Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 25.11.2019 V 2019 5

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI V 19 5 1. Kammer als Verfassungsgericht Vorsitz Audétat Richter Racioppi, von Salis Aktuarin ad hoc Bundi URTEIL vom 25. November 2019 in der Streitsache A._____, Beschwerdeführer gegen Gemeinde X._____, Beschwerdegegnerin betreffend Stimmrechtsbeschwerde

- 2 - 1. Am 25. Mai 2016 haben 13 Gemeinderäte der Gemeinde X._____ die "Interpellation über die Einführung des Öffentlichkeitsprinzips in der Verwaltung der Gemeinde X._____" eingereicht. Ziel war, die Transparenz über Tätigkeiten der Organe und Verwaltung der politischen Gemeinde X._____ transparenter zu gestalten und das Vertrauen der Bevölkerung gegenüber der Gemeinde zu stärken. 2. Diese Interpellation wurde vom Gemeindevorstand im Hinblick auf die Gemeinderatssitzung vom 27. Juni 2016 ausführlich beantwortet. Zusammenfassend hat sich der Gemeindevorstand aus verwaltungsökonomischen Gründen wie auch aufgrund von Befürchtungen hinsichtlich rechtlicher Auseinandersetzungen bei einer Einführung des Öffentlichkeitsprinzips gegen dessen Einführung ausgesprochen. 3. Anlässlich der Gemeinderatssitzung vom 9. Dezember 2016 reichten fünf Gemeinderäte die "Motion für die Einführung des Öffentlichkeitsprinzips in der Gemeinde X._____" ein. 4. Auf Antrag des Vorstands hat der Gemeinderat anlässlich seiner Sitzung vom 22. Februar 2017 wiederum beschlossen, dass die Motion im Sinne der Ausführungen des Berichts des Vorstands an den Gemeinderat für erheblich erklärt werde und dass die zur Umsetzung erforderlichen Arbeiten auf das zweite Jahr der Legislatur 2018 verschoben würden. 5. Nach einer Vorberatung durch den Gemeinderat beschloss dieser, der Stimmbevölkerung an der Urnenabstimmung vom 15. September 2019 eine Vorlage zu unterbreiten, welche die Einführung eines Öffentlichkeitsgesetzes auf Gemeindeebene und eine Teilrevision der Gemeindeverfassung vorsah. Das vorgesehene kommunale Öffentlichkeitsgesetz verwies in einigen Teilen auf das kantonale Öffentlichkeitsgesetz.

- 3 - 6. Die Stimmberechtigten erhielten die Unterlagen für die Urnenabstimmung vom 15. September 2019 in der zweiten Hälfte August 2019. A._____, wohnhaft in X._____, erhielt seine Unterlagen am 21. August 2019. 7. Da A._____ (nachfolgend: Beschwerdeführer) mit der Art und Weise, wie die Abstimmungsvorlage der Stimmbevölkerung vorgelegt wurde, nicht einverstanden war, reichte er am 26. August 2019 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden (nachfolgend: Verwaltungsgericht) ein und beantragte, dass die Gemeindeabstimmung für ungültig zu erklären sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeinde X._____ (nachfolgend: Beschwerdegegnerin). Dabei rügte er zum einen, dass nur ein Abstimmungsprozedere stattfinden würde, obwohl es um eine Abstimmung für das Gesetz und die Teilrevision der Verfassung gehe. Weiter beanstandete er den Umstand, dass im Gesetz keine Schlichtungsstelle vor Ort vorgesehen und dass das kommunale Gesetz nicht ausformuliert sei, sondern teilweise auf das kantonale Öffentlichkeitsgesetz verweise. 8. In ihrer Vernehmlassung vom 5. September 2019 beantragte die Beschwerdegegnerin die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Beschwerdeführers. 9. Anlässlich der kommunalen Urnenabstimmung der Gemeinde X._____ am 15. September 2019 wurde die Vorlage zur Einführung des Öffentlichkeitsprinzips in Gemeinde X._____ mit einem Mehr von 719 Jazu 121 Nein-Stimmen gutgeheissen. 10. In der Replik und Duplik wurden im Wesentlichen die bisherigen Ausführungen vertieft.

