VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN U 13 73 3. Kammer bestehend aus Verwaltungsrichter Stecher als Vorsitzender, Verwaltungsrichterin Moser und Verwaltungsrichter Audétat, Aktuar Simmen URTEIL vom 15. April 2014 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache A._____, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Andrea Cantieni, Beschwerdeführerin gegen Stadt X._____, vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Josef Brunner, Beschwerdegegnerin betreffend Sozialhilfe
- 2 - 1. A._____ zog am 11. April 2011 von der Gemeinde Y._____ nach X._____ in die begleitete Wohngemeinschaft N._____. Am 18. April 2011 meldete sie sich beim Regionalen Arbeitsvermittlungszentrum (RAV) X._____ zum Bezug von Arbeitslosengeldern an. Im Juni 2012 war der Anspruch von A._____ auf Arbeitslosengelder erschöpft. 2. Im Jahr 2012 meldete sich A._____ beim Regionalen Sozialdienst für den Bezug von Unterstützungsgeldern an. Dieser verwies sie an die Gemeinde Y._____, wo sie vor dem Eintritt in die N._____ Wohnsitz hatte. Die Gemeinde Y._____ und das Sozialamt des Kantons V._____ traten gemäss Ausführungen von A._____ auf ihr Gesuch nicht ein und verwiesen sie wiederum an den Kanton Graubünden. Zwischen den Sozialämtern der Kantone Graubünden und V._____ kam es in der Folge zu Auseinandersetzungen, die mit einem negativen Kompetenzkonflikt endeten, ohne dass es zur Auszahlung von Sozialhilfe kam. 3. Am 26. August 2013 stellte der Regionale Sozialdienst bei der Stadt X._____ ein Gesuch um öffentliche Unterstützung von monatlich Fr. 1‘359.20 ab 1. August 2013 bis 31. Januar 2014. Mit Verfügung vom 3. September 2013 wies die Stadt X._____ das Gesuch mangels Zuständigkeit ab. Begründend führte sie aus, bei der N._____ handle es sich um ein Heim im Sinne von Art. 5 und 9 ZUG. Solange sich A._____ dort aufhalte, sei die Begründung eines Unterstützungswohnsitzes ausgeschlossen. Folglich sei die Stadt X._____ nicht für die Gewährung der öffentlichen Unterstützung zuständig. 4. Dagegen erhob A._____ (nachfolgend Beschwerdeführerin) am 26. September 2013 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit den Anträgen auf Aufhebung der angefochtenen Verfügung vom 3. September 2013 und Verpflichtung der Stadt X._____,
- 3 der Beschwerdeführerin ab dem 1. August 2013 Sozialhilfe zu gewähren. Die Gemeinde Y._____ sei beizuladen. Ferner sei der Beschwerdeführerin die unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung zu gewähren. Begründend machte die Beschwerdeführerin im Wesentlichen geltend, bei der begleiteten Wohngemeinschaft N._____ handle es sich rechtsprechungsgemäss nicht um ein Heim im Sinne von Art. 5 ZUG bzw. Art. 6 UG. Folglich habe die Beschwerdeführerin mit Wohnsitznahme per Ende März 2013 (recte: Ende März 2011) einen neuen Unterstützungswohnsitz in X._____ begründet, weshalb die Stadt X._____ für die Gewährung von Sozialhilfe zuständig sei. Selbst wenn aber davon ausgegangen würde, der Eintritt in die N._____ begründe gemäss Art. 5 ZUG keinen Unterstützungswohnsitz in X._____, sei die Stadt als Aufenthaltsort der Beschwerdeführerin verpflichtet, vorläufig und ohne Anerkennung einer Rechtspflicht Sozialhilfe zu leisten und ihre Auslagen gemäss Art. 30 ff. ZUG beim Kanton V._____ geltend zu machen. Art. 13 ZUG sehe nämlich vor, dass der Aufenthaltsort bzw. die gemäss Art. 5 UG zuständige Aufenthaltsgemeinde sofortige Hilfe gewähren müsse. 5. Die Stadt X._____ (nachfolgend Beschwerdegegnerin) beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 18. November 2013 die Abweisung der Beschwerde sowie die Beiladung des Kantonalen Sozialamtes Graubünden. Die Beschwerdeführerin sei im Jahr 2011 aus therapeutischen Gründen in die N._____ eingetreten. Dort habe sie zuerst an einem mehrwöchigen Kursprogramm teilgenommen und sich anschliessend als Bewohnerin abwechslungsweise in verschiedenen Wohngemeinschaften aufgehalten, wo sie in das Betreuungsprogramm der N._____ eingebunden gewesen sei und dies auch heute noch sei. Nach den Feststellungen des Kantonalen Sozialamtes Graubünden handle es sich bei der N._____ um ein Heim gemäss Art. 5 ZUG. Die
