwaltungsgericht somit (erst) die zweite kantonale Rechtsmittelinstanz, gilt auch in Ortsplanungssachen die Kognition nach Art. 51 Abs. 1 VRG (statt vieler: Urteil des Verwaltungsgerichtes des Kantons Graubünden R 14 4 vom 21. Oktober 2014 E.2d). Demnach überprüft das streitberufene Verwaltungsgericht den Sachverhalt und Rechtsfragen frei. Demgegenüber beurteilt es nicht, ob der angefochtene Entscheid zweckmässig und angemessen ist. c) Der Beschwerdeführer hat hier den Genehmigungsbeschluss vom 28. Juni 2016 als Ganzes angefochten, mithin sowohl die Teilrevision des ZP Landschaftsschutzzone D._____ als auch die Teilrevision des GEP Langlaufloipe Schulhaus. Bei einer Ortsplanungsteilrevision enthalten Beschlüsse über Bestandteile einer Grundordnung für gewöhnlich mehrere einzelne Anordnungen, die in aller Regel nicht einzeln beschlossen werden. Dennoch können Betrof-
- 14 fene in der Folge einzelne Anordnungen anfechten, ohne gleichzeitig alle übrigen Festlegungen anfechten zu müssen. Im Erfolgsfall wird dann lediglich die angefochtene Anordnung und nicht der ganze Erlass aufgehoben. Vorliegend ist der Beschwerdeführer von der von ihm ebenfalls angefochtenen Teilrevision Landschaftsschutzzone D._____ nicht tangiert. Dem Beschwerdeführer wäre es offen gestanden, lediglich den die Loipe betreffenden Teil des Gemeindeversammlungsbeschlusses anzufechten. Diesbezüglich ist auf die Beschwerde einzutreten, hingegen kann auf den Rügepunkt betreffend den ZP 1:1000, Teilrevision Landschaftsschutzzone D._____, nicht eingetreten werden. 2. Streitgegenstand bildet die von der Gemeindeversammlung der Beschwerdegegnerin 2 am 30. September 2015 zugestimmte Festlegung im revidierten GEP der zum Teil auf die Parzelle des Beschwerdeführers verlaufenden Anschlussloipe, die ab dem Schulhaus X._____ bis zum Anschluss an die regionale Loipe Richtung Val X._____ und Y._____ führt. 3. Zunächst ist auf die Rügen betreffend die Verfahrensfehler an der Gemeindeversammlung einzugehen. a) Es ist unbestritten, dass der Gemeindeversammlung anlässlich ihrer Beschlussfassung vom 30. September 2015 die von Art. 13 Abs. 2 der Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden (KRVO; BR 801.110) verlangte Zusammenfassung des Ergebnisses des Mitwirkungsverfahrens nicht vorlag. Dabei handelte es sich um einen Verfahrensfehler anlässlich der Gemeindeversammlung, welcher nicht mit Planungsbeschwerde gemäss Art. 101 Abs. 1 KRG, sondern mit Stimmrechtsbeschwerde (Art. 57 Abs. 1 lit. b VRG) innert der verkürzten Anfechtungsfrist von zehn Tagen gemäss Art. 60 Abs. 2 und 3 VRG mit Beginn spätestens am 8. Oktober 2015 (Datum der Publikation des Gemeindeversamm-
- 15 lungsbeschlusses vom 30. September 2015) anzufechten gewesen wäre. Das Vorbringen erweist sich somit als verspätet. b) Zu prüfen ist weiter die Rüge der Verletzung des Grundsatzes der Einheit der Materie, welcher, bezogen auf den Kanton Graubünden, in Art. 10 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Graubünden (KV; BR 110.100) festgehalten ist. Dieser sieht vor, dass eine unverfälschte Willensbildung und Willenskundgabe zu gewährleisten ist. Der Grundsatz gilt auch auf kantonaler Ebene bei Sachabstimmungen (vgl. KLEY, in: BIAGGINI et al., Staatsrecht, 2. Aufl., Zürich 2015, § 42 N 71). Der sachliche Zusammenhang zwischen den beiden Abstimmungsgegenständen "Landschaftsschutzzone D._____" und "Loipe zum Schulhaus" ist, dass sie eine Teilrevision der gleichen Ortsplanung (Gemeinde X._____) bilden. Somit ist der Grundsatz der Einheit der Materie nicht verletzt. Dies haben offenbar auch die Stimmbürger so gesehen, hat doch an der Gemeindeversammlung vom 30. September 2015 niemand einen Antrag auf separate Abstimmung über die beiden Punkte gestellt. Im Übrigen hätte gegen diesen Verfahrensfehler wiederum Stimmrechtsbeschwerde erhoben werden müssen, für welche die Anfechtungsfrist von zehn Tagen spätestens seit dem 8. Oktober 2015 galt. Das unbegründete Vorbringen erweist sich somit ohnehin als verspätet. 