VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN R 13 241 5. Kammer bestehend aus Präsident Meisser als Vorsitzender, Verwaltungsrichter Audétat und Verwaltungsrichterin Moser, Aktuar Gross URTEIL vom 20. Mai 2014 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache A._____ AG, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. David Brunner, Beschwerdeführerin gegen Gemeinde X._____, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Gieri Caviezel, Beschwerdegegnerin betreffend Baugesuch
- 2 - 1. Am 17. Juli 2013 stellte die A._____ AG das Gesuch um Erstellung von drei F12-Plakatswerbeträgern an der N._____, in X._____. Das betreffende Grundstück befindet sich im Eigentum der B._____ AG und liegt gemäss Angaben im Baugesuch in der Dorfzone. Es handelt sich um einseitig bedruckte und nicht beleuchtete Anlagen. Die Höhe beträgt 1‘972 mm, die Breite 2‘845 mm und die Tiefe 80 mm. 2. Am 20. August 2013 teilte die Gemeinde X._____ der A._____ AG mit, dass dem Gesuch nicht entsprochen werden könne. Gemäss Art. 5 des Reglements für Reklame- und Hinweistafeln (Reglement) dürften Fremdreklamen nur an den dafür vorgesehenen Stellen aufgestellt werden. Auf dem übrigen Gemeindegebiet dürften keine Fremdreklamen platziert werden. Das Reglement sei vom Gemeindevorstand am 19. August 2013 erlassen worden und gelte rückwirkend, analog dem neuen Baugesetz, ab dem 1. Januar 2013. 3. Am 16. September 2013 erhob die A._____ AG dagegen beim Gemeindevorstand Beschwerde und beantragte die Aufhebung des Entscheides der Baukommission und die Bewilligung des Gesuches. Art. 5 Reglement erweise sich als gesetzes- und verfassungswidrig. Er überschreite die im Art. 61 BG eingeräumten Kompetenzen. Gemäss letzterer Bestimmung habe der Gemeindevorstand nur die Kompetenz, ein Reglement zu erlassen, aus dem sich Näheres zur Einfügung ins Orts- und Landschaftsbild und zur Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit ergebe. Von dieser Kompetenz habe der Gemeindevorstand in Art. 4 Reglement in zweckmässiger Weise Gebrauch gemacht. Mit Art. 5 Reglement erlasse der Gemeindevorstand aber eine Positivplanung für Fremdreklamenstandorte, die nicht durch die Kompetenz in Art. 61 Abs. 1 BG abgedeckt sei und die neue Fremdreklamen fast vollständig verbiete. In Art. 61 Abs. 2 BG habe der Gesetzgeber der Baubehörde nur eine Kompetenz für eine Posi-
- 3 tivplanung auf öffentlichem Grund eingeräumt. Mit einer Positivplanung für alle Fremdreklamen gehe der Gemeindevorstand weit darüber hinaus. Das Verwaltungsgericht habe verschiedentlich die Bedeutung bzw. die Verbindlichkeit behördlicher Plakatierungskonzepte stark relativiert (VGU R 04 40). Gemäss Verwaltungsgericht sei zudem eine undifferenzierte Unterscheidung zwischen Eigen- und Fremdreklamen ausser in schützenswerten Gebieten und Ortsteilen nicht zulässig (VGU R 06 105). Gerade eine solche undifferenzierte Unterscheidung zwischen Eigen- und Fremdreklamen mache der Gemeindevorstand in Art. 5 Reglement. Dies verstosse gegen die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) und gegen die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV). 4. Am 18. November 2013 wies der Gemeindevorstand die Beschwerde ab. Gemäss Praxis des Verwaltungsgerichtes komme den Gemeinden beim Erlass von Reklamereglementen erhebliche Entscheidungsfreiheit zu (VGU R 04 40). Gehe es darum, Art. 61 Abs. 1 BG im Rahmen eines Reglements zu konkretisieren, habe der Gemeindevorstand diesen grossen Ermessensspielraum. Werde festgelegt, Fremdreklamen seien nur in bestimmten Gebieten zulässig, könne dies durchaus dem Schutz des Ortsund Landschaftsbildes dienen. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichtes könne ein unkontrollierter Plakatwildwuchs durchaus entweder zu einem erhöhten Gefahrenpotenzial für Verkehrsteilnehmer oder einer Verschandelung bisher intakter Orts- und Landschaftsbilder führen. Ein Verbot für Fremdwerbungen in gewissen Bereichen diene dem Schutz des Orts- und Landschaftsbildes. Art. 5 Reglement überschreite die durch Art. 61 Abs. 1 BG eingeräumten Kompetenzen nicht. Es gebe andere Gemeinden mit ähnlichen Reglementen. Zudem werde auf BGE 128 I 3, 15, hingewiesen. Dort sei festgehalten, dass die Gemeinden im Rahmen des kantonalen Rechts das Anbringen von Reklamen und Plakaten nach