- 4 - Einrichtung verfüge denn auch über eine kantonale Bewilligung zum Betrieb einer solchen Therapiestation. Aus der zwischen der N._____ und der Beschwerdeführerin abgeschlossenen „Vereinbarung Wohngemeinschaft Lebensschule“ sowie dem Angebot der N._____ gehe klar hervor, dass der rechtsprechungsgemäss weite Begriff des Heims vorliegend erfüllt sei. Folglich habe die Beschwerdeführerin mit ihrem Umzug nach X._____ keinen Unterstützungswohnsitz begründet. Der beschwerdeführerische Standpunkt, wonach die Gemeinde X._____ der Beschwerdeführerin als Aufenthaltsort ohne Anerkennung einer Rechtspflicht bis zur definitiven Klärung der Zuständigkeitsfrage Sozialhilfe hätte leisten müssen, widerspreche der Rechtsauffassung des Kantonalen Sozialamtes Graubünden. 6. Mit Schreiben des Verwaltungsgerichtes vom 28. November 2013 wurde den Sozialämtern der Kantone Graubünden und V._____ Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Daraufhin reichten sowohl das Kantonale Sozialamt Graubünden als auch dasjenige des Kantons V._____ dem Gericht am 13. Dezember 2013 eine Stellungnahme ein. Die Gemeinde Y._____, welcher sämtliche Rechtsschriften der Parteien ebenfalls zugestellt wurden, beteiligte sich am vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften sowie auf die angefochtene Verfügung wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
- 5 - Das Gericht zieht in Erwägung: 1. a) Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Entscheide von Gemeinden, soweit diese nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden können oder nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Die angefochtene kommunale Verfügung vom 3. September 2013, mit welcher die Beschwerdegegnerin das beschwerdeführerische Gesuch um öffentliche Unterstützung mangels Zuständigkeit abgewiesen hat, ist weder endgültig noch kann sie bei einer anderen Instanz angefochten werden. Folglich stellt die Verfügung vom 3. September 2013 ein taugliches Anfechtungsobjekt für ein Verfahren vor dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden dar. Als Adressatin der angefochtenen Verfügung ist die Beschwerdeführerin berührt und weist ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung auf (Art. 50 VRG). Auf die zudem frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist somit einzutreten. b) Unbestritten ist vorliegend, dass die Beschwerdeführerin ihren letzten feststehenden Unterstützungwohnsitz in der Gemeinde Y._____ hatte. Uneinig sind sich die Parteien indes über die Qualifikation der nach dem im Jahr 2011 erfolgten Umzug nach X._____ gewählten Wohnform der Beschwerdeführerin in der begleiteten Wohngemeinschaft N._____. Während sich die Beschwerdeführerin auf den Standpunkt stellt, sie habe mit dem Eintritt in die N._____ einen neuen Unterstützungswohnsitz in X._____ begründet, erachtet die Beschwerdegegnerin die Unterstützungszuständigkeit der Gemeinde Y._____ nach wie vor als gegeben, da die in Frage stehende Form des begleiteten Wohnens in der N._____ unter den Begriff des Heims im Sinne von Art. 5 i.V.m. Art. 9
- 6 - Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger (ZUG; SR 851.1) bzw. Art. 6 Abs. 3 des Gesetzes über die Unterstützung Bedürftiger (UG; BR 546.250) zu subsumieren sei. Folglich gilt es vorliegend zu entscheiden, ob die Wohngemeinschaft bzw. das begleitete Wohnen der N._____ unter den Begriff des „Heims“ im Sinne des ZUG bzw. des UG fällt und ob die Beschwerdeführerin durch den im Jahr 2011 erfolgten Umzug einen Unterstützungswohnsitz in X._____ begründet hat. 2. a) Die Unterstützungspflicht obliegt gemäss Art. 5 Abs. 1 UG grundsätzlich der politischen Gemeinde, in welcher die bedürftige Person ihren Wohnsitz hat. Die Bedürftige hat ihren Wohnsitz in der Gemeinde, in welcher sie sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält (Art. 5 Abs. 2 UG). Begründung und Aufhebung des Wohnsitzes richten sich nach den Grundsätzen, die gemäss Zuständigkeitsgesetz im interkantonalen Verhältnis gelten (Art. 6 Abs. 1 UG). Gemäss Art. 9 Abs. 1 ZUG verliert grundsätzlich diejenige, welche aus dem Wohnkanton wegzieht, ihren bisherigen Unterstützungswohnsitz. Der Eintritt in ein Heim, ein Spital oder in eine andere Einrichtung sowie die behördliche Unterbringung einer volljährigen Person in Familienpflege vermögen einen bestehenden Unterstützungswohnsitz indes nicht zu beenden (Art. 5 i.V.m. Art. 9 Abs. 3 ZUG; vgl. auch Art. 6 Abs. 3 UG). b) Der Begriff des Heims ist gemäss Rechtsprechung weit auszulegen (vgl. Urteil des Bundesgerichtes 2A.300/1999 vom 17. Januar 2000 E.3b). Ein Heim liegt in der Regel vor bei einem organisierten, von Angestellten besorgten kollektiven Haushalt, der bezweckt, fremden Personen gegen Entgelt oder ausnahmsweise unentgeltlich Unterkunft, Verpflegung und gewisse Dienstleistungen (Zimmer- und Wäschebesorgung, Betreuung,