4. Weiter stört sich der Beschwerdeführer um die Fehlerhaftigkeit in der Durchführung des Vorprüfungs- bzw. Mitwirkungsverfahrens. a) Der Beschwerdeführer behauptet, es sei nicht bewiesen, dass die Vorprüfung durchgeführt worden sei. Dieses Vorbringen ist aktenwidrig. Der Vorprüfungsbericht vom 8. Januar 2015 wurde von der Beschwerdegegnerin 2 mit ihrer Vernehmlassung vom 6. Januar 2016 im Verfahren vor der Regierung eingereicht (vgl. Beilage C.2.8 BG 1), also vor dem ange-
- 16 fochtenen Entscheid. Spätestens seit der möglichen Einsichtnahme in die von der Beschwerdegegnerin 2 in jenem Verfahren produzierten Akten kennt der Beschwerdeführer den Vorprüfungsbericht oder musste ihn kennen. b) Der Beschwerdeführer macht geltend, die parallele Durchführung des Vorprüfungsverfahrens und Mitwirkungsverfahrens sei unzulässig. Es habe keine zeitliche Dringlichkeit vorgelegen; die zur Verfügung stehende Zeit von über 1 ½ Jahren hätte bestens ausgereicht, um das Vorprüfungsverfahren vor der Mitwirkungsauflage durchzuführen. Diese Argumentation ist grundsätzlich richtig. So sieht Art. 12 Abs. 3 KRVO vor, dass das ARE das Vorprüfungsverfahren bei Teilrevisionen, die keine verwaltungsinterne Vernehmlassung erfordern, innert zwei Monaten abschliesst. Sodann ist gemäss Art. 13 Abs. 1 KRVO der Entwurf für die neuen Vorschriften und Pläne zusammen mit dem Planungsbericht, einem allfälligen UVB und eventuellen Gesuchen für Zusatzbewilligungen erst nach Abschluss des Vorprüfungsverfahrens öffentlich aufzulegen. Allerdings hat auch das bereits in der Duplik im Beschwerdeverfahren vor der Beschwerdegegnerin 1 angeführte Argument der Beschwerdegegnerin 2, man dürfe die Frage der zeitlichen Dringlichkeit nicht retrospektiv auf eine Vorlage beurteilen, deren Abwicklung sich durch verschiedene, nicht beeinflussbare Faktoren erheblich verzögern könne, etwas für sich. So – wie sie weiter ausführte – dauere das Vorprüfungsverfahren nicht selten länger als die in der KRVO vorgesehenen 2-6 Monate. Vor allem aber könnten Vorlagen auch durch Eingaben im Mitwirkungsverfahren massgeblich verzögert werden. Bei Inangriffnahme der hier angefochtenen Vorlage sei jedenfalls klar gewesen, dass in zeitlicher Hinsicht Eile geboten sei, da bis zum Inkrafttreten der eingeleiteten Planungsrevision auf die Anlage der seit Jahren über die Parzelle 303 geführten Loipe hätte verzichtet werden müssen. Im Interesse der Wintersportler sei daher eine rasche Wieder-
- 17 herstellung der ursprünglichen Rechtsgrundlage für die Herrichtung der Loipe notwendig gewesen. Die Planungsvorlage wurde im Herbst 2014 in Angriff genommen. Damals war klar, dass im darauf folgenden Winter die rechtliche Grundlage für die Loipenanlage unter anderem auf Parzelle 303 fehlen würde. Darauf kann sich die geltend gemachte Dringlichkeit jedenfalls nicht beziehen. Bezöge sich die Beschwerdegegnerin 2 darauf, müsste sie erklären, weshalb sie nach dem Schreiben des Beschwerdeführers vom 15. April 2014 bis in den Oktober 2014 mit der Inangriffnahme der Ortsplanungsteilrevision zugewartet hat. Es konnte also von Vornherein nur um den übernächsten Winter, den Winter 2015/2016 gehen. Art. 12 Abs. 3 KRVO sieht vor, dass das Vorprüfungsverfahren in Fällen wie dem vorliegenden innert zwei Monaten abzuschliessen ist. Mit dem Vorprüfungsbericht war also anfangs Januar 2015 zu rechnen gewesen. Es war aus damaliger Sicht also keine zeitliche Dringlichkeit gegeben, weil für das Mitwirkungsverfahren und den Beschluss der Gemeindeversammlung bis zum Herbst 