- 4 - Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Anfechtungsobjekt ist die Abstimmungsvorlage für die Einführung des Öffentlichkeitsprinzips auf Gemeindeebene, über welche am 15. September 2019 an der Urne abgestimmt werden sollte und für welche der Beschwerdeführer am 21. August 2019 die Unterlagen zugestellt erhielt. Im Vordergrund steht bei der nachfolgenden Prüfung, ob mit der Abstimmungsvorlage der Grundsatz der Einheit der Materie eingehalten worden ist. Gemäss Art. 57 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht als Verfassungsgericht auch Beschwerden gegen Eingriffe in das Stimmrecht sowie Wahlen und Abstimmungen. Nach Art. 59 lit. a VRG können mit der Beschwerde namentlich Verletzungen von verfassungsmässigen und politischen Rechten sowie des Grundsatzes des Vorrangs von übergeordnetem Recht geltend gemacht werden. Das sowohl vom Verfassungsrecht des Bundes (Art. 34 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV; SR 101]) als auch des Kantons (Art. 9 f. der Verfassung des Kantons Graubünden [KV; BR 110.100]) gewährleistete politische Stimmrecht gibt dem Bürger einen Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 136 I 355 E.2; 135 I 21 E.2.1; 134 I 7 E.3.3.2; 133 I 127 E.3.1). Gerügt werden können auch Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung einer Abstimmung. Bei Beschwerden gegen Eingriffe in das Stimmrecht sowie Wahlen und Abstimmungen beträgt die Frist

- 5 gemäss Art. 60 Abs. 2 lit. b VRG zehn Tage seit der Entdeckung des Beschwerdegrundes, spätestens jedoch nach der amtlichen Bekanntgabe der Ergebnisse einer Wahl und Abstimmung. Diese Frist wurde gewahrt, da der Beschwerdeführer die Stimmunterlagen am 21. August 2019 erhielt und am 26. August 2019 (Poststempel) Beschwerde beim Verwaltungsgericht eingereicht hat. Daher ist auf die frist- und formgerechte Beschwerde einzutreten. 2. Nach Art. 17 Abs. 1 des Gemeindegesetzes für den Kanton Graubünden (GG; BR 175.050) richtet sich das Abstimmungsverfahren in Gemeindeangelegenheiten nach dem Recht der Gemeinde. Subsidiär gelten die Vorschriften des Gesetzes über die politischen Rechte im Kanton Graubünden (GPR; BR 150.100). 3.1. Der Beschwerdeführer macht zunächst geltend, dass es nur einen Abstimmungszettel für den Erlass des Öffentlichkeitsgesetzes und der Teilrevision der Gemeindeverfassung gebe. Dies hätte zur Folge, dass die Einheit der Materie nicht gewährleistet sei. Für die Anpassung der Verfassung und des Gesetzes hätten getrennte Abstimmungen durchgeführt werden müssen. Falls es nur einen Abstimmungszettel gebe, hätten Stimmbürger, die zwar das Gesetz befürworten würden, jedoch mit der Anpassung der Verfassung nicht einverstanden seien, keine Möglichkeit ihren Willen kundzutun. Dies würde auch im umgekehrten Fall zutreffen. 3.2. Dem entgegnet die Beschwerdegegnerin und führt an, dass die Willenskundgebung in Zusammenhang mit dem beantragten Erlass eines kommunalen Öffentlichkeitsgesetzes mit der Beschränkung auf einen Stimmzettel in keinerlei Hinsicht eingeschränkt sei. Im Gegenteil sei es gar nicht möglich, die Kundgebung der Stimmbürger über die Verfassungsänderung und den eigentlichen Erlass des