- 4 - Art und Grösse normieren bzw. für bestimmte Zonen oder Gebäude überhaupt untersagen könnten. Art. 5 Reglement verletze weder die Wirtschaftsfreiheit noch die Eigentumsgarantie. Die Gemeinde dürfe die Modalitäten der Plakatierung im Rahmen eines das Gemeindegebiet erfassenden Gesamtkonzeptes regeln. Die Zahl der Reklamen dürfte aus ästhetischen Gründen in Grenzen gehalten werden und Fremdreklamen in schützenswerten Gebieten und Ortsteilen verboten und nur Eigenreklamen in einem bestimmten Rahmen zugelassen werden. Unzulässig sei ein undifferenziertes und ausnahmsloses Verbot von Fremdreklamen auf privatem Grund als unverhältnismässiger Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie (BGE 128 I 3, 17). Die Gemeinde habe kein generelles, ausnahmsloses Verbot für Fremdwerbung auf dem gesamten Gemeindegebiet erlassen, sondern im Rahmen des Reglements Standorte für Fremdreklamen festgelegt. Man habe sechs Standorte bestimmt. Diese hätten sich über einen längeren Zeitraum hinaus als besonders geeignet herausgestellt. Ferner solle sich die Fremdwerbung hauptsächlich auf die Randgebiete des Dorfs entlang der Hauptverkehrsachsen konzentrieren, weswegen sich die Standorte A, B, C und E eingangs und ausgangs des Dorfs befänden. Damit sollten die Reklamen im Dorf selber im Rahmen gehalten werden. Fremdreklamen im Dorfkern seien in kleinem Mass zulässig, beim Standort D, bei welchen kleine Fremdwerbungen in Schaukästen möglich seien. Bei Standort F handle es sich um eine touristisch genutzte Werbefläche im Zusammenhang mit der Sesselbahn. 5. Dagegen erhob die A._____ AG am 18. Dezember 2013 Beschwerde und beantragte die Aufhebung des Beschwerdeentscheides und es sei ihr die anbegehrte Bewilligung zu erteilen. Eventualiter sei die Sache an den Gemeindevorstand zu neuem Entscheid zurückzuweisen.
- 5 - Der A._____ AG sei nicht bekannt, dass das Reglement je publiziert und öffentlich aufgelegt worden wäre. Sie bestreite vorsorglich dessen Rechtsgültigkeit. Es sei wohl im Hinblick auf ihr Baugesuch erlassen worden, nämlich erst am Vortag des Entscheides der Baukommission. Art. 5 Reglement erweise sich als gesetzes- und verfassungswidrig. Er überschreite die im Art. 61 BG eingeräumten Kompetenzen. Gemäss letzterer Bestimmung habe der Gemeindevorstand nur die Kompetenz, ein Reglement zu erlassen, aus dem sich Näheres zur Einfügung ins Orts- und Landschaftsbild und zur Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit ergebe. Von dieser Kompetenz habe der Gemeindevorstand in Art. 4 Reglement in zweckmässiger Weise Gebrauch gemacht. Mit Art. 5 Reglement erlasse der Gemeindevorstand aber eine Positivplanung für Fremdreklamenstandorte, die nicht durch die Kompetenz in Art. 61 Abs. 1 BG abgedeckt sei und neue Fremdreklamen fast vollständig verbiete. In Art. 61 Abs. 2 BG habe der Gesetzgeber der Baubehörde nur eine Kompetenz für eine Positivplanung auf öffentlichem Grund eingeräumt. Mit einer Positivplanung für alle Fremdreklamen gehe der Gemeindevorstand weit darüber hinaus. Mit dieser bereits im vorinstanzlichen Beschwerdeverfahren vorgebrachten Argumentation habe sich der Gemeindevorstand im angefochtenen Entscheid gar nicht auseinandergesetzt. Das Verwaltungsgericht habe verschiedentlich die Bedeutung bzw. die Verbindlichkeit behördlicher Plakatierungskonzepte stark relativiert (VGU R 04 40). Gemäss Verwaltungsgericht sei zudem eine undifferenzierte Unterscheidung zwischen Eigen- und Fremdreklamen ausser in schützenswerten Gebieten und Ortsteilen nicht zulässig (VGU R 06 105). Gerade eine solche undifferenzierte Unterscheidung zwischen Eigen- und Fremdreklamen mache der Gemeindevorstand in Art. 5 Reglement. Eine solche Unterscheidung zwischen Eigen- und Fremdreklamen wäre allenfalls in der Dorfkernzone zulässig, nicht aber im übrigen Gemeindegebiet. Die Unterscheidung zwischen Eigen- und Fremdreklamen gerade am