- 7 - Pflege) zu gewähren (THOMET, Kommentar zum Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger, [ZUG], 2. Aufl., Zürich 1994, Rz. 111). Dies kann auch therapeutische Wohngemeinschaften und andere vergleichbare Wohnformen umfassen (vgl. BBI 1990 I 59). Im Zuständigkeitsgesetz selbst wird der Heimbegriff bewusst nicht definiert. Daraus ergibt sich, dass die Anwendung von Art. 5 ZUG immer mit Bezug auf den zur Diskussion stehenden Sachverhalt zu prüfen ist, um einer zeitgemässen Interpretation des Heimbegriffs gerecht zu werden. Als Beurteilungskriterium kommen etwa die Art und das Mass der angebotenen Dienstleistungen, der Grad der feststellbaren Fremdbestimmung sowie der Abhängigkeitsgrad der betroffenen Person in Frage (THOMET, a.a.O., Rz. 111; Urteile des Bundesgerichtes 2A.603/1999 vom 7. Juni 2000 E.3a, 2A.300/1999 vom 17. Januar 2000 E.3b; BBl 1990 I 59). Damit ein Heim, ein Spital oder eine Anstalt im Sinne des Gesetzes vorliegt, muss also zumindest ein über das reine Wohnen hinausgehender Zweck dieser Institution und seiner Dienstleistungen vorliegen und der Aufenthalt muss grundsätzlich befristet, d.h. vorübergehend, sein. Schliesslich ist auch noch zu beachten, dass Art. 5 ZUG auch den finanziellen Schutz für Standortkantone und -gemeinden von Heimen, Anstalten und Spitälern bezweckt (THOMET, a.a.O., Rz. 109). Eine Wohnsitzbegründung ist daher beim Eintritt in eine solche Institution mit grosser Zurückhaltung anzunehmen, bestünde ansonsten doch die Gefahr, dass sich neue Standorte für solche Institutionen kaum mehr finden liessen (vgl. zum Ganzen Urteile des Verwaltungsgerichtes des Kantons Graubünden U 09 23 vom 17. November 2009 E.4 [bestätigt durch Urteil des Bundesgerichtes 8C_79/2010 vom 24. September 2010], U 08 98 vom 3. April 2009 E.2).
- 8 - 3. a) Vorliegend lässt sich im Sinne einer Vorbemerkung festhalten, dass die begleitete Wohngemeinschaft N._____ nicht mit einer gewöhnlichen Wohngemeinschaft (von Jungen, Senioren, etc.) und deren Selbständigkeits- und Eigenbestimmungsgrad verglichen werden kann, wo der überwiegende Zweck im reinen Wohnen in der Gemeinschaft aus finanziellen oder anderen Gründen liegt. Vielmehr bezweckt die Wohngemeinschaft der N._____ die Betreuung und Begleitung von Menschen in der Aufarbeitung ihrer persönlichen Situation sowie die Förderung und Unterstützung der Fähigkeit, sich zu entfalten und den Platz und die Verantwortung im gesellschaftlichen Alltag wieder oder noch klarer zu finden. Dabei soll während einigen Jahren an der Beziehungsund Konfliktfähigkeit sowie an der Stressbewältigung der Bewohner gearbeitet werden, um deren Persönlichkeit und Lebensperspektive zu entwickeln (vgl. Angaben der N._____ auf deren Homepage, (besucht am 14. April 2014]). Wie der „Vereinbarung Wohngemeinschaft Lebensschule“ zwischen der N._____ und der Beschwerdeführerin sodann zu entnehmen ist, gehört neben der zur Verfügungstellung des Wohnraums auch ein obligatorischer (vgl. beschwerdeführerische Beilage [Bf-act.] 10) wöchentlicher WG-Abend mit einem Nachtessen und Gesprächen rund um Beziehungen und Konfliktlösungen bzw. ein jede zweite Woche stattfindender Themenabend zu Grundlagenthemen der N._____ oder zu biblischen Themen zum Angebot der N._____. Zudem wird jedem WG-Teilnehmer von der N._____ ein Lebensberater zugeteilt, welcher die WG-Teilnehmer in persönlichen und seelsorgerlichen Fragen begleitet. Darüber hinaus bietet die N._____ ihren Bewohnern auch eine 24-h-Notfallnummer an (Ziff. 2.1 der Vereinbarung). Überdies hat jeder WG-Teilnehmer Anspruch auf zwei persönliche Lebensberatungsgespräche und zwei Standortbestimmungen pro Kalendermonat (Ziff. 2.2 der Vereinbarung). Die Bewohner der begleiteten Wohngemeinschaft der N._____ haben monatlich mindestens sechs
- 9 - Stunden praktische Arbeit zugunsten der Institution zu leisten, müssen sich aktiv in die Gemeinschaft einbringen sowie am Gemeinschaftsleben teilnehmen (Ziff. 1 und 3.2 der Vereinbarung). Sodann gibt es feste Regeln zur Organisation innerhalb der Wohngemeinschaft. So haben die Bewohner der Wohngemeinschaft N._____ einen Plan zur Haushaltsführung und zum Budget zu erstellen, Stromrechnungen und Abfuhrgebühren gemeinsam zu bezahlen und regelmässig gemeinsame Aktivitäten durchzuführen (Ziff. 3.3 der Vereinbarung). Weiter haben jeweils zwei Teilnehmer einer Wohngemeinschaft ein Doppelzimmer zu teilen, was zur Förderung der persönlichen Auseinandersetzung beitragen soll (Ziff. 4 der Vereinbarung). Der monatlich zu bezahlende Preis für die begleitete Wohngemeinschaft N._____ von gesamthaft Fr. 1‘450.-- setzt sich zusammen aus Fr. 600.-- für das eigentliche Wohnen und Fr. 850.