- 6 - Öffentlichkeitsgesetzes separat einzuholen, da die Verfassungsänderung und der Erlass des Öffentlichkeitsgesetzes untrennbar miteinander verbunden seien. Ohne die entsprechende Verfassungsänderung wäre die massgebliche verfassungsmässige Rechtsgrundlage für das Öffentlichkeitsgesetz nicht gegeben, weil dann der bisherige entsprechende Verfassungswortlaut dem zu erlassenden Öffentlichkeitsgesetz widersprechen würde. Eine Annahme nur des einen würde jeder Logik widersprechen. Auch sei eine Verletzung der Einheit der Materie nicht gegeben. da der Gegenstand der vorgeschriebenen Verfassungsänderung einzig im Zusammenhang mit dem zum Erlass beantragten Öffentlichkeitsgesetz stehe. 3.3. In seiner Replik äussert sich der Beschwerdeführer dahingehend, dass mit der Beschränkung auf einen Stimmzettel für den Erlass des Öffentlichkeitsgesetzes und der Verfassungsänderung die Willenskundgebung darum eingeschränkt sei, weil die Abstimmungen über die Verfassungsänderung und das Öffentlichkeitsgesetz zeitlich gestaffelt erfolgen müssen, wobei zuerst über die Verfassungsänderung abzustimmen sei. Falls die Verfassungsänderung durch die Stimmbürgerschaft abgelehnt würde, müsse sich das Gesetz danach richten. 3.4.1. Art. 34 Abs. 2 BV hält fest, dass die Garantie der politischen Rechte die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe schützt. Dieser Grundsatz wird in der Verfassung des Kantons Graubünden weiter ausgeführt, indem Art. 10 Abs. 2 Satz 2 festhält, dass eine unverfälschte Willensbildung und Willenskundgabe gewährleistet wird. Ebenso hat dieser Grundsatz in Art. 54 des Gesetzes über die Politischen Rechte der Gemeinde X._____ Eingang gefunden, welcher vorsieht, dass bei Abstimmungen die Fragestellung so zu gestalten ist, dass der Stimmbürger seinen Willen klar und unverfälscht zum Ausdruck bringen kann.

- 7 - In der Gemeinde X._____ ist die Urnengemeinde das oberste Organ der Gemeinde und für den Erlass von Verfassungsvorschriften, Gemeindegesetzen und allgemeinverbindlichen Verordnungen zuständig (gemäss Art. 21 der Verfassung der Gemeinde X._____). Zusätzlich sieht Art. 80 Abs. 1 GG vor, dass der Erlass und die Änderung der Gemeindeverfassung der deklaratorischen Genehmigung durch die Regierung unterliegen. Daraus ist ersichtlich, dass die Urnengemeinde sowohl für den Erlass von Verfassungsvorschriften als auch von Gemeindegesetzen zuständig ist. Der einzige Unterschied besteht darin, dass der Erlass und Änderungen der kommunalen Verfassung zusätzlich der Genehmigung durch die Regierung unterliegt. Strittig ist, ob die Fragestellung in der Abstimmungsvorlage so formuliert war, dass eine klare und unverfälschte Willenskundgabe des Stimmbürgers nicht mehr möglich war, und ob sie das Gebot der Einheit der Materie verletzte. Hierbei handelt es sich um eine Konkretisierung des Anspruchs der Stimmberechtigten auf freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe. Die Stimmberechtigten können eine Initiative nur gesamthaft annehmen oder ablehnen; sie sollen daher nicht in das Dilemma versetzt werden, zu einer Vorlage mit nicht zusammengehörenden Regelungsbereichen Stellung nehmen zu müssen. Der Gesetzgeber umschreibt diese Anforderungen damit, dass das Gebot der Einheit der Materie nur gewahrt sei, wenn zwischen den einzelnen Teilen einer Initiative ein sachlicher Zusammenhang bestehe (TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 4. Aufl., Bern 2016 S. 700; EHRENZELLER/GERTSCH, in: EHRENZELLER/SCHINDLER/SCHWEIZER/VALLENDER [Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl., Zürich St. Gallen 2014, Art. 139 Rz 40; HÄFELIN/HALLER/KELLER/ THURNHERR, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9. Aufl., Zürich Basel Genf 2016;

