VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI R 15 13 5. Kammer Vorsitz Meisser RichterIn Audétat, Moser Aktuarin ad hoc Allemann URTEIL vom 7. Juli 2015 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache A._____ AG, vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Mauro Lardi, Beschwerdeführerin gegen Gemeinde X._____, vertreten durch Rechtsanwältin lic. iur. Jeannette Fischer, Beschwerdegegnerin betreffend Wiederherstellung (Auflösung von Mietverhältnissen)
- 2 - 1. Die A._____ AG reichte am 16. August 2013 ein Gesuch um Neubau eines Forsthofes mit Büro und acht Wohnungen auf der Parzelle 2279 in der Gemeinde X._____ ein. Diese Parzelle liegt in der Industrie- und Gewerbezone. 2. Nach verschiedenen Korrespondenzen teilte die A._____ AG der Gemeinde X._____ mit Schreiben vom 24. September 2013 auf entsprechende Anfrage die Anstellungsdauern der betreffenden Arbeitnehmer für die Jahre 2012 und 2013 mit. Zudem bestätigte sie, dass die Wohnungen ausserhalb der saisonalen Belegung leer stünden. 3. Am 1. Oktober 2013 erteilte die Gemeinde der A._____ AG die nachgesuchte Baubewilligung. In die Bewilligung wurde folgende Auflage aufgenommen: 19. Die bewilligten Wohnungen dürfen ausschliesslich und dauernd nur als saisonale Arbeiterunterkünfte genutzt werden. Ein Familiennachzug ist auszuschliessen (Verweis auf das Schreiben der B._____ AG X._____ vom 24. September 2013). Diese Auflage wurde am 17. Oktober 2013 im Grundbuch angemerkt. Das Bauvorhaben wurde in der Folge erstellt. 4. Mit E-Mail vom 12. Juni 2014 teilte die A._____ AG der Gemeinde auf Anfrage hin mit, dass die Forstunternehmung C._____ Forst AG (nachfolgend Forstunternehmung), welche den Gewerbeteil der Liegenschaft gemietet habe, derzeit nicht alle Wohnungen für ihr Forstpersonal benötige. Aus diesem Grund habe die A._____ AG nach anderweitiger Belegung Ausschau gehalten und Wohnungen ausgeschrieben. Es würden konsequent nur Einzelpersonen in temporären Arbeitsverhältnissen als Mieter zugelassen. Der Bezugstermin sei auf den 1. August 2014 festgelegt worden.
- 3 - 5. Am 16. Juni 2014 schrieb die Gemeinde der A._____ AG, die Bewilligung zur Erstellung des Forsthofes mit Büroräumlichkeiten und acht Wohnungen sei unter der Auflage erteilt worden, dass die Wohnungen ausschliesslich und dauernd nur als saisonale Arbeiterunterkünfte genutzt werden dürften. Die A._____ AG sei bereits vor Erteilung der Baubewilligung darüber informiert worden, was die Gemeinde unter den Auflagen verstehe. Mit E-Mail vom 16. September 2013 habe man geschrieben, "dauernd" heisse in diesem Zusammenhang nicht, dass die Wohnungen über das ganze Jahr durch Arbeiter genutzt werden könnten; damit sei gemeint, dass diese Unterkünfte nur durch betriebseigene Arbeiter während der saisonalen Anstellung genutzt werden dürfen. Wenn die Wohnungen nun an Temporärarbeiter anderer Betriebe vermietet würden, verstosse dies gegen die Auflage. Die A._____ AG müsse nun jeweils unaufgefordert Kopien der Mietverträge einreichen. Bei Missachtung der Auflagen werde die Gemeinde Massnahmen zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes, bis hin zur Versiegelung der Wohnungen, ergreifen. 6. Mit Schreiben vom 17. November 2014 übermittelte die A._____ AG der Gemeinde den Vermietungsstand per 1. November 2014 unter Beilage der Mietverträge. 7. Am 24. November, mitgeteilt am 15. Dezember 2014, verfügte der Gemeindevorstand X._____, dass die Vermietung und Nutzung der Wohnungen im Forsthof nur dann zonenkonform sei, wenn die Wohnungen an betriebseigene saisonal tätige Arbeiter, das heisse an saisonal tätige Arbeitnehmer der Forstunternehmung, vermietet werden. Die Nutzung der Wohnungen durch (Saison-)Arbeiter eines externen Gewerbebetriebs sei nicht zonenkonform und damit materiell baurechtswidrig. Die Mietverträge mit den effektiven Mietern der Wohnungen Nrn. 2, 3 und 6 seien unver-