- 6 streitigen Standort ausserhalb der Dorfkernzone sei damit verfassungswidrig (Art. 27 BV, Art. 26 BV). Berufe er sich auf das Reklamereglement von Z.____, übersehe der Gemeindevorstand, dass sich der Stadtrat von Z.____ gerade an die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung gehalten habe. Er habe Fremdreklamen nur in der geschützten Altstadt generell untersagt, nicht jedoch in den weiteren Bauzonen. Würde sich der Gemeindevorstand an dieses Beispiel halten, würde er Fremdreklamen allenfalls nur in der Dorfkernzone verbieten. Soweit der Stadtrat von Z.____ Fremdreklamen generell an Hausfassaden verboten habe, könne man sich fragen, ob diese Regelung verfassungskonform sei. Hier gehe es aber um freistehende Fremdreklamen, wie sie auch in Z.____ ohne weiteres zulässig seien, wenn sie sich nicht in der Altstadt befänden und sich ins Ortsbild einfügten. 6. Am 23. Januar 2014 beantragte die Gemeinde die Abweisung der Beschwerde. Mit Ausnahme der Ausführungen betreffend Rechtsgültigkeit des Reglements bringe die Beschwerdeführerin die gleichen Argumente wie im vorinstanzlichen Verfahren vor. Dafür werde auf den angefochtenen Entscheid verwiesen. Eine Publikation im Sinne von Art. 48 Abs. 4 KRG sei für dieses Reglement nicht Gültigkeitserfordernis. Dort gehe es nur um Beschlüsse über den Erlass oder die Änderung der Grundordnung gemäss Art. 22 Abs. 2 KRG. Zudem habe die Beschwerdeführerin nach Erhalt des Schreibens vom 20. August 2013 Kenntnis vom Inhalt des Reglements und dessen Anhang 1 erhalten. Zur Zeit der ersten Beurteilung des Gesuchs durch das Bauamt sei das Reklamereglement rechtsgültig gewesen und zu Recht angewendet worden (Art. 89 Abs. 2 KRG). Das bestehende Reklamereglement von 2012 sei gemäss Auftrag der Planungskommission an den Gemeindeplaner vom 13. November 2012
- 7 eingeleitet worden. Bereits am 15. Januar 2013 sei ein Entwurf der Planungskommission vorgelegt worden. Am 19. August 2013 habe der Gemeindevorstand schliesslich das Reglement in Kraft gesetzt. Das Reglement sei weder gesetzes- noch verfassungswidrig. Hier komme den Gemeinden ein erheblicher Entscheidungsspielraum zu (VGU R 04 40, BGE 128 I 3, 15). Davon habe der Gemeindevorstand hier in zulässiger Weise Gebrauch gemacht. Art. 5 Reglement gehe nicht über den von Art. 61 BG vorgegebenen Rahmen hinaus. Der Gemeindevorstand habe keine Kompetenzen überschritten. Die von der Beschwerdeführerin vorgenommene Pauschalierung, eine Unterscheidung sei allenfalls für die Dorfkernzone, nicht aber im übrigen Baugebiet zulässig, vermöge nicht zu überzeugen. Die Festlegung der Standorte für Fremdreklamen könne nicht nur aufgrund des Zonenplans erfolgen, es müssten immer konkrete örtliche Gegebenheiten gewürdigt werden. Die Gemeinde habe diesbezüglich eine differenzierte Beurteilung vorgenommen und die geeigneten Standorte für Fremdreklamen ermittelt. Parzelle 898 liege in unmittelbarer Nähe zur Dorfkernzone, weswegen dieser Standort zwecks Ortsbildschutzes als Standort für Fremdwerbung ungeeignet sei. Die Standorte für Fremdwerbung seien bewusst nur in den Randgebieten entlang der Hauptverkehrsachse festgelegt worden. Dies sei nicht undifferenziert. Auch die Stadt Z.____ Stelle stelle auf konkrete örtliche Gegebenheiten ab und erlasse nicht einfach ein Fremdreklameverbot für eine bestimmte Zone. Die Beschwerdeführerin beantrage nur die Aufhebung des Beschwerdeentscheides, nicht aber die Aufhebung der ihrer Meinung nach gesetzesund verfassungswidrigen Bestimmungen des Reglements. Somit sei fraglich, ob sie sich überhaupt auf die Eigentumsgarantie und die Wirtschaftsfreiheit berufen könne, weil sie nicht Eigentümerin von Parzelle 898 sei.
