R 06 71 4. Kammer URTEIL vom 5. Dezember 2006 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache betreffend Quartierplan 1. Im Jahre 2001 hatte die Gemeinde … ein Planungsbüro mit einer ersten Studie über die Erschliessung des Gebietes Bild/Innerer Hof beauftragt. In der Folge wurden verschiedene Erschliessungsvarianten untersucht und das Ergebnis im Bericht „Verkehrskonzept Raum Bahnhof-Platz“, April 2001, dargestellt. Gemäss dieser Studie sollte aus verschiedenen Gründen auf eine durchgehende Bildstrasse verzichtet werden. Im März 2002 ist über das Gebiet Bild, welches im Süden durch den …bachkanal und im Osten durch die Kantonsstrasse begrenzt wird und zum grössten Teil der Wohnzone 0.8 angehört - nur das Areal der katholischen Kirche und des dazugehörigen Pfarrhauses befinden sich in der ZÖBA -‚ ein Quartierplanverfahren eingeleitet worden. Nachdem der Einleitungsbeschluss in Rechtskraft erwachsen war, erteilte der Gemeindevorstand dem Planungsbüro den Auftrag zur Ausarbeitung eines ersten Quartierplanentwurfs, der im Februar 2005 öffentlich aufgelegt werden konnte. Aufgrund von zahlreich eingegangenen Einsprachen und Abänderungswünschen wurde der Quartierplanentwurf umfassend überarbeitet und im Februar 2006 ein zweites Mal öffentlich aufgelegt. Auch gegen den überarbeiteten Entwurf erhoben diverse Grundeigentümer beim Gemeindevorstand Einsprache, deren Rechtsbegehren sich von der gänzlichen Einstellung des Verfahrens über die Änderung des Beizugsgebiets bis zur Kritik an den einzelnen planerischen Vorkehren erstreckten. Zu den Einsprechern gehörten auch die StWEG „…“ sowie deren Stockwerkeigentümer. Anlässlich seiner Sitzung vom 21. Juni 2006 setzte sich der Gemeindevorstand sehr eingehend mit der ausserordentlich
komplexen Angelegenheit auseinander, so u.a. auch mit den von der Stockwerkeigentümergemeinschaft erhobenen Einwänden bezüglich Erschliessungsregime und Kostenverteiler (öffentliche Interessenz). Der Gemeindevorstand wies die Einsprache indessen in allen Punkten ab bis auf die öffentliche lnteressenz der Gemeinde. Hier entsprach er dem Rechtsbegehren von … insoweit, als er die öffentliche lnteressenz von 15% auf 20% (anstelle der verlangten 40%) erhöhte. An derselben Sitzung wurde der Quartierplan schliesslich mit Änderungen in den Quartierplanvorschriften, Anhängen und Plänen genehmigt. 2. Dagegen liess … am 18. August 2006 beim Verwaltungsgericht frist- und formgerecht Rekurs erheben mit folgenden Rechtsbegehren: „1. Hauptantrag 1.1 Art. 9 B des Quartierplans betreffend Parzelle 663: Die bestehenden Fuss- und Fahrwegrechte z.L. Parzelle 85 und 88 seien nicht aufzuheben und der Rekurrentin sei die Benutzung des Kanalweges weiterhin zu ermöglichen (Beibehalten der bisherigen Erschliessung). 1.2 Der Rekurrentin seien keine Kosten für das Quartierplanverfahren, den Landerwerb sowie die Baukosten aufzuerlegen. 1.3 Die Gemeinde sei mit mindestens 40 Prozent an den Kosten (Verfahren, Landerwerb und Baukosten) für Teile 1, 2 und 4 der Erschliessungsstrasse zu beteiligen. 2. Eventualantrag 2.1 Der Rekurrentin seien keine Kosten für das Quartierplanverfahren, den Landerwerb sowie die Baukosten aufzuerlegen. 2.2 Die Gemeinde sei mit mindestens 40 Prozent an den Kosten (Verfahren, Landerwerb und Baukosten) für Teile 1, 2 und 4 der Erschliessungsstrasse zu beteiligen.“ Zur Begründung wiederholte sie im Wesentlichen die bereits im Einspracheverfahren vor der Gemeinde vorgebrachten Einwände. Insbesondere verlangten sie, dass an der bisherigen Erschliessung ihrer Parzelle über den Kanalweg in die Kantonsstrasse festgehalten werde, zumal ihre Liegenschaft über diesen Weg bereits hinreichend erschlossen sei und
