VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI U 19 76 1. Kammer Vorsitz von Salis Richter Meisser, Brunner Aktuarin Hemmi URTEIL vom 24. September 2019 in der Streitsache A._____ und Mitbeteiligte, alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Michael Kneller, Gesuchsteller gegen B._____, Verwaltungsgericht Graubünden, Gesuchsgegner C._____, Verwaltungsgericht Graubünden, Gesuchsgegner und Kanton Graubünden, vertreten durch Departement für Finanzen und Gemeinden Graubünden, wiedervertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Martin Schmid,
- 2 - Beigeladener betreffend Staatshaftung (Ausstandsbegehren)
- 3 - 1. Mit Beschluss vom 10. September 2013 stellte die Regierung des Kantons Graubünden fest, dass die "Volksinitiative zur Abschaffung der Sonderjagd (Sonderjagdinitiative)" gültig zu Stande gekommen sei. Gegenstand dieser in Form eines ausgearbeiteten Entwurfs eingereichten Initiative bildete die Änderung von Art. 11 des kantonalen Jagdgesetzes (KJG; BR 740.000). 2. Am 9. Februar 2015 erklärte der Grosse Rat des Kantons Graubünden die Initiative mit 79 zu 36 Stimmen für ungültig. 3. Die gegen diesen Beschluss am 2. März 2015 von A._____ und Mitbeteiligten (nachfolgend: Initiativkomitee) erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden (nachfolgend: Verwaltungsgericht) mit Urteil V 15 1 vom 8. März 2016 ab und bestätigte die Ungültigerklärung der Initiative. 4. Die dagegen am 3. Mai 2016 vom Initiativkomitee erhobene Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten hiess das Bundesgericht mit Urteil 1C_208/2016 vom 8. November 2017 gut, hob das Urteil des Verwaltungsgerichts V 15 1 vom 8. März 2016 auf und wies die "Volksinitiative zur Abschaffung der Sonderjagd (Sonderjagdinitiative)" zur weiteren Prüfung der Gültigkeit an den Grossen Rat des Kantons Graubünden zurück. Über die Kosten- und Entschädigungsfolge entschied das Bundesgericht wie folgt: "2. Es werden keine Gerichtskosten erhoben. 3. Der Kanton Graubünden hat den Beschwerdeführern für das Verfahren vor Bundesgericht eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.-- zu bezahlen. 4. Die Gerichtskosten des vorinstanzlichen Verfahrens von Fr. 2'076.-- werden dem Kanton Graubünden auferlegt. Dieser hat den Beschwerdeführern für das vor-instanzliche Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.-- auszurichten." 5. Am 28. Dezember 2017 stellte das Initiativkomitee der Regierung des Kantons Graubünden unter Ansetzung einer Zahlungsfrist Anwaltskosten in der Höhe von Fr. 113'318.25 in Rechnung.
- 4 - 6. Mit Schreiben vom 12. Januar 2018 teilte der Vorsteher des Bau-, Verkehrs- und Forstdepartements Graubünden (BVFD), Regierungsrat Dr. Mario Cavigelli, dem Initiativkomitee mit, dass das Bundesgericht mit Urteil vom 8. November 2017 für das bundesgerichtliche sowie für das vorinstanzliche Verfahren dem obsiegenden Komitee eine Parteientschädigung von je Fr. 3'000.-- zugesprochen habe. Damit seien die Ansprüche des Komitees gegenüber dem Kanton Graubünden verbindlich und abschliessend geregelt worden. Ein zusätzlicher Rechtstitel zur Geltendmachung einer darüber hinausgehenden Forderung gegenüber dem Kanton Graubünden bestehe somit nicht. Mit der Überweisung des Betrags von Fr. 6'000.-- durch die kantonale Finanzverwaltung am 11. Dezember 2017 auf das Konto des Sonderjagdkomitees sei demnach die Angelegenheit aus Sicht des Kantons erledigt. 7. Am 30. April 2018 und 10. August 2018 mahnte das Initiativkomitee die Regierung des Kantons Graubünden für die ausstehenden Anwaltskosten in der Höhe von Fr. 113'318.25 und setzte ihr jeweils eine neue Zahlungsfrist an. 8. Mit Schreiben vom 4. Mai 2018 und 24. August 2018 erteilte der Vorsteher des BVFD, Regierungsrat Dr. Mario Cavigelli, dem Initiativkomitee jeweils erneut einen abschlägigen Bescheid betreffend dessen Forderung. 9. In der Folge leitete das Initiativkomitee beim Betreibungsamt Plessur die Betreibung gegen den Kanton Graubünden für die im Zusammenhang mit der Sonderjagdinitiative entstandenen Anwaltskosten von Fr. 113'318.25 ein. Gegen den entsprechenden Zahlungsbefehl Nr. 201809907 des Betreibungsamts Plessur vom 19. Oktober 2018 wurde Rechtsvorschlag erhoben.