- 8 - 7. Am 28. Januar 2014 nahm die A._____ AG replicando noch einmal Stellung. Weil die Vorinstanz auf die Durchführung eines Augenscheins verzichten wolle, gehe sie davon aus, diese anerkenne die Sachverhaltsdarstellung in der Beschwerdeschrift betreffend Lage des Grundstücks (am südwestlichen Dorfende Richtung S.____ , Umfeld mit modernen Zweckbauten, Lage ausserhalb des eigentlichen Dorfkerns etc.). Es gehe hier nicht um die Frage, ob die Publikation des Reglements Gültigkeitsvoraussetzung desselben sei. Die Publikation sei ohnehin unabdingbare Voraussetzung eines Erlasses. Art. 8 Publikationsgesetz sehe vor, dass Erlasse einzelne Personen nur verpflichteten, wenn sie veröffentlicht würden. Das ergebe sich auch aus Art. 36 Abs. 1 BV und Art. 6 EMRK. Das Reglement könne deshalb nicht zur Anwendung kommen. Die Gemeinde bestreite nicht, dass sich Parzelle 898 am Dorfende ausserhalb des eigentlichen Dorfkerns und in einem Umfeld moderner Zweckbauten befinde. Deshalb gehe es nicht an, allein aufgrund einer gewissen Nähe zur Dorfkernzone zum Schutz des Ortsbildes Fremdwerbung gänzlich zu verbieten. 8. Am 10. Februar 2014 duplizierte die Gemeinde. Die betreffende Parzelle befinde sich im Dorf, unmittelbar angrenzend an die Dorfkernzone. Trotzdem könne auf die Durchführung des Augenscheins verzichtet werden, da keine detaillierten Ortskenntnisse erforderlich seien, um die sich stellenden Fragen zu prüfen. Das Reglement sei zu Recht angewendet worden. Die Beschwerdeführerin habe unmittelbar nach der Beschlussfassung des Gemeindevorstandes Kenntnis vom Inhalt des Reglements und dessen Anhang 1 erhalten. Dies sei unbestritten. Zudem könne das Reglement über die Homepage der Gemeinde angesehen werden und gelte somit als veröffentlicht.
- 9 - Fremdwerbungen würden in X._____ nicht auf dem ganzen Gemeindegebiet verboten. Es seien bewusst gewisse Standorte ausgeschieden worden, bei welchen Fremdwerbungen zulässig seien. Die Festlegung derselben sei auf eine differenzierte Beurteilung zurückzuführen, wobei der Schutz des Ortsbildes im Vordergrund gestanden habe. Hier komme den Gemeinden ein geschützter Ermessensspielraum zu. Da vorliegend Fremdwerbungen nicht per se ausgeschlossen würden und die Auswahl der Standorte begründet und nicht undifferenziert sei, habe die Gemeinde das ihr zustehende Ermessen nicht missbraucht oder überschritten. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Anfechtungsobjekt ist vorliegend der Entscheid vom 18. November 2013 der Gemeinde (Beschwerdegegnerin), worin sie die Beschwerde vom 16. September 2013 der Beschwerdeführerin gegen die für sie negative Mitteilung vom 20. August 2013 – wonach ihrem Gesuch vom 17. Juli 2013 betreffend Positionierung dreier Plakatwerbeträger auf Parzelle 898 entlang der Hauptstrasse nicht entsprochen werde – mit der Begründung ablehnte, dass solche Fremdreklamen nur an den Randgebieten ausserhalb der Dorfkernzone zulässig seien und damit das intakte Orts- und Landschaftsbild geschützt werde. Strittig und zu klären ist, ob die bestehenden Bestimmungen im Baugesetz (BG) und im darauf basierenden Reglement betreffend Plakataushang gesetzes- und verfassungskonform angewandt wurden, die ausgewählten Reklamestandorte gerechtfertigt/geeignet sind sowie auch keine unzulässigen Unterscheidungen zwischen Eigen- und Fremdwerbung auf dem betreffenden Gemeindegebiet getroffen wurden. In formeller Hinsicht rügte die Beschwerdeführerin zunächst, dass ihr das Plakatreglement nicht korrekt eröffnet worden sei und die Beschwerdegegnerin diesbezüglich zudem eine Kompetenzüberschreitung begangen habe, da das Baugesetz keine Positivplanung für Fremdreklamestandorte