sich mit einer anderen Erschliessung keine Verbesserung erzielen lasse. Ferner rügte sie den Kostenverteiler und verlangte, dass sie von einer Kostenbeteiligung ausgenommen werden müsse, da sie aus dem neuen Erschliessungsregime keinen Vorteil ziehe. Auslöser und primäre Nutzniesser seien lediglich Eigentümer von noch nicht überbauten und bisher zum Teil noch nicht erschlossenen Parzellen. Sodann machte sie eine Verletzung des Realersatzprinzipes geltend und verlangten wiederum die Erhöhung der öffentlichen Interessenz von 20% auf 40%. 3. a) Die Gemeinde … beantragte die Abweisung des Rekurses. Zur Begründung vertiefte sie im Wesentlichen die bereits dem angefochtenen Einsprache- und Genehmigungsentscheid zugrunde liegenden Überlegungen. b) Von den Beigeladenen aus den Rekursverfahren R 06 75 und R 06 65 reichten … sowie … eine Stellungnahme ein. Während … ausdrücklich auf das Einreichen einer Stellungnahme verzichtete, liessen sich die übrigen Beigeladenen gar nicht vernehmen. 4. Am 5. Dezember 2006 führte die IV. Kammer des Verwaltungsgerichts einen Augenschein durch, an welchem der Vertreter der StWEG und der einzelnen Stockwerkeigentümer, ein Mitglied des Gemeindevorstandes in Begleitung des Rechtsvertreters zusammen mit dem Planer und zwei Gemeindefunktionären sowie die …, letzterer zusammen mit seinem Anwalt, als Beigeladene teilnahmen. Allen Anwesenden wurde dabei an verschiedenen Standorten Gelegenheit geboten, sich anhand der Pläne und der Örtlichkeiten auch noch mündlich ausführlich zu allen aufgeworfenen Fragen zu äussern. Auf die Ausführungen am Augenschein wie auch auf die weiteren Darlegungen in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung: 1. a) Zunächst ist festzuhalten, dass dem Verwaltungsgericht bei der Überprüfung von Quartierplänen aufgrund von Art. 33 RPG eine uneingeschränkte Kognitionsbefugnis zusteht. Das Verwaltungsgericht hat mithin nicht nur zu prüfen, ob die den Plan festsetzende Behörde das ihr zustehende Planungsermessen überschritten oder missbraucht, also eine Rechtsverletzung begangen hat. Zu prüfen ist vielmehr ebenso, ob das Planungsermessen richtig und zweckmässig ausgeübt worden ist. Die mit voller Kognition betraute Behörde hat einzuschreiten, wenn sich die angefochtene Planfestsetzung als unzweckmässig oder unangemessen erweist. Diese Prüfung setzt eine bestmögliche Abwägung der schutzwürdigen öffentlichen und privaten Interessen voraus und verlangt die Beantwortung der Frage, ob bei der umstrittenen Planung in Beachtung des Verhältnismässigkeitsprinzipes im Rahmen des Planungszweckes jene Anordnungen getroffen wurden, die in ihrer gesamten Auswirkung alle Betroffenen am wenigsten belasten. Diese gegenüber der früheren Regelung erweiterte Kognitionsbefugnis bedeutet nun aber nicht, dass das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanz die Stellung einer oberen Planungsbehörde einnimmt. So kann es bei zwei oder mehreren Varianten, die vor der Zweckmässigkeitsprüfung standhalten, die gemeindliche Lösung nicht einfach aufheben und eine andere der zweckmässigen Lösungen an die Stelle einer angemessenen kommunalen Planfestsetzung setzen. Insofern hat das Verwaltungsgericht die Entscheidungsfreiheit, die den Planungsträgern zusteht, zu respektieren (PVG 1993 Nr. 43). b) Das Bundesgericht hat dazu festgehalten, dass es mit den Rechtsschutzerfordernissen von Art. 33 RPG vereinbar sei, wenn die Beschwerdebehörde zwar die angefochtene Nutzungsplanung voll überprüfe, sich aber nach Massgabe ihrer Rolle, die sie als Rechtsmittelinstanz im betreffenden Sachzusammenhang sachlich und institutionell erfüllt, bei der Überprüfung zurückhalte (vgl. BGE 114 Ia 247). Dies gilt sachlich insbesondere dort, wo es um lokale Anliegen geht, bei deren Wahrnehmung Sachnähe, Ortskenntnis und örtliche Demokratie von Bedeutung sein sollen.