- 5 - 10. Am 21. Dezember 2018 reichte das Initiativkomitee eine Staatshaftungsklage beim Verwaltungsgericht (Verfahren U 18 81; Anmerkung des Gerichts) ein und verlangte vom Kanton Graubünden die Bezahlung von Fr. 107'318.25 zuzüglich Zins zu 5 % seit 19. Oktober 2018, unter Kostenund Entschädigungsfolge zulasten des Kantons Graubünden. 11. Nach Eingang der Klageantwort des Kantons Graubünden vom 11. Februar 2019 beantragte das Initiativkomitee (nachfolgend: Gesuchsteller) mit Replik vom 14. März 2019 unter anderem folgendes: [Prozessuales 1. …] "2. Sollte sich der Spruchkörper mehrheitlich aus Personen zusammensetzen, die bereits über die Ungültigkeit der Initiative geurteilt haben, machen die Kläger vorsorglich geltend, dass der vormalige Spruchkörper gemäss Art. 51 KV bzw. Art. 6a lit. d VRG (recte: Art. 6a Abs. 1 lit. d VRG) in den Ausstand zu treten hat." Zur Begründung brachten die Gesuchsteller im Wesentlichen vor, dass der Umstand einer früheren Beratung in gleicher Sache in der Tat einen Ausstandsgrund bilde. Beispielsweise sei im Urteil des Bundesgerichts BGE 114 Ia 59 ausgeführt worden, dass ein Richter, der in einer Strafsache urteile, die er vorher als Mitglied der Anklagekammer im Sinne der Antragsstellung als Klage zugelassen habe, die notwendige Distanz nicht wahre. Vorliegend verhalte es sich dergestalt, dass das Verwaltungsgericht bei gleicher Zusammensetzung des damaligen Spruchkörpers die verwaltungsrechtliche Klage zu behandeln habe, über deren inhaltliche Grundsätze es bereits im Rahmen der Stimmrechtsbeschwerde befunden habe. 12. Die zwei Verwaltungsrichter (nachfolgend: Gesuchsgegner) beantragten in ihren Stellungnahmen vom 3. Juli 2019 und 5. Juli 2019, dass dem Ausstandsbegehren nicht stattzugeben bzw. es abzuweisen sei, da kein Ausstandsgrund vorliege.
- 6 - 13. Nachdem die Gesuchsteller und der Kanton Graubünden innert angesetzter Frist keine Stellungnahmen eingereicht hatten, wurde der Schriftenwechsel mit Verfügung der Instruktionsrichterin vom 28. August 2019 geschlossen. 14. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften und auf die eingereichten Beweismittel wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1.1. Nachdem im verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren U 18 81 bereits am 21. Dezember 2018 eine Staatshaftungsklage beim Verwaltungsgericht eingereicht wurde, die Gesuchsteller jedoch erst mit Replik vom 14. März 2019 den Ausstand der Verwaltungsrichter, die bereits über die Ungültigerklärung der Sonderjagdinitiative (verwaltungsgerichtliches Beschwerdeverfahren V 15 1) geurteilt hatten, beantragt haben, gilt es vorab zu klären, ob auf das Ausstandsbegehren überhaupt eingetreten werden kann. 1.2. Gemäss Art. 6b Abs. 3 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) können die Parteien einen Ausstandsgrund innert zehn Tagen, seit sie davon Kenntnis erhalten haben, bei der oder dem Vorgesetzten bzw. der oder dem Vorsitzenden geltend machen. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist der Anspruch auf Bekanntgabe der urteilenden Richter gewahrt, wenn die Liste der in Frage kommenden Gerichtspersonen in einer öffentlich zugänglichen Quelle wie dem Internet zur Verfügung steht. Ist die Partei durch einen Anwalt vertreten, hat sie auf jeden Fall die ordentliche Zusammensetzung eines Gerichts zu kennen. Die Rüge betreffend die unrichtige Besetzung eines Gerichts bzw. die Ablehnung eines Richters ist so früh wie möglich geltend zu machen. Es ver-