2015 bei dieser Ausgangslage ca. neun Monate zur Verfügung gestanden wären. Dennoch kann nicht gesagt werden, es liege aufgrund der parallel durchgeführten Verfahren eine nichtige Beschlussfassung der Gemeindeversammlung oder eine nichtige Genehmigung der Regierung vor. Die Nichtigkeit setzte ja voraus, dass eine Verfügung einen besonders schweren Mangel aufweist, der Mangel offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar sein muss und die Rechtssicherheit nicht ernsthaft gefährdet wird (vgl. 136 II 489 E.3.3 m.H.). Die parallele Durchführung erweist sich im Ergebnis aber nicht einmal als fehlerhaft. Sie hatte keinen, weder positiven noch negativen, Einfluss auf das weitere Verfahren und hatte für niemanden der Beteiligten irgendeinen Nachteil zur Folge. Der Vorprüfungsbericht gehört nämlich nicht zu den im Mitwirkungsverfahren aufzulegenden Akten (Art. 13 Abs. 1 KRVO e contrario). Ergäbe der allenfalls erst nach Beendigung der Auflagefrist im Mitwirkungsverfahren vorliegende Vorprü-
- 18 fungsbericht, dass die in der Mitwirkungsauflage präsentierte Revision aus Sicht des ARE nicht bewilligungsfähig ist, müsste von der Behörde eine zweite Mitwirkungsauflage – unter Korrektur der vom Vorprüfungsbericht festgestellten Mängel – durchgeführt werden (Art. 13 Abs. 3 KRVO e contrario), sodass eine diesbezügliche Verletzung des rechtlichen Gehörs ausgeschlossen werden kann. Das Mitwirkungsverfahren konnte folglich hier parallel zum Vorprüfungsverfahren durchgeführt werden, wenn Art. 12 ff. KRVO diesbezüglich – also in Bezug auf die Staffelung der beiden Verfahren – Ordnungsvorschriften aufgestellt hat. Der Beschwerdeführer stellt sich auf den Standpunkt, dass der klare Wortlaut von Art. 12 f. KRVO keinen Raum für Abweichungen vom dort beschriebenen Verfahrensgang biete. Angesichts der soeben gemachten Überlegungen, die gegen eine rigorose Durchsetzung der Verfahrensvorschriften betreffend Staffelung der beiden Verfahren sprechen, ist hingegen davon auszugehen, dass es sich dabei wahrhaftig um Ordnungsvorschriften handelt. Schliesslich lässt sich die parallele Durchführung des Vorprüfungsverfahrens und des Mitwirkungsverfahrens auch dadurch rechtfertigen, dass im Interesse der Verfahrensbeschleunigung ein solches Vorgehen in der Praxis für kleinere, projektbezogene Revisionen wie hier akzeptiert wird. Die Rüge betreffend die fehlerhafte Durchführung des Vorprüfungsverfahrens und des Mitwirkungsverfahrens ist somit abzuweisen. 5. Der Beschwerdeführer bringt weiter vor, die beschlossene Revision weiche vom Regionalen Richtplan Region ab. Die Richtpläne sind behördenverbindlich. Dies bezweckt eine Verstetigung der Planung und stärkt die Rechtssicherheit der Nutzungspläne. Der Nutzungsplan ist aber nicht eine dem Richtplan nachgehende und ihn nur durchführende Massnahme, der Nutzungsplan ist Ordnungsaufgabe eigenständiger Herkunft. Die Anordnungen der Richtplanung sind von ihrer Natur her nicht als parzellengenau verbindlich zu verstehen, so dass der
- 19 - Nutzungsplanung ein ihr angemessener Konkretisierungsspielraum zusteht. Darüber hinaus lassen Lehre und Rechtsprechung Abweichungen vom Richtplan zu, wenn sie sachlich gerechtfertigt sowie von untergeordneter Bedeutung sind und wenn es nach den Umständen unzumutbar erscheint, vorher den Richtplan förmlich zu ändern. Der Richtplan trifft keine für die Grundeigentümer verbindlichen Festlegungen, weder unmittelbar noch mittelbar (vgl. dazu HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 6. Aufl., Bern 2016, S. 134 ff.). Somit kommt es nicht darauf an, dass die Linienführung Nord gemäss vorliegender Teilrevision (vgl. Beilage B.2.10 BG 1) und nicht die Linienführung Süd gemäss regionalem Richtplan (Beilage A.1.5 BG 1; 14 BG 2) verwirklicht wird. Der Entscheid über diese geringfügige Abweichung liegt klar im Ermessen der Beschwerdegegnerin 2. Eine Überschreitung des Ermessens ist damit nicht ersichtlich. 