- 10 mittels Reglement beinhaltet habe, sondern darin nur Näheres zur Einfügung ins Orts- und Landschaftsbild und zur Verkehrssicherheit bestimmt werden sollte. Die entsprechende Vorschrift sei deshalb klar rechtswidrig. 2. a) Nach Art. 27 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) ist die Wirtschaftsfreiheit gewährleistet (Abs. 1). Sie umfasst insbesondere die freie Ausübung einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit (Abs. 2). In den Schutzbereich dieses verfassungsmässigen Rechts fallen damit auch das gewerbsmässige Aushängen von Plakaten auf privatem Grund sowie das entgeltliche Überlassen solcher Flächen zum Anbringen von Plakatstellen an einen Vertragspartner eigener Wahl. Die Wirtschaftsfreiheit gilt aber nicht absolut, sondern kann unter den in Art. 36 BV genannten Voraussetzungen eingeschränkt werden. Sodann bestimmt Art. 94 BV, dass sich Bund und Kantone an den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit zu halten haben (Abs. 1); Abweichungen von diesem Grundsatz, insbesondere auch Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richten, sind nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder sonst durch kantonale Regalrechte begründet sind (Abs. 4). Staatliche Monopole oder andere Eingriffe in die Handels- und Gewerbefreiheit bzw. die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) bedürfen aber stets einer gesetzlichen Grundlage und eines hinreichenden öffentlichen Interesses (z.B. polizeilicher oder sozialpolitischer Gründe). Ferner müssen sie verhältnismässig sein (vgl. BGE 135 I 302 E.3.2, 125 I 209 E.10a). Die Verfolgung rein fiskalischer Interessen ist nicht zulässig (BGE 124 I 11 E.3.a/b; Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden [VGU] R 04 40 vom 26. August 2004 E.1, R 07 109 vom 15. Februar 2008 E.1b; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl., Zürich u.a. 2012, Rzn. 648, 653, 665, 668, 699, 721; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rzn. 2412-2417).
- 11 b) Die Bündner Gemeinden sind in weiten Bereichen der Raumplanung und des Bauwesens autonom (BGE 128 I 3 E.2b, 118 Ia 446 E.3c; VGU R 04 40 a.a.O. E.2). Das gilt namentlich auch für den Erlass von Vorschriften über Reklamevorrichtungen (vgl. dazu Art. 24 Abs. 2 Ziff. 5 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden [KRG; BR 801.100]; sowie Urteil des Bundesgerichts [BGer] 1P.554/1991 vom 12. Oktober 1992, in: ZBl 94/1993 S. 133 ff. E.2b, BGer 1P.336/1993 vom 16. Februar 1994, in: ZBl 96/1995 S. 182, nicht abgedruckte E.2a). Ferner sind die Gemeinden – unter Vorbehalt der Zuständigkeit von Bund und Kanton – mit der Sorge für Ruhe, Ordnung und Sicherheit sowie der Gesundheits-, Strassen-, Bau-, Feuer-, Gewerbe- und Wirtschaftspolizei betraut (sog. "niedere Polizei"). Die Gemeinden sind somit auch unter polizeilichen Aspekten zur Reglementierung des Plakatwesens befugt, mit Ausnahme des bundesrechtlich umfassend