Die Rechtsmittelinstanz hat aber soweit auszugreifen, dass die übergeordneten vom Kanton zu sichernden Interessen, wie etwa dasjenige an der Bauzonenbegrenzung, einen angemessenen Platz erhalten. Sie hat sich zudem - institutionell - auf ihre Kontrollfunktion zu beschränken, d.h. sie darf nichts Neues schöpfen, sondern sie hat die kommunalen Planungen an einem Sollzustand zu messen. Fehlt es an dem dazu erforderlichen Massstab, so kann die Natur der Sache einer Nachprüfung entgegenstehen. Hier nicht einzugreifen, verstösst nicht gegen den Auftrag, voll zu prüfen (vgl. BGE 114 Ia 248). Bei der umstrittenen Quartierplanung geht es offensichtlich nicht um übergeordnete Interessen, sondern um rein lokale Anliegen. Die aufgeworfenen Fragen sind daher mit der umschriebenen Zurückhaltung zu prüfen. c) Unbestrittenermassen ist bei der materiellen Beurteilung des streitigen Quartierplans auf die Vorschriften des neuen KRG und der KRVO (Art. 51 - 54 KRG bzw. Art. 65 - 71 KRG sowie Art. 16 - 12 KRVO bzw. Art. 28 - 35 KRVO) abzustellen. 2. a) Die Rekurrentin verlangt die Beibehaltung der bisherigen Zufahrt zur Kantonsstrasse über den Kanalweg unter Verzicht der vorgesehenen Aufhebung der bestehenden Fuss- und Fahrwegrechte zulasten der Parzellen Nr. 85 und 88. Sie stellt sich auf den Standpunkt, dass die Einmündung des Kanalwegs in die Kantonsstrasse übersichtlicher als diejenige des Oberen Hofwegs sei. Der Kanalweg sei auch weit besser besonnt als der Obere Hofweg und im Winter deshalb weniger heikel. b) Bereits im angefochtenen Entscheid hat sich die Rekursgegnerin ausführlich mit den von der Rekurrentin vorgebrachten Einwänden auseinandergesetzt. Sie ist darin zum Schluss gelangt, dass die bestehende Erschliessung dieses Teils des Quartierplangebietes über den Kanalweg völlig ungenügend sei und dass aus sicherheitspolizeilichen und verkehrstechnischen Gründen die Erschliessung über den Bildweg und den Oberen Hofweg (bei letzterem im Winter nur eingeschränkt) zu favorisieren sei. Anlässlich des Augenscheins konnte sich das Gericht davon überzeugen, dass der enge, schlecht
befestigte und relativ steile Kanalweg zum einen und insbesondere auch dessen unübersichtlicher Einmündungsbereich in die Kantonsstrasse zum andern schon mit Blick auf das heutige Verkehrsaufkommen als zumindest problematisch bezeichnet werden muss. Ebenso war augenfällig, dass dieser Weg völlig ungenügend ist, um den künftigen Verkehr, der bei weiteren baulichen Nutzungen (so u.a. bereits der erwähnten grösseren Nutzungsreserve auf Parzelle Nr. 88) anfällt, aufzunehmen. Im Einmündungsbereich Oberer Hofweg/Kantonsstrasse, der im Gegensatz zur (nur geduldeten) Einfahrt Kanalweg/Kantonsstrasse vom kantonalen Tiefbauamt bewilligt worden ist, sind die Verhältnisse hinsichtlich Übersichtlichkeit, Steigungsverhältnisse im Einfahrtsbereich und Warte- und Kreuzungsmöglichkeiten vergleichsweise besser, wenn zugestandenermassen auch nicht immer ideal, insbesondere im Winter. Letzterem hat die Gemeinde aber im Rahmen der angefochtenen Quartierplanung angemessen Rechnung getragen, in dem sie sich eine spezielle Winterregelung (Einbahnregelung; Sperrung der Einfahrt Obere Hofstrasse/Kantonsstrasse für den Fahrzeugverkehr) vorbehalten hat und wie sie am Augenschein glaubhaft ausgeführt hat - gewillt ist, diese auch umzusetzen. Mit ihr ist davon auszugehen, dass sich der Verkehr gerade im Winterhalbjahr aufgrund der konkreten Gegebenheiten (geringe Breite des Hofweges, konkrete Steigung, etc.) auf den Bildweg verlagern und entsprechend - insgesamt betrachtet - auch zu einer nachhaltigen Verbesserung der rekurrentischen Erschliessungsgegebenheiten wird. 3. a) Die Rekurrentin verlangt, es sei ihre Parzelle Nr. 663 mangels eines Vorteils von der Kostenbeteiligung für das Quartierplanverfahren, den Landerwerb und die Erschliessung auszunehmen. Zur Begründung weist sie auf die ihres Erachtens vorhandene, ausreichende Erschliessung ihrer in vergleichsweise kurzer Distanz zur oberhalb vorbeiführenden Kantonsstrasse gelegenen Liegenschaft hin. Vom neuen Erschliessungsregime der angefochtenen Quartierplanung hätte sie keine Vorteile. Auslöser und primäre Nutzniesser seien vielmehr die Eigentümer der unüberbauten und bisher zum Teil nicht erschlossenen Parzellen im Quartierplangebiet. Ihr Antrag erweist sich als unbegründet.