- 8 - SCHULER, in: BÄNZIGER/MENGIARDI/TOLLER & PARTNER [Hrsg.], Kommentar zur Verfassung des Kantons Graubünden, Chur 2009, Art. 14 KV Rz 21). Lehre und Rechtsprechung bejahen den sachlichen Zusammenhang, wenn die Regelungselemente der Vorlage ein und dasselbe Ziel verfolgen oder eine einheitliche Thematik betreffen (TSCHANNEN, a.a.O. S. 701). 3.4.2. Im konkreten Fall geht es um eine einzige politische Frage, nämlich die Einführung eines Öffentlichkeitsgesetzes auf kommunaler Ebene. Der Umstand, dass der Erlass des neuen Gesetzes auch eine Anpassung der Gemeindeverfassung notwendig macht, bedeutet nicht per se eine Durchbrechung des Grundsatzes der Einheit der Materie. Es kann nämlich durchaus vorkommen, dass zur Umsetzung einer Abstimmungsvorlage verschiedene Erlasse geändert und/oder eingeführt werden müssen. Die entscheidende Frage muss deshalb vielmehr lauten, ob der sachliche Zusammenhang auch dann (noch) gegeben ist, wenn für die Umsetzung der Vorlage verschiedene Erlasse eingeführt und/oder geändert werden müssen. Art. 19 der Verfassung der Gemeinde X._____ würde neu folgenden zusätzlichen Passus enthalten: "Die Protokollführung in den Gemeindeorganen richtet sich nach dem kantonalen Gemeindegesetz." Diese Ergänzung dient dazu, die verfassungsmässige Rechtsgrundlage für das Öffentlichkeitsgesetz zu schaffen, indem sie bezüglich der Protokollierungen auf das kantonale Gemeindegesetz verweist. Für den Fall, dass die Verfassung nicht dahingehend ergänzt würde, würde bei einer Annahme der Vorlage ein Widerspruch zwischen der Verfassung und dem einzuführenden Öffentlichkeitsgesetz entstehen. Daher handelt es sich im vorliegenden Fall nicht um eine Situation, in der der Stimmbürger vor die Situation gestellt würde, in der er zu einer Vorlage mit nicht zusammengehörenden Regelungsbereichen Stellung nehmen müsste. Denn dadurch, dass ein und dasselbe Ziel verfolgt wird und eine

- 9 einheitliche Thematik betroffen ist, sind die beantragte Verfassungsänderung und der Erlass des Öffentlichkeitsgesetzes untrennbar miteinander verbunden, so dass ein sachlicher Zusammenhang besteht und eine unverfälschte Stimmabgabe ohne weiteres möglich ist, weshalb der Beschwerdeführer mit dieser Rüge nicht durchdringt. 4.1. Weiter rügt der Beschwerdeführer, dass eine Schlichtungsstelle fehle, denn der Gemeindevorstand würde gemäss Art. 4 des einzuführenden Öffentlichkeitsgesetzes der Gemeinde X._____ allein über den Zugang zu amtlichen Dokumenten entscheiden. Dies sei bspw. dann stossend, wenn die Exekutive selber Gegenstand eines Gesuchs um Akteneinsicht sei. 4.2. Laut der Ausführungen der Beschwerdegegnerin würden weder das übergeordnete (kantonale Recht) noch die auf dessen Grundlage basierenden kommunalen Gesetze eine entsprechende Schlichtungsstelle vorsehen. Die durch den Beschwerdeführer implizit monierte Gefahr von abschliessenden willkürlichen Entscheiden des Gemeindevorstands oder nicht gerechtfertigter Verweigerungen der Herausgabe von dem Öffentlichkeitsprinzip unterstehenden amtlichen Dokumenten, sei gebannt, da Art. 4 Abs. 2 des vorgeschlagenen kommunalen Öffentlichkeitsgesetzes vorsehe, dass sich die Anfechtung von Entscheiden des Vorstands nach kantonalem Recht richte. Ausserdem halte Art. 12 Abs. 2 des Gesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip (Öffentlichkeitsgesetz; BR 171.000) – welches auch auf die Gemeinde X._____ Anwendung finden würde – fest, dass wenn ein öffentliches Organ das Gesuch ganz oder teilweise abweise, es eine Verfügung erlasse. Das Verfahren richte sich nach VRG. Somit müssen allfällige negative Entscheide des Gemeindevorstands im Zusammenhang mit Gesuch um die Herausgabe von amtlichen Dokumenten als anfechtbare Verfügung erlassen werden.