- 4 züglich aufzulösen, sonst werde in einem separaten Wiederherstellungsverfahren über die Beseitigung der rechtswidrigen Zustände entschieden. 8. Dagegen erhob die A._____ AG (nachfolgend Beschwerdeführerin) am 2. Februar 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und beantragte die Aufhebung der angefochtenen Verfügung vom 24. November 2014. Es sei festzustellen, dass eine Nutzung der Wohnungen, durch nicht betriebsinterne, saisonal tätige Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer zulässig sei. Der Beschwerde sei aufschiebende Wirkung zuzuerkennen. Diese Anträge wurden im Wesentlichen damit begründet, dass die Mieter der Wohnungen nach dem Wortlaut von Art. 25 Abs. 1 BG nicht betriebseigen sein müssten und eine Nutzung durch externe Saisonarbeiter zu keinen stossenden Ergebnissen führen würde. 9. Mit Verfügung vom 18 Februar 2015 wies der Instruktionsrichter das Gesuch um aufschiebende Wirkung im Sinne der Erwägungen ab. 10. In ihrer Vernehmlassung vom 16. März 2015 beantragte die Gemeinde (nachfolgend Beschwerdegegnerin) die Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung führte diese im Wesentlichen aus, dass die Wohnnutzung durch Saisonarbeiter in der Industrie- und Gewerbezone nur zonenkonform sei, sofern es sich um betriebseigene Arbeitnehmer handle. 11. Im Rahmen des zweiten Schriftenwechsels hielten die Parteien im Wesentlichen an ihren Begehren und Auffassungen fest. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
- 5 - Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Anfechtungsobjekt in vorliegender Angelegenheit bildet der Entscheid des Gemeindevorstandes vom 24. November 2014 betreffend unzulässige Nutzung der Wohnungen im Forsthof. Entscheide von Gemeinden können nach Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100), soweit diese nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden können oder nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind, mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden. Der angefochtene Entscheid stellt ein taugliches Anfechtungsobjekt dar. Auf die im Übrigen form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist daher einzutreten. 2. Unbestritten ist, dass die Wohnungen, mit Ausnahme der Betriebsleiterwohnung, durch saisonal tätige Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer zu nutzen sind. Im vorliegenden Beschwerdeverfahren stellt sich daher einzig die Frage, ob die Mieter der Wohnungen im Forsthof allesamt betriebseigen, d.h. Arbeiter des auf Parzelle 2279 bewilligten Betriebes (im vorliegenden Fall der Forstunternehmung) sein müssen, oder ob sie auch bei anderen Gewerbebetrieben beschäftigt sein können. 3. a) Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Gleiches regelt Art. 65 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Graubünden (KV; BR 110.100). Die Gemeinden sind in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn der Gemeinde ganz oder teilweise zur Regelung überlässt und ihr eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Wie das Bundesgericht wiederholt entschieden hat, fällt das öffentliche Baurecht im Kanton Graubünden grundsätzlich in den Autono-