-für den Betreuungsaufwand (Begleitung und Administration). b) Auch wenn das Dienstleistungsangebot der begleiteten Wohngemeinschaft N._____ kein allzu umfangreiches Ausmass erreicht, mithin keine eigentliche „Therapie“ stattfindet, ist der Grad der Fremdbestimmung für die Bewohner der begleiteten Wohngemeinschaft doch als nicht unerheblich einzustufen. Schon die obligatorischen wöchentlichen WG- und Themenabende, die persönlichen Lebensberatungsgespräche und Standortsitzungen, die monatlich zu leistenden sechs Stunden praktische Arbeit sowie die vorgenommene Zuteilung der Bewohner in Doppelzimmer (zur Förderung der persönlichen Auseinandersetzung) stellen einen Eingriff in die freie Gestaltung des Wohnens dar. Wesentlich ist auch, dass die Bewohner verpflichtet sind, sich aktiv in die Gemeinschaft einzubringen und regelmässig gemeinsame Aktivitäten durchzuführen, um die Beziehungen und das Zusammenleben zu fördern. Vor diesem Hintergrund bzw. angesichts der vorstehend erwähnten − teilweise gar obligatorisch zu
- 10 beanspruchenden − Dienstleistungen der begleiteten Wohngemeinschaft N._____ (wöchentlicher obligatorischer WG- und Themenabend, Begleitung durch einen Lebensberater, 24-h-Notfallnummer, persönliche Lebensberatungsgespräche und Standortbestimmungen) sowie den Verpflichtungen der WG-Bewohner (monatlich sechs Stunden praktische Arbeit, aktive Einbringung in die Gemeinschaft, Teilnahme am Gesellschaftsleben, Erstellung eines Haushaltsführungs- und Budgetplans, regelmässige Durchführung gemeinsamer Aktivitäten) kann der Beschwerdeführerin nicht zugestimmt werden, wenn sie geltend macht, dass es sich bei der Wohngemeinschaft N._____ nicht um ein Heim im Sinne von Art. 5 ZUG bzw. Art. 6 Abs. 3 UG handelt. Vielmehr entsprechen Art und Ausmass des Dienstleistungsangebotes der begleiteten Wohngemeinschaft N._____ in etwa den Modalitäten des von der Stadt V._____ angebotenen „begleiteten Wohnens“, welchem das Bundesgericht Heimcharakter zugesprochen hat (vgl. Urteil des Bundesgerichtes 2A.603/1999 vom 7. Juni 2000), während der Fremdbestimmungsgrad der begleiteten Wohngemeinschaft N._____ verglichen mit dem von der Stadt V._____ angebotenen „begleiteten Wohnen“ gar noch höher einzustufen sein dürfte. Entsprechend ist aber auch die begleitete Wohngemeinschaft N._____ unter den in Frage stehenden Heimbegriff zu subsumieren, liegt doch vorliegend offenkundig ein über das reine Wohnen hinausgehender Zweck dieser Institution und seiner Dienstleistungen vor (Betreuung und Begleitung von Menschen in der Aufarbeitung ihrer persönlichen Situation sowie die Förderung und Unterstützung der Fähigkeit, sich zu entfalten und den Platz und die Verantwortung im gesellschaftlichen Alltag wieder oder noch klarer zu finden). Überdies ist der Aufenthalt in der begleiteten Wohngemeinschaft N._____ jeweils auch auf ein Jahr befristet, wobei die Vertragsdauer im gegenseitigen Einverständnis jeweils um ein weiteres Jahr verlängert werden kann.
- 11 c) Dass sich die Beschwerdeführerin nach ihrem Umzug in die Stadt X._____ dort auch polizeilich angemeldet hat, steht dieser Qualifikation nicht entgegen. Denn das Gesetz nimmt es bewusst in Kauf, dass eine Person freiwillig in ein Heim eintritt, am Ort des Heimes zivilrechtlichen Wohnsitz oder allenfalls weitere Wohnsitze begründet, sie jedoch ihren Unterstützungswohnsitz nach wie vor dort hat, wo sie vor dem Heimeintritt ihren Lebensmittelpunkt hatte (THOMET, a.a.O., Rz. 109). Begründet demnach eine Person am Ort des Heimes ihren zivilrechtlichen Wohnsitz, steht ihrer polizeilichen Anmeldung in der betreffenden Gemeinde nichts im Weg. Dies führt jedoch − wie gesehen − nicht zwangsläufig dazu, dass sich auch der Unterstützungswohnsitz automatisch in die betreffende Gemeinde verlegt (vgl. Art. 5 ZUG). Sodann lässt sich auch aus der Tatsache, dass die Beschwerdeführerin ihre Arbeitsstelle im Kanton V._____ im Jahr 2011 aufgegeben hat und nach X._____ gezogen ist, um sich dort sogleich beim RAV X._____ zum Bezug von Arbeitslosengeldern anzumelden, nichts zu Gunsten der Beschwerdeführerin ableiten. Denn die offensichtlich zum Zeitpunkt der Anmeldung beim RAV X._____ gegebene Vermittlungsfähigkeit sowie die Absicht der Beschwerdeführerin, ihren Lebensmittelpunkt nach X._____ zu verlegen, vermögen an der Tatsache, dass sie nach ihrem Umzug direkt der begleiteten Wohngemeinschaft N._____ beigetreten ist, welche − wie gesehen − als Heim im Sinne von Art. 5 ZUG bzw. Art. 6 Abs. 3 UG zu qualifizieren ist, nichts zu ändern. Im Übrigen wird mit diesem Ergebnis auch vermieden, jene Gemeinden, welche sinnvolle niederschwellige Betreuungs- und Therapieformen entwickeln und anbieten, durch eine restriktive Auslegung des Heimbegriffs und der damit verbundenen Kostenfolge zu demotivieren (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichtes des Kantons Graubünden U 08 98 vom 3. April 2009 E.2).