geregelten Bereichs der Sicherheit im Strassenverkehr, welcher in der Zuständigkeit des Kantons verbleibt. Den Gemeinden ist folglich selbst überlassen, in eigener Kompetenz Vorschriften über das Reklamewesen zu erlassen, und es kommt ihnen dabei eine erhebliche Entscheidungsfreiheit zu. Unter Vorbehalt der allgemeinen verfassungsrechtlichen Schranken geniessen die Gemeinden deshalb in diesem Bereich Autonomie. Sie können sich demnach dagegen zur Wehr setzen, dass eine kantonale Behörde in einem Rechtsmittelverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder die den betreffenden Sachbereich ordnenden kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Vorschriften falsch anwendet. Die Gemeinden können dabei auch geltend machen, die kantonalen Instanzen hätten die Tragweite eines Grundrechts verkannt und dieses zu Unrecht als verletzt betrachtet (BGE 126 I 133 E.2). Ebenso können sie eine Verletzung des Willkürverbots oder eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs rügen, falls diese Vorbringen mit der behaupteten Verletzung der Autonomie in engem Zusammenhang stehen (BGE 116 Ia 252 E.3b, 115 Ia 42 E.3c). - Das Selbstbestimmungsrecht der Gemeinden
- 12 gilt insbesondere auch bei der Bewilligung von Plakaten und Reklamen bzw. bei der Bestimmung der ortsbildschützerischen und ästhetischen Schranken (BGE 128 I 3 E.5b). In Präzisierung und Ergänzung seiner bisherigen Rechtsprechung hielt das Bundesgericht zur freien Meinungsäusserung auf öffentlichem Grund in BGE 138 I 274 E.2.2.2 in fine noch fest: Ein [solcher] Anspruch besteht nur bedingt: Bedingt zum einen, weil grundsätzlich kein Anspruch existiert, dass der Staat positiv (neue) Einrichtungen schafft, um die Freiheitsrechtsausübung zu ermöglichen [mit zahlreichen Hinweisen auf die Literatur]. Der bedingte Anspruch bezieht sich somit jeweils nur auf die Nutzung bestehender öffentlicher Sachen i.e.S. oder bestehender Infrastrukturen […]. Daneben besteht kein Recht, den öffentlichen Grund an einem beliebigen Ort, zu einem beliebigen Zeitpunkt und in einer beliebigen Weise zu benützen; ausschlagend sind genügende Kapazitäten. Zum anderen sind beim Entscheid über die ausserordentliche Nutzung der öffentlichen Sache i.e.S. neben dem Gesichtspunkt der polizeilichen Gefahrenabwehr auch andere öffentliche Interessen zu berücksichtigen, namentlich dasjenige einer zweckmässigen Nutzung der vorhandenen öffentlichen Anlagen im Interesse der Widmung sowie an der rechtsgleichen Zugänglichkeit der öffentlichen Sache i.e.S. für alle Interessierten.[…] Die Behörde hat die entgegenstehenden Interessen nach objektiven Gesichtspunkten gegeneinander abzuwägen und dabei dem legitimen Bedürfnis – Nutzungen mit Appellwirkung an die Öffentlichkeit durchzuführen – angemessen Rechnung zu tragen; dabei kann eine dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit genügende Gestaltung die Anordnung von Auflagen und Bedingungen erfordern. In E.2.3.4 in fine desselben Bundesgerichtsurteils wird noch ausdrücklich vermerkt: "Sind aber – wie im vorliegenden Fall – die Plakatanschlagstellen und standorte einmal bestimmt, so ist das einzelne Plakat nur noch unter polizeilichen Gesichtspunkten zu prüfen." Im Lichte dieser neuesten Rechtsprechung gilt es auch die vorliegende Reklamestreitigkeit zu beurteilen.