- 6 miebereich der Gemeinden. In Bezug auf all jene Fragen, die im kantonalen Gesetz keine abschliessende Regelung gefunden haben und bei denen den Gemeinden eine relativ erhebliche Gestaltungsfreiheit zusteht, stellen die Vorschriften der kommunalen Bauordnung autonomes Gemeinderecht dar (statt vieler BGE 128 I 3 E.2a f.). Die vom kantonalen Recht eingeräumte Gemeindeautonomie bezieht sich nicht nur auf die Rechtsetzung, sondern auch auf die Rechtsanwendung und -auslegung, wenn die anwendbare Bestimmung dem selbständigen Gemeinderecht angehört. Der geschützte Autonomiebereich kann auch den Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen (BGE 136 I 395 E.3.2.1). Die Mindestanforderungen der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) an die Überprüfung des Sachverhalts und der Rechtsanwendung müssen respektiert werden. Die Rechtsweggarantie verlangt grundsätzlich eine umfassende Rechts- und Sachverhaltsprüfung (BGE 137 I 235 E.2.5). Zur Wahrung des Gestaltungsbereichs der unteren Instanzen und insbesondere der Gemeinden kann eine richterliche Zurückhaltung bei der Überprüfung unbestimmter Rechtsbegriffe zulässig sein; dagegen ist die Beschränkung der Kognition auf eine Willkürprüfung nicht mit Art 29a BV vereinbar (BGE 137 I 235 E.2.5.2). Das Gericht hat insbesondere dann keinen Anlass einzugreifen, wenn sich die Gemeinde bei der Anwendung und Auslegung ihres autonomen Rechts an den klaren Wortlaut einer Bestimmung hält (Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden [VGU] R 13 157 vom 6. Mai 2014 E.2, R 06 84 vom 21. November 2006 E.1). Im Lichte dieser Vorgaben und der einschlägigen Gesetzesbestimmungen auf Stufe Kanton und Gemeinde gilt es die vorliegend zur Diskussion stehende Verfügung der Gemeinde vom 24. November 2014 zu würdigen. b) Nach Art. 3 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100) ist die Ortsplanung Aufgabe der Gemeinden, die
- 7 diese Aufgabe im Rahmen des übergeordneten Rechts autonom erfüllen. Dies u.a. indem sie den Zonenzweck und die zulässige Art der Nutzung in den Zonenvorschriften des kommunalen Baugesetzes festlegen (Art. 24 Abs. 3 und Art. 27 KRG). Bei der vorliegend zur Diskussion stehenden Bestimmung über die Industrie- und Gewerbezone handelt es sich zweifelsfrei um autonomes Gemeinderecht. Für die Frage, ob die Nutzung der acht Wohnungen lediglich durch betriebseigene Saisonniers oder durch Saisonniers generell, also auch durch andere Gewerbebetriebe zonenkonform ist, ist also einzig und allein Art. 25 Abs. 2 des Baugesetzes der Gemeinde X._____ (BG) massgebend. Dieser lautet wie folgt: Art. 25 Industrie und Gewerbezone 1 Die Industrie- und Gewerbezone ist nur für Produktions- und Dienstleistungsbetriebe bestimmt. 2 Es ist nur Wohnraum für Betriebsinhaber oder Personal gestattet, deren ständige Anwesenheit im Betrieb unerlässlich ist, sowie für saisonale Arbeiterunterkünfte für Gewerbebetriebe. 4. a) Die Beschwerdeführerin bringt vor, der Wortlaut von Art. 25 Abs. 2 BG sei klar. In der Industrie- und Gewerbezone sei Wohnraum für saisonale Arbeiterunterkünfte für Gewerbebetriebe gestattet. Es gebe keine Einschränkung der Nutzung auf saisonale Arbeitnehmer von Gewerbebetrieben in der Gemeinde oder gar auf betriebseigene saisonale Arbeitnehmer. Dagegen macht die Beschwerdegegnerin geltend, dass der Gesetzestext auch eine von der Darstellung der Beschwerdeführerin abweichende Interpretation zulasse. Die saisonalen Arbeiterunterkünfte seien im gleichen Satz wie der Wohnraum für den Betriebsinhaber oder das ständig im Betrieb anwesende Personal genannt, was zeige, dass lediglich Arbeiterunterkünfte für betriebseigenes Personal zulässig seien. Sie habe ihre Interpretation innerhalb des ihr zustehenden Ermessens angewandt.