b) Der Augenschein hat bestätigt, dass die Bewohner der rekurrentischen Liegenschaft derzeit zwar ganzjährig über den schmalen, unbefestigten, stark ansteigenden Kanalweg zur Kantonsstrasse gelangen können; er hat aber auch gezeigt, dass diese Wegverbindung nicht zeitgemäss ist und bauzonenund erschliessungsrechtlich auch nicht als genügend qualifiziert werden kann. Mit der nunmehr geplanten, neuen Erschliessung über die (verlängerte, einen zonenüblichen Ausbaugrad und den Nutzungsmöglichkeiten entsprechende Dimensionierung aufweisende) Bildstrasse und den Oberen Hofweg kann diese ungenügende Erschliessungssituation entscheidend verbessert und die motorisierte Zufahrt ganzjährig (ohne 4x4-Fahrzeug oder Kettenmontage) gesichert werden. Damit steht ohne weiteres fest, dass auch der Rekurrentin aus der im Streit stehenden Quartierplanung erhebliche Vorteile entstehen, die auch eine Wertsteigerung ihrer Parzelle mit sich bringen, was im Rahmen der erforderlichen Gesamtbetrachtung praxisgemäss genügt, um auch von ihr als profitierende Grundeigentümerin Kosten einverlangen zu können. Es besteht auch daher kein Anlass, im Sinne der rekurrentischen Anliegen die bestehende Zufahrt noch darüber hinaus speziell abzugelten. Dies umso weniger, als die Eigentümer von bereits überbauten Parzellen lediglich einen reduzierten Beitragssatz (75%) zu entrichten haben. Der Rekurs erweist sich auch in diesem Punkt als unbegründet. 4. Als unbegründet erweist sich der Rekurs auch insoweit, als die Rekurrentin in der Erschliessungsregelung des Quartierplans eine Verletzung des Realersatzprinzips erblicken will. Sie bringt in diesem Zusammenhang vor, dass das ihr zustehende Fuss- und Fahrwegrecht über die Parzellen Nr. 85 und 88 nur dann entzogen werden würde, wenn sie dafür vollwertigen Realersatz erhielte, was mit einer Erschliessung über den Hofweg, namentlich im Winter, aber nicht gegeben sei. Die Überlegungen, welche die Qualifikation des Kanalweges als ungenügende Erschliessung (u.a. auch für die rekurrentische Liegenschaft) rechtfertigen, wurden bereits oben und im angefochtenen Entscheid ausführlich dargelegt. Darauf wird verwiesen. Mit Blick auf die aufgeworfene Frage des Realersatzes kommt hinzu, dass die Rekurrentin mit der neuen
Erschliessungslösung gar nicht mehr auf die von ihr erwähnten Dienstbarkeiten angewiesen ist. Überdies erhält sie Zugang zum Bildweg und profitiert damit auch von einer modernen, und in jeder Hinsicht einwandfreien Erschliessung. Damit ist dem Realersatzprinzip mehr als Genüge getan. 5. a) Zur Stützung ihrer Anliegen stellt sich die Rekurrentin auf den Standpunkt, dass die öffentliche Interessenz von 20% auf 40% erhöht werden müsste. Sie vertritt dabei die Auffassung, dass es sich bei den öffentlich zugänglichen Quartierstrassen um Anlagen der Groberschliessung handle. Die Erhöhung des Beitragssatzes begründen sie ferner mit dem Argument, dass sich eine Gemeinde gestützt auf Art. 63 Abs. 1 Satz 2 KRG nicht nur an den Baukosten, sondern auch an den Landerwerbs- und Verfahrenskosten zu beteiligen habe. Auch aus diesen Überlegungen vermögen die Rekurrenten nichts zugunsten ihrer Begehren ableiten. b) Bereits im Lichte von Art. 58 Abs. 4 KRG betrachtet, erhellt