- 13 - 3. a) Die Gemeinde stützte sich bei ihrem negativen Entscheid betreffend Plakataushanggesuch vor allem auf ihre kommunale "Ästhetikvorschrift" im Baugesetz (Art. 61 BG) sowie auf die danach erlassenen Bestimmungen im Plakataushang-Reglement (Art. 4f.), die im Einzelnen wie folgt lauten: Reglement:
- 14 - Anhang 1 zum Reglement sieht so aus: Blau markiert Fremdreklamestandorte A-F Rot markiert Öffentliche Plakatstellen 1-16 Skizze „Ortsplan“ [im Originalurteil] b) Formell ist klarzustellen, dass die Beschwerdeführerin mit ihrer Rüge der "Nichteröffnung" des Reglements und somit dessen fehlender Wirkung ihr gegenüber nicht durchdringt. Sie hat dabei nämlich offensichtlich übersehen, dass gemeindeintern (laut Art. 84 BG) bereits ein separates Verfahren zur Anfechtung von von der Baukommission erteilten Baubewilligungen existiert. Das behördliche Verwaltungsverfahren ist demzufolge erst abgeschlossen, wenn – auf Beschwerde hin – auch der Gemeindevorstand einen Entscheid gefällt hat. Das hier zur Diskussion stehende (Plakataushang-) Reglement war der Beschwerdeführerin nun aber schon vor der Einreichung der gemeindeinternen Beschwerde an den Gemeindevorstand eröffnet worden (vgl. dazu vorne im Sachverhalt Ziff. 3 und 4). c) Die Beschwerdegegnerin verfügt nicht über ein rechtliches Monopol im Sinne des eingangs zitierten Leitentscheids (BGE 128 I 3, 10ff.) zur Anbringung von Plakaten. Laut diesem Bundesgerichtsentscheid drängt sich aber auch bei Fehlen eines Monopols eine Normierung des Plakatanschlags aus Gründen der Verkehrssicherheit und des Schutzes des Landschafts-, Orts- und Strassenbildes auf. Die verkehrspolizeilichen Schranken werden durch das Bundesrecht geregelt – und im Kanton Graubünden bei Kantonsstrassen (wie hier) durch das kantonale Tiefbau-
- 15 amt beurteilt. Kantonales und kommunales Recht statuieren allenfalls zusätzliche Schranken aus landschafts- oder ortsbildschützerischen Gründen. Das Anbringen von Plakatstellen oder festen Reklametafeln bedarf daher nach Auffassung des Bundesgerichts einer kommunalen Plakatbewilligung, einer Art Baubewilligung, soweit Plakatstellen nicht ohnehin baubewilligungspflichtige Anlagen gemäss Art. 22 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) und der kantonalen Baugesetzgebung darstellen (VGU R 10 97 vom 18. Januar 2011 E.2a). Die Beschwerdegegnerin kann im Rahmen der ihr nach kantonalem Recht zustehenden Kompetenzen, das Anbringen von Reklamen und Plakaten nach deren Gestaltung und Grösse normieren bzw. für bestimmte Zonen und Gebäude überhaupt untersagen (VGU R 03 4 vom 25. März 2003 E.2c; PVG 2001 Nr. 30). Der Beschwerdegegnerin ist es nach der Praxis des Bundesgerichts nicht verwehrt, die Modalitäten der Plakatierung im Zuge eines ihr ganzes Gebiet erfassenden Gesamtkonzepts zu regeln. Was die Montage von Fremdreklamen betrifft, ist es zulässig, wenn eine Gemeinde, um die Zahl der Werbetafeln und Reklamen aus ästhetischen Gründen möglichst tief zu halten, die Fremdreklamen in schützenswerten Gebieten und Ortsteilen generell verbietet und dort bloss Eigenreklamen zulässt. Lediglich ein undifferenziertes und ausnahmsloses Verbot von Fremdreklamen auf privatem Grund ist (wäre) ein unverhältnismässiger Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie. d) Gemäss Art. 40 Abs. 1 Ziff. 6 der Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden (KRVO; BR 801.110) bedürfen Strassenreklamen sowie unbeleuchtete Reklamen an touristischen Einrichtungen mit einer Fläche bis zu 5 m2 keiner Baubewilligung. Die geplanten drei Reklametafeln auf Parzelle 898 sind nun aber weder über die Hauptstrasse gespannt noch an touristischen Einrichtungen montiert und zudem flächenmässig grösser als 5 m2 (nämlich Höhe 1.972 m x Breite 2.845 m = Fläche 5.61 m2). Sie