- 8 b) Es trifft zwar zu, dass Art. 25 Abs. 2 BG generell von "Gewerbebetrieben" spricht. Damit kann aber auch gemeint sein, dass eine Beschränkung der Wohnnutzung auf Saisonniers des jeweils bewilligten einzelnen Gewerbebetriebs vorliegt. Es kann jedenfalls nicht gesagt werden, dass die Beschwerdegegnerin mit ihrer Interpretation von Art. 25 Abs. 2 BG geradezu den ihr diesbezüglich zustehenden Beurteilungsspielraum überschritten hat. c) Zudem trifft es zu, dass die Beschwerdegegnerin im Baubewilligungsverfahren darauf hingewiesen hat, dass nur betriebseigene Saisonniers die Wohnungen nutzen dürften. Die B._____ AG hat in Beantwortung des Schreibens der Beschwerdegegnerin vom 28. August 2013 darauf hingewiesen, dass die Wohnungen durch saisonale Arbeiter "gemäss Beilage 1" genutzt würden. Beilage 1 enthält aber nur saisonale Arbeiter, die für die Forstunternehmung tätig waren, oder in Zukunft tätig sein würden. Im E-Mail vom 16. September 2013 des Gemeindekanzlisten an die Beschwerdeführerin wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Baubewilligung schlussendlich nur mit der Auflage erteilt worden ist, dass die bewilligten Wohnungen ausschliesslich und dauernd nur als saisonale Arbeiterunterkünfte genutzt würden; damit sei gemeint, dass diese Unterkünfte nur durch betriebseigene Arbeiter während der saisonalen Anstellung genutzt werden dürften. Dies werde im Grundbuch angemerkt. In der Baubewilligung wird unter Ziff. 19 zwar nicht auf die betriebseigene Nutzung verwiesen, auch in der Vereinbarung und Verfügung betreffend öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung nicht. Aufgrund des Hinweises der Beschwerdegegnerin in der E-Mail vom 16. September 2013 musste der Beschwerdeführerin aber klar sein, dass die Beschwerdegegnerin die Nutzung lediglich auf betriebseigene Saisonniers beschränkt haben wollte. Dagegen hat sie vor Bewilligungserteilung nicht remonstriert.
- 9 - 5. a) Die Beschwerdegegnerin macht geltend, es bestehe ein öffentliches Interesse, Gewerbe- und Industriezone nicht zu Wohnzwecken zu nutzen. Die Wohnnutzung in dieser Zone sei nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Die Erstellung von Wohnungen in der Industrie- und Gewerbezone sei nur zonenkonform, wenn zwischen den Gewerbebetrieben und der Wohnung ein hinreichend enger räumlicher und auch ein gewisser funktionaler Zusammenhang bestehe. Vor diesem Hintergrund rechtfertige sich eine restriktive Auslegung der Bestimmung. Andernfalls ergäbe sich eine unerwünschte Vermischung von Wohn- und Industrie-/Gewerbezone, was dem Grundprinzip des Raumplanungsrechts widerspreche. b) Die Beschwerdegegnerin übersieht, dass sie Art. 25 Abs. 2 BG erlassen hat und somit die unerwünschte Vermischung von Wohn- und Industrie-/Gewerbezone, falls es eine solche gibt, zu verantworten hat. Nicht Grundprinzipien des Raumplanungsrechts sind hier massgebend, diese hat die Gemeinde bereits beim Erlass der Bestimmung berücksichtigt, sondern, wie erwähnt, der Wortlaut von Art. 25 Abs. 2 BG. Es spielt demzufolge auch keine Rolle, was für Auswirkungen Art. 25 Abs. 2 BG auf das Wohnen in der Gemeinde hätte, wenn er im Sinne der Interpretation der Beschwerdeführerin oder im Sinne der Interpretation der Beschwerdegegnerin zu verstehen wäre. c) Vor diesem Hintergrund vermag auch der Einwand der Beschwerdeführerin, wonach durch fehlende Wohnungen für betriebsfremde saisonale Arbeitnehmer mehr Land verbaut werden müsse, was wiederum gegen den Grundsatz der haushälterischen Nutzung des Bodens verstosse (Art. 1 RPG [SR; 700]), nicht zu überzeugen. Im Übrigen ist es, wie diese richti-
- 10 gerweise ausführte, nicht Aufgabe der Beschwerdegegnerin, Wohnraum für saisonale Arbeitnehmer zu beschaffen. 