- 10 - 4.3. Wenn die Einheit der Materie gewahrt ist, müssen sich die Stimmbürger für oder gegen das Ganze entscheiden. Sie haben keinen verfassungsmässig geschützten Anspruch darauf, dass ihnen einzelne, allenfalls (für sie) besonders wichtige Teile einer Vorlage gesondert zur Abstimmung vorgelegt werden (vgl. TSCHANNEN, a.a.O., S. 701 m.H.a. BGE 113 Ia 46 E.4a; SCHULER, a.a.O. Art. 14 N 23). Schon aus diesem Grund ist die Rüge des Beschwerdeführers abzuweisen. Ausserdem ist die Befürchtung des Beschwerdeführers, dass es problematisch sei, wenn der Gemeindevorstand allein über den Zugang zu amtlichen Dokumenten zu entscheiden habe, unbegründet. Vielmehr ist mit Blick auf Art. 12 Abs. 2 des kantonalen Öffentlichkeitsgesetzes festzustellen, dass eine rechtsstaatlich valable Lösung vorgesehen ist: So erlässt die Behörde, welche ein Gesuch ganz oder teilweise ablehnt, eine anfechtbare Verfügung, welche nach den Vorschriften des VRG anfechtbar ist. Damit ist sichergestellt, dass früher oder später das Verwaltungsgericht als unabhängige Gerichtsinstanz darüber zu befinden hat. Vor diesem Hintergrund ist auch diese Rüge abzuweisen. 5.1. Als letztes führt der Beschwerdeführer an, dass es stossend sei, wenn der Gesuchsteller zwei Gesetze konsultieren müsse; Hinweise auf das kantonale Öffentlichkeitsgesetz seien so weit als möglich zu unterlassen. 5.2. Dazu äussert sich die Beschwerdegegnerin dahingehend, dass es sich um eine politische Frage handeln würde, ob ein zu erlassendes kommunales Öffentlichkeitsgesetz in Kurzform mit Verweis auf das kantonale Gesetz ausgestaltet werde oder in ausführlicher, abschliessender Form. Im Kanton Graubünden würden in Bezug auf das Öffentlichkeitsgesetz beide Varianten vorkommen.

- 11 - 5.3. Auch bei dieser Rüge ist der Begründung der Beschwerdegegnerin zu folgen. Ob eine Gemeinde sich dazu entschliesst, ein Gesetz in Kurzform oder ausführlicher zu verfassen, ist eine rein politische Frage. Diesbezüglich kann auf die Ausführungen zur Einheit der Materie in Ziffer 3.4.1. verwiesen werden. Ausserdem handelt es sich bei der im einzuführenden Öffentlichkeitsgesetz angewandten Verweistechnik um eine durchaus anerkannte Form der Gesetzesredaktion. Somit fällt die Wahl der Art der Gesetzesredaktion in den Autonomiebereich der Gemeinde X._____ und es steht dem Verwaltungsgericht nicht zu, in deren Autonomie einzugreifen. Deshalb ist auch diese Rüge abzuweisen. 6. Zusammenfassend kann gesagt werden, dass die Gemeinde X._____ korrekt handelte, indem bei der Gemeindeabstimmung vom 15. September 2019 nur ein Abstimmungsprozedere, welches darauf abzielte, sowohl ein kommunales Öffentlichkeitsgesetz einzuführen als auch die Verfassung zu ändern, stattfand. Weiter ist es nicht erforderlich, dass die Gemeinde X._____ eine Schlichtungsbehörde einführt. Ebenso ist es rechtens, dass das kommunale Öffentlichkeitsgesetz nicht vollständig ausformuliert ist, sondern auf das kantonale Öffentlichkeitsgesetz verweist. Somit ist die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen. 7. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten des Beschwerdeführers. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlichrechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass.

- 12 - Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 750.00 - und den Kanzleiauslagen von Fr. 248.00 zusammen Fr. 998.00 gehen zulasten von A._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. [Rechtsmittelbelehrung] 4. [Mitteilungen]