- 12 d) Zusammenfassend ist das Wohnen in der begleiteten Wohngemeinschaft N._____ in Würdigung der gesamten Umstände und unter Berücksichtigung der bundes- und verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zum Heimbegriff als Heim im Sinne von Art. 5 i.V.m. Art. 9 Abs. 3 ZUG bzw. Art. 6 Abs. 3 UG zu qualifizieren. Dies hat einerseits zur Folge, dass die Beschwerdeführerin in der Stadt X._____ keinen Unterstützungswohnsitz begründen konnte, auch wenn sich ihr Lebensmittelpunkt mittlerweile dort befindet. Anderseits steht damit in Anwendung von Art. 9 Abs. 3 ZUG fest, dass ihr Unterstützungswohnsitz in der Gemeinde Y._____ nicht beendet wurde. Folglich befindet sich der Unterstützungswohnsitz der Beschwerdeführerin nach wie vor in der Gemeinde Y._____. 4. a) Weiter macht die Beschwerdeführerin geltend, dass die Beschwerdegegnerin als Aufenthaltsort der Beschwerdeführerin selbst dann verpflichtet sei, vorläufig und ohne Anerkennung einer Rechtspflicht Sozialhilfe zu leisten und ihre Auslagen gemäss Art. 30 ff. ZUG beim Kanton V._____ geltend zu machen, wenn die Beschwerdeführerin durch ihren Eintritt in die begleitete Wohngemeinschaft N._____ keinen Unterstützungswohnsitz in X._____ begründet habe. Art. 13 ZUG sehe nämlich vor, dass der Aufenthaltskanton bzw. die gemäss Art. 5 UG zuständige Aufenthaltsgemeinde sofortige Hilfe gewähren müsse. Obwohl sich Art. 13 ZUG gemäss Marginalie bloss auf die eigentliche Nothilfe beziehe, habe der Kanton, in welchem sich die auf Hilfe angewiesene Person aufhalte, einstweilen und ohne Anerkennung einer Rechtspflicht die wirtschaftliche Hilfe auszurichten, wenn es zwischen Kantonen zu Streitigkeiten über die Zuständigkeit komme. Dafür sei vorliegend gemäss Art. 5 UG die Beschwerdegegnerin zuständig. Im Unterschied zur eigentlichen Notfallunterstützung gehe es in solchen Fällen nicht um eine
- 13 sachlich und zeitlich dringende Hilfe in einer Notlage, sondern um die Ausrichtung von ordentlicher Sozialhilfe. b) Bezüglich der Frage, ob die Beschwerdegegnerin als Aufenthaltsort der Beschwerdeführerin vorläufig und unpräjudizierlich Unterstützung hätte leisten müssen, ist im Sinne einer Vorbemerkung festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin keinen entsprechenden Antrag um vorsorgliche Massnahmen an das Verwaltungsgericht gestellt hat. Die Beschwerdeführerin hat diese Frage − welche im Übrigen, wie nachfolgend dargestellt, auch von den Sozialämtern der Kantone V._____ und Graubünden eingehend diskutiert wurde − einzig in ihrer Begründung aufgeworfen. Trotzdem ist an dieser Stelle darauf einzugehen. c) Das Kantonale Sozialamt V._____ führte in seiner Stellungnahme vom 13. Dezember 2013 in Bezug auf negative Kompetenzkonflikte im interkantonalen Bereich was folgt aus: „Interkantonale Konflikte betreffend die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger können nicht dadurch gelöst werden, dass jede der im Streit liegenden Kommunalbehörden einen Nichteintretensentscheid zufolge fehlender Zuständigkeit erlässt. Werden beide Entscheide von den jeweils zuständigen kantonalen Gerichten für rechtmässig befunden, kommt die bedürftige Person nie zu einer Unterstützung. Es bedarf in solchen Fällen vielmehr einer förmlichen Klärung der interkantonalen Zuständigkeit, d.h. einer Entscheidung, die gegenüber allen Beteiligten Rechtswirkungen entfaltet und das unterliegende Gemeinwesen rechtskräftig zur Unterstützung der betreffenden Person verpflichtet. Da das ZUG kein spezielles Verfahren für die Klärung von negativen Kompetenzkonflikten kennt, hat gemäss der Empfehlung der Kommission Rechtsfragen der SKOS vom Januar 2012 zu negativen Kompetenzkonflikten […] der aktuelle Aufenthaltskanton bzw. die aktuelle Aufenthaltsgemeinde die auf Hilfe angewiesene Person einstweilen, d.h. unpräjudizierlich und ohne Anerkennung einer Rechtspflicht, zu unterstützen. Gleichzeitig ist zuhanden des mutmasslichen Wohnkantons bzw. des mutmasslich zuständigen Aufenthaltskantons eine Notfallunterstützungsanzeige im Sinne von Art. 30 ZUG einzureichen. Anschliessend kann ein Verfahren nach Art. 33 f. ZUG durchgeführt werden, an dessen Ende die Zuständigkeit gerichtlich und für alle beteiligten Gemeinwesen verbindlich geklärt ist. Auf diesem Weg wirken sich negative Kompetenzkonflikte nicht