6. Nach Meinung der Beschwerdeführerin werden in unmittelbarer Nachbarschaft zum Forsthof, in derselben Zone, mehrere Wohnungen ebenfalls nicht oder nicht mehr von betriebseigenem saisonalem Personal bewohnt. Es sei davon auszugehen, dass dies der Beschwerdegegnerin bekannt sei und von ihr bewusst so akzeptiert werde. Die Beschwerdegegnerin hält dagegen fest, dass die eingeschränkte Wohnnutzung ihrer Praxis entspreche und führt dabei ein Beispiel auf, bei dem eine Unternehmung ebenfalls über Unterkünfte verfüge, welche ausschliesslich von betriebseigenem Personal bewohnt werde. Eine andere Wohnnutzung sei ihr nicht bekannt. Es gilt festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin weder ausführt, um welche Betriebe es sich handelt, noch sonst nähere Angaben zu ihrer Behauptung macht. Folglich ist, mangels gegenteiligen Beweises, davon auszugehen, dass die Beschwerdegegnerin die betreffenden Unternehmen rechtsgleich behandelt und auch in vergleichbaren Fällen die Wohnnutzung ausschliesslich durch betriebseigenes Personal zugelassen hat. Die Beschwerde erweist sich somit auch in diesem Punkt als unbegründet. 7. Zu erwähnen ist noch, dass das Dispositiv im angefochtenen Entscheid der Beschwerdegegnerin insofern zu eng gefasst ist, dass lediglich betriebseigene, bei der Forstunternehmung angestellte Saisonniers die Wohnungen nutzen dürfen. Richtigerweise müsste es heissen, dass die Wohnungen nur durch betriebseigene Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer des auf Parzelle 2279 bewilligten Betriebes genutzt werden dürfen. 8. Die ebenfalls von der Beschwerdegegnerin verfügte unverzügliche Auflösung der bestehenden Mietverhältnisse der betroffenen Wohnungen ist
- 11 seitens der Beschwerdeführerin dahingehend anerkannt worden, dass diese in der Weise angepasst und neue Mietverträge in der Weise ausgestaltet werden, dass daraus klar ersichtlich ist, wie lange die Mietverhältnisse dauern und dass die Dauer der Mietverhältnisse auf eine Saison beschränkt wird. Was die unverzügliche Auflösung der bestehenden Mietverhältnisse anbelangt, stellt die angefochtene Verfügung eine Wiederherstellungsverfügung im Sinne von Art. 94 Abs. 1 KRG dar. Unabdingbare Voraussetzung für die Anordnung einer Wiederherstellungsverfügung ist das Vorliegen eines materiell vorschriftswidrigen Zustandes. Kein materiell baurechtswidriger Zustand liegt dann vor, wenn inhaltliche oder formale Mängel eines Bauvorhabens ohne grosse Schwierigkeiten behoben werden können oder wenn sich Anordnungen zur Schaffung oder Erhaltung eines rechtmässigen Zustandes aufdrängen (vgl. VGU R 10 39 vom 19. Oktober 2010 E.2). Die Wiederherstellung hätte also erst dann verfügt werden dürfen, wenn feststeht, dass der geschaffene Zustand rechtswidrig ist. Genau dies war aber Gegenstand des vorinstanzlichen und des vorliegenden Verfahrens. Somit liegen die Voraussetzungen für eine Wiederherstellungsverfügung erst bei Eintritt der Rechtskraft des angefochtenen Entscheides in Bezug auf die Rechtswidrigkeit des geschaffenen Zustandes vor. Die angefochtene Verfügung ist deshalb diesbezüglich in Gutheissung der Beschwerde aufzuheben, soweit sie nicht anerkannt worden ist. Auf die Kosten hat die Entscheidung in diesem Nebenpunkt aber keinen Einfluss. 9. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG vollumfänglich zu Lasten der Beschwerdeführerin. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein An-
- 12 lass, weshalb der Beschwerdegegnerin keine Parteientschädigung zusteht. Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und: a) Ziff. 1 des Dispositivs des angefochtenen Entscheids wie folgt präzisiert: 1. Die Vermietung und Nutzung der Wohnungen im Forsthof X._____, Parzelle Nr. 2279, ist nur dann zonenkonform, wenn die Wohnungen an betriebseigene saisonale Arbeiter, d.h. an saisonal tätige Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer des auf Parzelle Nr. 2279 bewilligten Betriebes, vermietet werden. Zulässig im Sinne von Art. 25 Abs. 2 BauG ist sodann die ganzjährige Nutzung einer Wohnung im Forsthof für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer des auf Parzelle Nr. 2279 bewilligten Betriebes, deren ständige Anwesenheit im Betrieb unerlässlich ist. Andere Wohnnutzungen, d.h. die Nutzung der Wohnungen durch einen (Saison-) Arbeiter eines externen Gewerbebetriebs ist nicht zonenkonform und damit materiell baurechtswidrig. b) soweit nicht anerkannt, Ziff. 2 des Dispositivs des angefochtenen Entscheids im Sinne der Erwägungen aufgehoben. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 3'000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 266.-zusammen Fr. 3'266.-gehen zulasten der A._____ AG und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.
- 13 - 3. [Rechtsmittelbelehrung] 4. [Mitteilungen]