ohne weiteres, dass eine öffentlich zugängliche Quartierstrasse - wie die im Rahmen der streitigen Quartierplanung zu beurteilende - Bestandteil der Feinerschliessung - und nicht der Groberschliessung - ist. Gemäss Art. 54 KRG gehen die Kosten der Quartierplanung und Quartiererschliessung grundsätzlich zulasten der Quartierplanbeteiligten. Die Gemeinde beteiligt sich daran, soweit an der Planung oder an den Anlagen ein weitergehendes öffentliches Interesse besteht. Dabei gelten sinngemäss die Bestimmungen für die Erhebung von Beiträgen. Für diese sind in Art. 63 Abs. 2 KRG Richtwerte festgelegt worden: Gemeindeanteil Privatanteil Groberschliessung 70 - 40% 30 - 60% Feinerschliessung 0 - 30 % 70 - 100% Sind aber Verkehrsanlagen - wie die im Zentrum der Beurteilung stehenden zur Feinerschliessung zu zählen, darf die öffentliche Interessenz max. 30% betragen. Vorliegend war im Quartierplanentwurf noch ein Ansatz von 15% vorgesehen; dieser Satz ist dabei im Zuge der Überarbeitung auf 20% erhöht worden. Auslöser war abgesehen von der Tatsache, dass die
Verkehrsanlagen im Beizugsgebiet weitestgehend der Erschliessung der darin befindlichen (Bauland-)Parzellen dienen, u.a. der Umstand der zusätzlichen Funktion des Hofweges als Erschliessung für eine unterhalb gelegene landwirtschaftliche Siedlung und die umliegenden landwirtschaftlichen Güter. Bereits die von der Gemeinde im Einspracheverfahren vorgenommene Erhöhung darf als entgegenkommend gewertet werden (vgl. VGU R 06 65), dies umso mehr, wenn man in Betracht zieht, dass dieser Beitragssatz auch für die übrigen Strassen und Wegstücke gilt, bei denen die umschriebene Beanspruchung durch landwirtschaftliche Fahrzeuge kaum besteht und für andere Benutzer - zu denken ist dabei an die die kürzeste Verbindung zwischen Dorf und Platz nutzenden Fussgänger und Radfahrer - ein Ausbau der bestehenden Erschliessungsanlagen nicht nötig ist. Mit der Gemeinde ist davon ausgehen, dass mit einer Festlegung des Beitragssatzes der öffentlichen lnteressenz mit 20% und einer Privatinteressenz von 80% der erforderlichen Interessenabwägung im Rahmen des einer Gemeinde zustehenden Ermessens- und Beurteilungsspielraums erfolgt ist und sich auch daher nicht beanstanden lässt. c) Für die beantragte Beteiligung der Gemeinde an den Verfahrenskosten besteht ebenfalls kein Anlass. Dies bereits deshalb, weil das Quartierplanverfahren ausschliesslich im Interesse der im Beizugsgebiet gelegenen Grundeigentümer erfolgt ist und für die unterhalb des Beizugsgebietes gelegenen landwirtschaftlichen Güter es keiner solchen planerischen Massnahme bedurft hätte. Der Rekurs erweist sich auch daher als unbegründet und ist somit vollumfänglich abzuweisen. 6. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der Rekurrentin, welche überdies die anwaltlich vertretene Gemeinde angemessen aussergerichtlich zu entschädigen hat. Demnach erkennt das Gericht:
1. Der Rekurs wird abgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 5'000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 240.-zusammen Fr. 5'240.-gehen zulasten von …und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. … hat die Gemeinde … aussergerichtlich mit Fr. 2'000.-- (inkl. MWST) zu entschädigen.