- 14 zulasten der bedürftigen Person aus, wird diese doch von Beginn weg von der aktuellen Aufenthaltsgemeinde unterstützt.“ Das Sozialamt des Kantons Graubünden führte in seiner Stellungnahme ebenfalls vom 13. Dezember 2013 diesbezüglich Folgendes aus:
- 15 - „Das ZUG sieht […] kein spezielles Verfahren für die Klärung von negativen Kompetenzkonflikten vor. Diese Lücke ist gemäss der Kommission Rechtsfragen der SKOS durch analoge Anwendung von Instrumenten, welche das ZUG zur Verfügung stellt, zu füllen. In vorliegendem Fall müsste dies auf dem Weg der Einreichung einer Unterstützungsanzeige geschehen. Da mittels Einigungsverfahren […] zwischen dem Kanton V._____ und dem Kanton Graubünden keine Einigung erreicht werden konnte, wäre nun das Streitverfahren […] einzuleiten. Der Kanton Graubünden müsste zuhanden des Kantons V._____ eine Notfallunterstützungsanzeige im Sinne von Art. 30 ZUG einreichen […]. Damit das Kantonale Sozialamt Graubünden diesen Weg beschreiten kann, ist das Einverständnis der Stadt X._____ erforderlich, die Unterstützung als Aufenthaltsort einstweilen zu übernehmen und mit Hilfestellung des Kantonalen Sozialhilfeamtes eine entsprechende Unterstützungsanzeige einzureichen […]. Im Bewusstsein, dass interkantonale negative Kompetenzkonflikte nicht gelöst werden können, indem jede der im Streit liegenden Kommunalbehörden einen Nichteintretensentscheid infolge fehlender Zuständigkeit erlässt und dieser jeweils von den kantonal zuständigen Stellen überprüft wird, hat sich die Stadt X._____ im vorliegenden Fall gegen das interkantonale Verfahren und somit gegen die Empfehlung der Kommission Rechtsfragen der SKOS entschieden. Zu betonen ist an dieser Stelle jedoch nochmals, dass das ZUG als national verbindliches Zuständigkeitsgesetz kein Verfahren für die Klärung von negativen Kompetenzkonflikten kennt und vorsieht. Diese Lücke soll gemäss der Empfehlung der Kommission Rechtsfragen der SKOS durch analoge Anwendung von Instrumenten des ZUG geschlossen werden. Im Dokument „Negative Kompetenzkonflikte im interkantonalen Bereich“ selber wird sodann mehrmals auf den Empfehlungscharakter des Dokuments verwiesen. Damit wird klar, dass die Empfehlungen der Kommission Rechtsfragen der SKOS für die Stadt X._____ nicht verbindlich sind und letztlich der Stadt X._____ überlassen bleibt, ob sie den Empfehlungen folge leisten will. Es liegt deshalb im Ermessen der Stadt X._____, wie sie das Gesuch der Beschwerdeführerin behandelt. Die Stadt X._____ hat nun […] angenommen, der Unterstützungswohnsitz der Beschwerdeführerin befinde sich nach wie vor im Kanton V._____. Deshalb hat sie das Gesuch abgelehnt bzw. ist nicht darauf eingetreten, korrekterweise, ohne als Aufenthaltsort Unterstützung leisten zu müssen. Entgegen dem Schreiben des Kantonalen Sozialamts V._____ vom 30. September 2013 an den Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin ergibt sich die Unterstützungszuständigkeit als Aufenthaltsgemeinde nicht aus Art. 5 Abs. 3 UG in Verbindung mit Art. 12 und 13 ZUG. Gemäss Art. 12 Abs. 1 ZUG unterliegt die Unterstützung dem Wohnkanton. Die Unterstützungspflicht liegt regelmässig dann beim Aufenthaltskanton, wenn der Bedürftige keinen Unterstützungswohnsitz hat (Art. 12 Abs. 2 ZUG). Ausnahmsweise, nämlich in Notfällen, leistet der Aufenthaltskanton auch Schweizer Bürgern mit Unterstützungswohnsitz in anderen Kantonen sofortige Hilfe. Ein Notfall gemäss Art. 13 ZUG liegt in vorliegendem Fall klar nicht vor, denn dieser würde sachlich und zeitlich dringliche Hilfsbedürftigkeit voraussetzen. Das spezielle Verfahren über die