- 7 stösst gegen Treu und Glauben, Einwände dieser Art erst im Rechtsmittelverfahren vorzubringen, wenn der Mangel schon vorher hätte festgestellt werden können. Wer eine Gerichtsperson nicht unverzüglich ablehnt, wenn er vom Ablehnungsgrund Kenntnis erhält, sondern sich stillschweigend auf den Prozess einlässt, verwirkt den Anspruch auf spätere Anrufung einer (allenfalls) verletzten Verfassungsbestimmung (vgl. Urteil des Bundesgerichts 9C_172/2019 vom 22. Juli 2019 E.2.2 mit weiteren Hinweisen). 1.3. Im vorliegenden Fall mussten die anwaltlich vertretenen Gesuchsteller die ordentliche Zusammensetzung des Verwaltungsgerichts ̶ wozu die Gerichtspersonen B._____ und C._____ gehören (vgl. https://www.justizgr.ch/gerichte/verwaltungsgericht/ueber-uns/kammern/, zuletzt besucht am 3. September 2019) ̶ kennen und deshalb im verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren U 18 81 betreffend Staatshaftung von vornherein mit einem zumindest teilweise identischen Spruchkörper wie im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren V 15 1 betreffend Ungültigerklärung einer Initiative rechnen. Die Ablehnung der genannten Verwaltungsrichter hätte somit schon um einiges früher ̶ zusammen mit der Staatshaftungsklage vom 21. Dezember 2018 ̶ geltend gemacht werden müssen. Das von den Gesuchstellern erst mit der Replik vom 14. März 2019 eingereichte Ausstandsbegehren erweist sich demnach als verspätet, weshalb sie ihren Anspruch auf Anrufung einer allenfalls verletzten Verfassungsbestimmung verwirkt haben. Auf das besagte Ausstandsbegehren kann folglich nicht eingetreten werden. 2.1. Selbst wenn auf das Ausstandsbegehren der Gesuchsteller einzutreten wäre, müsste dieses − wie nachfolgend dargestellt wird − als unbegründet abgewiesen werden. 2.2. Gemäss Art. 6a VRG hat ein Richter dann in den Ausstand zu treten, wenn einer der in Abs. 1 lit. a - e genannten Ausstandsgründe gegeben ist oder https://www.justiz-gr.ch/gerichte/verwaltungsgericht/ueber-uns/kammern/ https://www.justiz-gr.ch/gerichte/verwaltungsgericht/ueber-uns/kammern/
- 8 wenn er aufgrund anderer Umstände als befangen erscheint (Art. 6a Abs. 1 lit. f VRG). Art. 6a VRG gewährleistet das Recht auf Ablehnung eines befangenen Richters im gleichen Umfang wie Art. 30 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) und Art. 6 Ziff. 1 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK; SR 0.101). Nach Art. 30 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jede Person Anspruch darauf, dass ihre Sache von einem durch Gesetz geschaffenen, zuständigen, unabhängigen und unparteiischen Gericht ohne Einwirken sachfremder Umstände entschieden wird. Dieser Anspruch ist verletzt, wenn bei einer Gerichtsperson ̶ objektiv betrachtet ̶ Gegebenheiten vorliegen, die den Anschein der Befangenheit oder die Gefahr der Voreingenommenheit zu begründen vermögen. Solche Umstände können entweder in einem bestimmten Verhalten der betreffenden Person oder in äusseren Gegebenheiten funktioneller und organisatorischer Natur begründet sein. Für den Ausstand wird nicht verlangt, dass die Gerichtsperson tatsächlich befangen ist. Es genügt, wenn Umstände vorliegen, die bei objektiver Betrachtung den Anschein der Befangenheit und Voreingenommenheit erwecken. Mit anderen Worten muss gewährleistet sein, dass der Prozess aus Sicht aller Beteiligten als offen erscheint (Urteil des Bundesgerichts 8C_709/2017 vom 27. April 2018 E.2.1.1 mit weiteren Hinweisen; BGE 137 I 227 E.2.1; vgl. auch STEINMANN, in: EHRENZELLER/SCHIND- LER/SCHWEIZER/VALLENDER [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl., Zürich 2014, Art. 30 Rz. 16). 2.3. Die Gesuchsteller begründen ihr Ausstandsbegehren im Wesentlichen damit, dass der Umstand einer früheren Beratung in gleicher Sache in der Tat einen Ausstandsgrund bilde. Beispielsweise sei im Urteil des Bundesgerichts BGE 114 Ia 59 ausgeführt worden, dass ein Richter, der in einer Strafsache urteile, die er vorher als Mitglied der Anklagekammer im Sinne der Antragsstellung als Klage zugelassen habe, die notwendige Distanz nicht wahre. Vorliegend verhalte es sich dergestalt, dass das Verwaltungs-