6. Materiell geht der Beschwerdeführer davon aus, dass die beschlossene Führung der Loipe nicht verhältnismässig und ein unzulässiger Eingriff in sein Eigentum sei. Dies ist nicht zutreffend. Die Via C._____ kann unbestritten vom Schulhaus bis zum Ende der Bauzone vom allgemeinen Motorfahrzeugverkehr in Anspruch genommen werden, obwohl sie im geltenden GEP vom 2. November 2004/28. Februar 2006 (Beilage B.2.3 BG 1) als Land- und Forstwirtschaftsweg festgesetzt ist. Beim dem allgemeinen Verkehr zugänglichen Teil handelt es sich gerade um den Abschnitt, an welchem auch Parzelle 303 liegt. Der Beschwerdegegnerin 2 ist deshalb Recht zu geben, wenn sie die Festsetzung resp. Anlage der Loipe in diesem Bereich als unverzichtbar ansieht. Damit wird verhindert, dass sich auf der Strasse Langläufer und Autos ins Gehege kommen und damit ein Sicherheitsproblem entsteht. Die Anzahl der beim Schulhaus zur Verfügung stehenden Parkplätze ist für die Loipenfestsetzung nicht relevant. Der im Regionalen Richtplan (Beilage 14 BG 2) an diesem Ort vorgesehene "Zugangspunkt Langlaufloipe" und die Aufnahme der Loipenverbin-
- 20 dung in den Regionalen Richtplan dokumentiert bereits das öffentliche Interesse an der Schaffung resp. "Wiedereinführung" einer solchen Verbindung, unabhängig von der effektiven Linienführung derselben. Der Feststellung des Beschwerdeführers, es habe beim Schulhaus lediglich acht Kurzzeitparkplätze, blieb im Übrigen zwar unwidersprochen. Indessen ist davon auszugehen, dass Langläufer nicht bloss mit dem Auto, sondern auch zu Fuss zu diesem Ausgangspunkt kommen und von der dort angebotenen Loipenverbindung zur Regionalen Loipe Gebrauch machen. Gegen dieses öffentliche Interesse kommen die vom Beschwerdeführer geltend gemachten privaten Interessen (keine Beanspruchung seines Privateigentums; keine ertragsmindernde maschinelle Bearbeitung der Loipe auf seinem Grundstück; keine Behinderung des Zugangs zu seinem Grundstück [dies ist ohnehin nur im Winter ein Problem]) nicht an. Zudem besteht auf Parzelle 303 auch kein Interesse an einer Ansiedlung eines Landwirtschaftsbetriebs, zumal sie nicht in der für landwirtschaftliche Hochbauten vorgesehenen Zone liegt. Wenn der Beschwerdeführer schliesslich geltend macht, dass es für die Frage der Verhältnismässigkeit des Eingriffs auf die vormalige im ZP festgesetzte Belastung seiner Parzelle mit einer Loipenschlaufe nicht ankomme, weil nach der Totalrevision der Ortsplanung 2004/2005 und somit bei seinem Erwerb der Parzelle 303 im Jahr 2009 keine Loipe in der Grundordnung festgelegt gewesen sei, ist ihm zwar Recht zu geben. Indessen erweist sich die Loipenfestlegung nach dem Gesagten ohnehin als verhältnismässig und unverzichtbar, so dass er letztlich daraus nichts ableiten kann. 7. Die angefochtene Ortsplanungsrevision der Beschwerdegegnerin 2 sowie die zugehörigen Regierungsbeschlüsse vom 28. Juni 2016 der Beschwerdegegnerin 1 sind demnach rechtens und zu schützen, was zur Abweisung der vorliegenden Beschwerde führt, soweit darauf überhaupt eingetreten werden kann.
- 21 - 8. Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG vollumfänglich dem Beschwerdeführer aufzuerlegen. Eine aussergerichtliche Entschädigung steht den zwei Beschwerdegegnerinnen nach Art. 78 Abs. 2 VRG nicht zu, da sie lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegten. Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 2'500.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 504.-zusammen Fr. 3'004.-gehen zulasten von A._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. [Rechtsmittelbelehrung] 4. [Mitteilungen]