- 16 - Notfallunterstützungsanzeige gemäss Art. 30 ZUG, auch wenn es sich theoretisch nicht um einen Notfall handelt, wurde von der Kommission Rechtsfragen der SKOS analog den Instrumenten des ZUG konstruiert, um im interkantonalen Verfahren dem Fremdkanton die Unterstützung in der vorgeschriebenen Form einer Unterstützungsanzeige melden zu können. Der Aufenthaltskanton hingegen wird, wenn das interkantonale Verfahren zur Klärung der Zuständigkeit nicht eingegangen wird und es sich nicht um einen Notfall handelt, gemäss ZUG nur dann unterstützungspflichtig, wenn der Bedürftige über keinen Unterstützungswohnsitz verfügt. Im vorliegenden Fall verfügt die Beschwerdeführerin nach Ansicht der Stadt X._____ sowie des Kantonalen Sozialamtes Graubünden nach wie vor über einen unterstützungsrechtlichen Wohnsitz in Y._____ ZH, weshalb keine Unterstützung als Aufenthaltskanton geleistet werden muss.“ d) Das Verwaltungsgericht vermag sich der Haltung der Beschwerdeführerin sowie des Kantonalen Sozialamtes V._____, wonach die Beschwerdegegnerin aufgrund der Empfehlungen der Kommission Rechtsfragen der SKOS vom Januar 2012 zu negativen Kompetenzkonflikten im interkantonalen Bereich als Aufenthaltsort vorläufig Unterstützung zu leisten habe, nicht anzuschliessen. Denn eine Ausdehnung von Art. 13 ZUG auch auf ausserhalb der eigentlichen Nothilfe liegende Bereiche, insbesondere auf die öffentliche Unterstützung, ist gesetzlich nicht geregelt. Deshalb wurden denn auch die erwähnten Empfehlungen der Kommission Rechtsfragen der SKOS geschaffen, welche aber − wie es der Name schon sagt − nur Empfehlungen für ein möglichst einfaches Verfahren darstellen und zudem davon ausgehen, dass sich die strittigen Parteien im Einigungsverfahren zwar nicht einig werden über die Zuständigkeit, aber doch über das Vorgehen nach diesen Empfehlungen, nämlich dass der Aufenthaltskanton bzw. in Graubünden gemäss Art. 5 Abs. 1 UG die Aufenthaltsgemeinde einverstanden sein muss, vorläufig und unpräjudizierlich Unterstützung zu leisten. Die Einleitung des Streitverfahrens − nachdem das Einigungsverfahren erfolglos geblieben ist − bedingt folglich das Einverständnis des Aufenthaltskantons bzw. im Kanton Graubünden der Aufenthaltsgemeinde, die Unterstützung als
- 17 - Aufenthaltsort einstweilen und unpräjudizierlich zu übernehmen und mit Hilfestellung des Kantonalen Sozialamtes eine entsprechende Unterstützungsanzeige einzureichen. Denn das Kantonale Sozialamt Graubünden steht den Gemeindebehörden gemäss Art. 19 UG lediglich beratend zur Verfügung, besitzt jedoch gegenüber den Trägern der materiellen Unterstützung, mithin den politischen Gemeinden (vgl. Art. 5 Abs. 1 UG), keinerlei Weisungsgewalt. Folglich hätte sich die Beschwerdegegnerin aber einverstanden erklären müssen, das Streitverfahren entsprechend den Empfehlungen der Kommission Rechtsfragen der SKOS vom Januar 2012 einzuleiten und einstweilen und ohne Anerkennung einer Rechtspflicht Unterstützung zu leisten sowie eine Notfallunterstützungsanzeige einzureichen. Vorliegend sind sich die Parteien aber über das Vorgehen nach den Empfehlungen der Kommission Rechtsfragen der SKOS gerade nicht einig, weigert sich die Beschwerdegegnerin doch wie gesehen, die Unterstützung als Aufenthaltsort einstweilen und unpräjudizierlich zu übernehmen und eine entsprechende Unterstützungsanzeige einzureichen. Vor diesem Hintergrund besteht aber keine Handhabe, von Seiten des Verwaltungsgerichtes festzulegen, dass die Beschwerdegegnerin als Aufenthaltsgemeinde einstweilen und unpräjudizierlich öffentliche Unterstützung zu leisten hätte. Im Übrigen wird diese Frage mit dem Entscheid in der Sache, wonach die begleitete Wohngemeinschaft N._____ als Heim im Sinne von Art. 5 i.V.m. Art. 9 Abs. 3 ZUG bzw. Art. 6 Abs. 3 UG zu qualifizieren ist und die Beschwerdeführerin demnach mit dem Eintritt in die N._____ keinen Unterstützungswohnsitz in der Stadt X._____ begründet hat und sich der Unterstützungswohnsitz folglich nach wie vor in der Gemeinde Y._____ befindet (vgl. vorstehend E.3), ohnehin obsolet.