- 9 gericht bei gleicher Zusammensetzung des damaligen Spruchkörpers die verwaltungsrechtliche Klage zu behandeln habe, über deren inhaltliche Grundsätze es bereits im Rahmen der Stimmrechtsbeschwerde befunden habe. 2.4. Mit ihrer Argumentation berufen sich die Gesuchsteller auf Art. 6a Abs. 1 lit. d VRG, wonach ein Richter in den Ausstand zu treten hat, wenn er in anderer amtlicher Stellung an einem Entscheid einer Vorinstanz in gleicher Sache mitgewirkt hat. Wie die Gesuchsgegner zutreffend ausführen, sind vorliegend die Voraussetzungen für einen Ausstandsgrund gemäss Art. 6a Abs. 1 lit. d VRG nicht gegeben. Einerseits gibt es bei der im verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren U 18 81 zu beurteilenden Staatshaftungsklage der Gesuchsteller keine Vorinstanz (vgl. Art. 6 Abs. 1 des Gesetzes über die Staatshaftung [SHG; BR 170.050] i.V.m. Art. 63 Abs. 1 lit. c VRG), weshalb die Gesuchsgegner auch nicht in einer anderen amtlichen Stellung mitwirken konnten. Anderseits haben sich die Gesuchsgegner auch nicht bereits mit derselben Sache befasst. Denn im Urteil des Verwaltungsgerichts V 15 1 vom 8. März 2016 wurde im Beschwerdeverfahren über die Ungültigerklärung der Sonderjagdinitiative entschieden. Demgegenüber sind im Rahmen der im verwaltungsgerichtlichen Verfahren U 18 81 eingereichten Klage staatshaftungsrechtliche Ansprüche zu prüfen. Die Mitwirkung einer Gerichtsperson in einem früheren Verfahren bildet für sich allein keinen Ausstandsgrund. Nach der Rechtsprechung erweist sich zudem ein Ausstandsbegehren, welches allein damit begründet wird, dass Gerichtsmitglieder an einem Entscheid mitgewirkt haben, der für die das Ausstandsbegehren stellende Partei negativ ausgefallen ist, als untauglich und unzulässig (vgl. Urteile des Bundesgerichts 9C_297/2019 vom 16. Juli 2019 E.2.1 mit weiteren Hinweisen, 5A_309/2016 vom 4. Oktober 2016 E.4.2). Eine Vorbefassung und mithin eine Befangenheit würde nicht einmal vorliegen, wenn gleiche Rechtsfragen wie in einem früheren Verfahren zu beantworten wären: Die Anwendung verschiedener Sachverhalte auf die glei-
- 10 chen Normen lässt die erste Subsumtion nicht als Vorbefassung nachfolgender Sachverhaltsanwendungen erscheinen. Zudem darf und muss von einem Richter erwartet werden, dass er die neuen, leicht abweichenden Sachverhalte und neuen Argumente objektiv und unparteiisch beurteilt (vgl. Urteile des Bundesgerichts 8C_709/2017 vom 27. April 2018 E.2.1.1 und 2C_426/2013 vom 24. Januar 2014 E.3.2 mit weiteren Hinweisen). Vor diesem Hintergrund erhellt, dass der von den Gesuchstellern angerufene Ausstandsgrund gemäss Art. 6a Abs. 1 lit. d VRG offensichtlich nicht gegeben ist. Die von ihnen diesbezüglich vorgebrachten Rügen vermögen keinen objektiven Verdacht der Befangenheit zu erregen. Schliesslich machen die Gesuchsteller zu Recht keine weiteren Ausstandsgründe gemäss Art. 6a Abs. 1 VRG geltend. 3.1. Zusammenfassend ergibt sich, dass auf das Ausstandsbegehren der Gesuchsteller vom 14. März 2019 infolge verspäteter Einreichung desselben nicht einzutreten ist. Selbst wenn indes auf das besagte Ausstandsbegehren einzutreten wäre, wäre dieses − wie vorstehend gesehen − als unbegründet abzuweisen. 3.2. Die Staatsgebühr ist auf Fr. 500.-- anzusetzen (Art. 75 Abs. 2 VRG) und wird zusammen mit den Kanzleiauslagen den unterliegenden Gesuchstellern zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung auferlegt (Art. 72 Abs. 2 sowie Art. 73 Abs. 1 und 2 VRG). Den Gesuchsgegnern steht keine aussergerichtliche Entschädigung zu, da Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen wird, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass. Demnach erkennt das Gericht:
- 11 - 1. Auf das Ausstandsbegehren gegen die Verwaltungsrichter B._____ und C._____ wird nicht eingetreten. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 500.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 304.-zusammen Fr. 804.-gehen zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zulasten von A._____ und Mitbeteiligte und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. [Rechtsmittelbelehrung] 4. [Mitteilungen]