- 16 fallen daher e contrario aufgrund von Art. 40 KRVO unter die ordentliche Baubewilligungspflicht in der fraglichen Gemeinde und nicht bloss unter die vom Bundesgericht erwähnte [weniger strenge] Plakatierungsbewilligungspflicht (vgl. Beilage 1 der Gemeinde: Fotoblätter 1-3 inkl. Grundbuchplankopie vom 4. Juli 2013 – Aussenwerbung [3 x] F12 auf Parzelle 898; sowie Beilage 2 der Gemeinde – Auszug Ortsplan mit Parzelle 898). e) Nach Art. 61 Abs. 1 BG ist neben der Verkehrssicherheit besonders auch der Schutz des Landschafts- und Ortsbildes ein sachlicher Grund für eine Normierung des Plakatanschlags. Dementsprechend haben sich Reklamen gut in das Orts- und Landschaftsbild einzufügen und sie dürfen die Verkehrssicherheit nicht beeinträchtigen. Der Gemeindevorstand ist befugt, hierzu ein Reglement zu erlassen. Im konkreten Fall ist nun strittig, ob der Gemeindevorstand gestützt auf diese Vorschrift bzw. Delegationsnorm effektiv legitimiert war, auch eine "Positivplanung für Fremdreklamestandorte" zu stipulieren. Die Beschwerdegegnerin macht dazu geltend, sie habe die in Anhang 1 zum Reglement bestimmten Plakatstandorte seriös und umfassend abgeklärt. Sie habe sechs Standorte bezeichnet, die sich durch ihre gute Sichtbarkeit und ihre vernachlässigbare Verkehrsbeeinträchtigung als ganz besonders geeignet für Werbezwecke herausgestellt hätten. Die Beschwerdegegnerin habe dabei entschieden, dass sich die Fremdwerbung hauptsächlich auf die äusseren Randgebiete des Dorfes entlang der Hauptverkehrsachsen konzentrieren sollte. Die Reklamen im Dorf selber sollten hingegen in Grenzen gehalten werden. Fremdreklamen im Dorfkern seien nur in kleinem Mass erlaubt; so beim Standort D bloss kleine Fremdwerbungen in Schaukästen und beim Standort F für touristische Zwecke im Zusammenhang mit der lokalen Sesselbahn. Alle übrigen Standorte A, B, C und E seien eingangs (im Süden -bzw. ausgangs im Norden -) des Dorfes platziert worden (vgl. Beila-
- 17 ge 5 der Gemeinde - Anhang 1 zum Reglement Reklamen– und Hinweistafeln; Beilage 3 der Gemeinde – Zonenplan). f) Zur Rüge der Beschwerdeführerin betreffend Kompetenzüberschreitung gilt es schliesslich noch festzuhalten, dass Art. 61 Abs. 1 BG ausdrücklich die Kompetenz des Gemeindevorstands zum Erlass eines Reglements statuiert. Dieses soll unwidersprochen dazu dienen, das Orts- und Landschaftsbild zu schützen und die Verkehrssicherheit zu gewährleisten. Wenn die Beschwerdegegnerin zur Erreichung dieses Zieles eine Positivplanung erstellt und Standorte bezeichnet, an welchen Fremdwerbungen zulässig sind, ist dies – nach Ansicht des Gerichts – eine von Art. 61 Abs. 1 BG abgedeckte Massnahme zur Erreichung des angestrebten Ziels – nämlich des Schutzes des intakten Orts- und Landschaftsbilds im Bereich der Parzelle 898 entlang der Kantonsstrasse eingangs Dorf (im Süden). Nachdem die Positivplanung – auch – zur Folge hat, dass Fremdwerbung in empfindlicheren Ortsteilen der betreffenden Gemeinde eben nicht zulässig ist, steht sowohl Art. 61 Abs. 1 BG als auch Art. 5 des Reglements im Einklang mit der eingangs zitierten bundesgerichtlichen Rechtsprechung, wonach bloss ein undifferenziertes und ausnahmsloses Verbot von Fremdreklamen auf Privatgrundstücken einen unverhältnismässigen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie darstellt und bei den im Reglement bestimmten Plakatanschlagstellen nur noch (verkehrs-) polizeiliche Gesichtspunkte angeführt werden können, um die Rechtmässigkeit solch allgemeinverbindlicher Gestaltungsvorgaben zu erschüttern. Der Anhang 1 zum Reglement sieht an dem von der Beschwerdeführerin gewünschten Ort sachlich begründet (Nähe zum Dorf) aber gerade keinen Standort für Fremdwerbung (blau markierte Positionen A-F) vor, weshalb die Beschwerdegegnerin das Baugesuch vom 17. Juli 2013 zu Recht abgelehnt hat. Der angefochtene Entscheid vom 18. November 2013 erweist sich damit in jeder Beziehung als gesetzes- und
- 18 verfassungskonform, was zu seiner Bestätigung und zur Abweisung der dagegen erhobenen Beschwerde vom 18. Dezember 2013 führt. 4. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Eine aussergerichtliche Entschädigung steht der Beschwerdegegnerin nach Art. 78 Abs. 1 VRG nicht zu, da sie lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegte. Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 1'500.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 374.-zusammen Fr. 1'874.-gehen zulasten der A._____ AG und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. [Rechtsmittelbelehrung] 4. [Mitteilungen]