- 18 - 5. Zusammenfassend ergibt sich somit, dass es sich bei der begleiteten Wohngemeinschaft N._____ um eine unter den Heimbegriff von Art. 5 i.V.m. Art. 9 Abs. 3 ZUG bzw. Art. 6 Abs. 3 UG fallende Einrichtung handelt, weshalb die Beschwerdeführerin mit ihrem Umzug von Y._____ nach X._____ keinen Unterstützungswohnsitz in X._____ begründet hat. Sodann ist die Stadt X._____ als Aufenthaltsort der Beschwerdeführerin auch nicht verpflichtet, vorläufig und ohne Anerkennung einer Rechtspflicht Sozialhilfe zu leisten. Weder aus Art. 13 ZUG, der eine Unterstützung durch den Aufenthaltskanton in eigentlichen Notfällen wie einer schweren Erkrankung oder eines Unfalls während eines Besuchs-, Ferien oder Ausbildungsaufenthalts (vgl. Thomet, a.a.O., Rz. 185) vorsieht, in Fällen der öffentlichen Unterstützung aber keine Anwendung findet, noch aus den Empfehlungen der Kommission Rechtsfragen der SKOS vom Januar 2012 zu negativen Kompetenzkonflikten im interkantonalen Bereich, lässt sich ein entsprechender Anspruch der Beschwerdeführerin entnehmen. 6. a) Die angefochtene Verfügung vom 3. September 2013 erweist sich somit als rechtmässig, was zu ihrer Bestätigung und zur Abweisung der Beschwerde führt. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG zulasten der unterliegenden Beschwerdeführerin. b) Die Beschwerdeführerin beantragt für das vorliegende Verfahren die unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung durch Dr. iur. Andrea Cantieni gemäss Art. 76 VRG. Die Voraussetzungen für die Bewilligung der unentgeltlichen Prozessführung und Rechtsverbeiständung sind in der Regel erfüllt, wenn der Prozess nicht aussichtslos erscheint, die Partei bedürftig und die Verbeiständung durch einen Anwalt oder eine Anwältin notwendig oder doch geboten ist (BGE
- 19 - 125 V 201 E.4a mit Hinweisen). Als aussichtslos gelten Verfahren, bei denen die Gewinnchancen beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahr und daher kaum mehr als ernsthaft bezeichnet werden können. Dagegen gilt ein Begehren nicht als aussichtslos, wenn sich Gewinnaussichten und Verlustgefahr ungefähr die Waage halten oder jene nur wenig geringer sind als diese. Massgebend ist, ob eine Partei, die über die nötigen Mittel verfügt, sich bei vernünftiger Überlegung zu einem Prozess entschliessen würde; eine Partei soll einen Prozess, den sie auf eigene Rechnung und Gefahr nicht führen würde, nicht allein deshalb anstrengen können, weil er nichts kostet (BGE 122 I 267 E.2b). c) Vorliegend kommt der Regionale Sozialdienst zum Schluss, dass der Beschwerdeführerin ab dem 1. August 2013 ein monatlicher Anspruch auf öffentliche Unterstützung von Fr. 1‘359.20 zusteht (vgl. Bf-act. 13). Zusätzlich wird die Mittellosigkeit der Beschwerdeführerin noch durch das eingereichte Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege mitsamt den entsprechenden Beilagen ausgewiesen, welches Einnahmen von monatlich knapp Fr. 2‘000.-- sowie Auslagen von monatlich Fr. 2‘404.10 ausweist. Neben einem Konto bei der Postfinance (Kontostand per 31. August 2013 Fr. 1‘398.97) verfügt die Beschwerdeführerin über kein Vermögen. Demnach ist die Voraussetzung der Bedürftigkeit bei der Beschwerdeführerin erfüllt. Im Übrigen erscheint die eingereichte Beschwerde nicht von vornherein aussichtslos. Aufgrund dieser Fakten werden die Gerichtskosten von Fr. 800.-- auf die Gerichtskasse genommen. Angesichts der Komplexität der Materie erscheint zudem der Beizug eines Rechtsvertreters notwendig und angemessen, weshalb auch dessen Kosten auf die Staatskasse zu nehmen sind. Die Bemessung der Entschädigung richtet sich gemäss Art. 76 Abs. 3 VRG nach der Anwaltsgesetzgebung. Gemäss Art. 5 Abs. 1 der Verordnung über die Bemessung des Honorars der Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte
- 20 - (Honorarverordnung, HV; BR 310.250) gilt für den berechtigten Aufwand der unentgeltlichen Vertretung ein Stundenansatz von Fr. 200.--. Die eingereichte Honorarnote vom 24. Januar 2014 ist somit nur zu einem reduzierten Stundenansatz von Fr. 200.-- (statt Fr. 240.--) zu genehmigen, woraus sich eine aussergerichtliche Entschädigung von gesamthaft Fr. 3‘906.75 (17.56 h x Fr. 200.-- [= Fr. 3‘512.--], zuzüglich Kleinspesenpauschale von 3 %[= Fr. 105.35] sowie 8 % MWST von Fr. 3‘617.35 [= Fr. 289.40]) ergibt. Der obsiegenden Beschwerdegegnerin steht keine Parteientschädigung zu, da sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegt hat (Art. 78 Abs. 2 VRG). Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. a) In Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung (Art. 76 VRG) werden die Gerichtskosten von Fr. 800.-- zulasten von A._____ von der Gerichtskasse übernommen. b) A._____ wird in der Person von Rechtsanwalt Dr. iur. Andrea Cantieni ein Rechtsvertreter auf Kosten des Staates bestellt. Dieser wird durch die Gerichtskasse mit Fr. 3‘906.75 (inkl. MWST) entschädigt. c) Wenn sich die Einkommens- oder Vermögensverhältnisse von A._____ gebessert haben und sie hierzu in der Lage ist, hat sie das Erlassene und die Kosten der Rechtsvertretung zu erstatten (Art. 77 VRG). 3. [Rechtsmittelbelehrung]
- 21 - 4. [Mitteilungen]